基于流域尺度的黃河水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

楊玉霞，閆 莉，韓艷利，王瑞玲，高 龍，趙鐘楠

(1.黃河水資源保護(hù)科學(xué)研究院，河南，鄭州 450004； 2.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038；3.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

黃河流經(jīng)9省區(qū)，黃河流域面積79.5萬(wàn)km2，是我國(guó)“三屏兩帶”生態(tài)屏障的重要組成部分，同時(shí)也是我國(guó)重要的能源化工基地和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)[1]。流域內(nèi)分布有多處我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水生態(tài)保護(hù)矛盾突出。黃河流域水資源短缺[2-3]，構(gòu)建流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是協(xié)調(diào)流域水資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾、推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展、調(diào)動(dòng)流域各方保護(hù)治理積極性的重要手段。

黃河流域生態(tài)補(bǔ)償已有研究主要集中于相關(guān)立法、流域某段或者某個(gè)地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)核算、補(bǔ)償方式等[4-6]，研究難點(diǎn)是水源涵養(yǎng)區(qū)、跨省界污染、下游灘區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題等[7-12]，李國(guó)英[13]、董戰(zhàn)峰等[14]從流域?qū)用嫣岢隽松鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣芎退悸?。流域各省區(qū)積極探索水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，上下游跨省及省內(nèi)部分地區(qū)建立了以橫向補(bǔ)償為主的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但流域尺度的水生態(tài)補(bǔ)償研究尚未開(kāi)展。

1 水生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

1.1 現(xiàn)狀

1.1.1流域上下游跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償

財(cái)政部等印發(fā)的《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》(財(cái)資環(huán)〔2020〕20號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》)，是黃河流域建立跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制重要的指導(dǎo)性文件，引導(dǎo)流域省區(qū)間逐步建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2011年渭河流域陜西省與甘肅省天水市、定西市政府簽訂了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，陜西省向渭河上游甘肅省兩市繳納水質(zhì)保護(hù)補(bǔ)償資金，實(shí)現(xiàn)渭河污染跨省同治。2012年，陜西、甘肅兩省部分地市簽署了“渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議”[15]，標(biāo)志著跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在陜西、甘肅兩省得到實(shí)施。

1.1.2黃河流域各省區(qū)生態(tài)補(bǔ)償

青海省黃河源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償以縱向中央轉(zhuǎn)移支付為主，多以草原生態(tài)保護(hù)、農(nóng)牧民生活及子女教育等形式進(jìn)行補(bǔ)償性質(zhì)的補(bǔ)貼，出臺(tái)了退牧還草、生態(tài)公益林、草畜平衡補(bǔ)償、天然林資源保護(hù)、農(nóng)牧民基本生活燃料費(fèi)補(bǔ)助等生態(tài)補(bǔ)償政策，一定程度上減少了區(qū)域?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境引起的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展損失。內(nèi)蒙古、寧夏部分區(qū)域?qū)嵤┝怂畽?quán)轉(zhuǎn)換，由新建工業(yè)企業(yè)出資進(jìn)行灌區(qū)節(jié)水改造，農(nóng)業(yè)結(jié)余水量指標(biāo)轉(zhuǎn)換給新建工業(yè)企業(yè)，探索開(kāi)展橫向行業(yè)間生態(tài)補(bǔ)償工作[16-17]。寧夏回族自治區(qū)印發(fā)了《關(guān)于建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制推進(jìn)自治區(qū)空間規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》《自治區(qū)對(duì)市縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》等政策措施，全區(qū)探索建立了上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2017年位于渭河流域的陜西省在水質(zhì)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，開(kāi)展了渭河生態(tài)流量補(bǔ)償探索[18]，以寶雞峽斷面滿足生態(tài)流量指標(biāo)要求為依據(jù)，陜西地方政府對(duì)上游用水戶進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。山西省自2009年以來(lái)，對(duì)省內(nèi)跨界河流實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)[19]，根據(jù)水質(zhì)改善情況，對(duì)各市縣實(shí)行梯次扣繳和獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)機(jī)制。河南省2008年、2009年先后在沙潁河、海河流域開(kāi)展了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，探索完善水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制工作[20]。為全面改善水環(huán)境質(zhì)量，自2010年以來(lái)，河南省各地市均實(shí)行地表水水資源質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)了部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立和水污染防治工作的開(kāi)展，水資源質(zhì)量明顯改善。總體來(lái)看，黃河流域跨界水生態(tài)補(bǔ)償方面已積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)跨界流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立進(jìn)行了積極探索。

1.2 存在問(wèn)題

1.2.1水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐基礎(chǔ)十分薄弱

黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐多為局部、點(diǎn)狀、分散區(qū)域，涉及兩省區(qū)或省內(nèi)地市，實(shí)施范圍有限，主要以水質(zhì)作為補(bǔ)償標(biāo)的，水量?jī)H限于局部區(qū)域行業(yè)間水權(quán)轉(zhuǎn)換，未體現(xiàn)各省區(qū)對(duì)維持河流水資源方面應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)責(zé)任和超指標(biāo)引水的處罰責(zé)任。黃河流域水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱且跨區(qū)域性特征明顯，水生態(tài)補(bǔ)償涉及方方面面因素，目前實(shí)踐基礎(chǔ)十分薄弱，難以體現(xiàn)黃河流域特點(diǎn)。

1.2.2水生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且標(biāo)準(zhǔn)低

流域已有水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)償?shù)馁Y金真正用于流域生態(tài)保護(hù)工作的情況較少。以三江源為代表的重要水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，與區(qū)域?yàn)楸Ｗo(hù)水資源犧牲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以匹配，河南、山西、甘肅標(biāo)準(zhǔn)各異(表1)，難以統(tǒng)一量化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出合理的流域水生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待研究確定。

表1 黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐現(xiàn)狀Table 1 Current situation of water ecological compensation practice in the Yellow River Basin

1.2.3水生態(tài)補(bǔ)償缺乏流域整體性要求

目前流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多局限在局部跨界區(qū)域，流域上下游、左右岸省區(qū)間對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，缺乏組織管理機(jī)構(gòu)、生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金來(lái)支持流域上下游省區(qū)間建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，難以站在流域整體性角度建立長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。

1.2.4水生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)政策引導(dǎo)不足

流域跨界污染和水事矛盾突出，建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制困難重重。現(xiàn)狀國(guó)家縱向補(bǔ)償資金難以落實(shí)，缺乏類似長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)資金和政策[21]，來(lái)引導(dǎo)和激勵(lì)流域上下游建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2 黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

黃河流域資源稟賦條件差[22]，資源性缺水，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源開(kāi)發(fā)程度高[23]，跨界水污染矛盾突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展剛性需求引發(fā)的水資源供需失衡與生態(tài)環(huán)境影響日趨凸顯。流域上中游七省區(qū)發(fā)展不充分、不均衡，重要水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)對(duì)整個(gè)流域具有舉足輕重的作用，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為涵養(yǎng)水源做出了巨大犧牲，迫切需要依托流域現(xiàn)有水資源管理體制，緊抓水量、水質(zhì)要素，突出重要水源涵養(yǎng)區(qū)補(bǔ)償重點(diǎn)，實(shí)施分區(qū)分類補(bǔ)償，搭建平臺(tái)，強(qiáng)化取用水總量全過(guò)程監(jiān)管，建立黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成生態(tài)共建、環(huán)境共治、成果共享的良好局面。

2.1 黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建原則

2.1.1以橫向作為流域水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)

各省區(qū)既是水資源水環(huán)境的保護(hù)者又是破壞者，因此，各省區(qū)應(yīng)作為補(bǔ)償?shù)闹黧w也是補(bǔ)償?shù)目腕w。結(jié)合全國(guó)各流域已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[24-25]，國(guó)家給予的生態(tài)補(bǔ)償資金多用于試點(diǎn)期鼓勵(lì)建立橫向補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)目標(biāo)完成情況比較好的省區(qū)，不具備長(zhǎng)效性。因此，借鑒已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和模式，黃河流域應(yīng)建立橫向補(bǔ)償為主、縱向補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償模式。

2.1.2以水量作為流域水生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵?/p>

黃河流域水土資源空間不匹配，水資源供需矛盾突出[26]，國(guó)家實(shí)行黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，現(xiàn)行水資源管理體制為實(shí)施流域水生態(tài)補(bǔ)償?shù)於肆己玫幕A(chǔ)。流域各省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)黃河水資源高度依賴，現(xiàn)行黃河水資源管理制度對(duì)流域各省區(qū)的取用水量作出了明確要求，但超指標(biāo)取耗水現(xiàn)象仍然存在。流域水生態(tài)補(bǔ)償工作中，強(qiáng)化水資源是最大的剛性約束，將各省區(qū)產(chǎn)水量及取耗水量等水量指標(biāo)作為流域水生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵囊?，依?jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的黃河“八七分水方案”，量化其對(duì)水資源水環(huán)境的影響程度。

2.1.3以水質(zhì)作為流域水生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充

在黃河干支流所在區(qū)域把水質(zhì)作為補(bǔ)充要素建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以相鄰行政區(qū)的出境斷面水質(zhì)是否超水質(zhì)目標(biāo)來(lái)界定流域上下游行政區(qū)的補(bǔ)償關(guān)系，確定黃河水污染損害評(píng)價(jià)技術(shù)方法，定量評(píng)價(jià)上游區(qū)域?qū)缃缢h(huán)境影響的程度和范圍。

2.1.4以重要水源涵養(yǎng)區(qū)作為流域水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)

三江源、祁連山、甘南、若爾蓋等是國(guó)家重要水源涵養(yǎng)區(qū)，構(gòu)成國(guó)家重要的生態(tài)屏障，是中華民族的生命之源，其生態(tài)保護(hù)不僅對(duì)黃河流域極其重要，且具有全國(guó)性乃至世界性的重要意義。三江源等地區(qū)位于高寒地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極為脆弱，其水源涵養(yǎng)功能退化會(huì)加劇流域水資源短缺形勢(shì)，制約黃河中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，三江源等地區(qū)為維護(hù)水源涵養(yǎng)功能而被限制發(fā)展，付出了巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，生態(tài)保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力不足。因此，黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以重要水源涵養(yǎng)區(qū)為重點(diǎn)，協(xié)調(diào)水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)與水資源開(kāi)發(fā)利用區(qū)利益平衡關(guān)系，促進(jìn)黃河流域水生態(tài)有效保護(hù)和區(qū)域間均衡發(fā)展。

考慮重要水源涵養(yǎng)區(qū)產(chǎn)水量貢獻(xiàn)，中央政府應(yīng)作為三江源、祁連山、甘南、若爾蓋等重要水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，設(shè)立重要水源涵養(yǎng)區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，采取縱向補(bǔ)償方式，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給予適當(dāng)?shù)亩~補(bǔ)助。同時(shí)，考慮中上游對(duì)下游水資源量的貢獻(xiàn)，在國(guó)家政策下逐步引導(dǎo)建立下游省區(qū)對(duì)中上游省區(qū)橫向補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。

2.2 黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)容

借鑒我國(guó)及流域水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確主客體、補(bǔ)償標(biāo)的、補(bǔ)償資金測(cè)算方法、水生態(tài)補(bǔ)償基金設(shè)立、監(jiān)管考核平臺(tái)搭建等內(nèi)容，重點(diǎn)研究補(bǔ)償資金測(cè)算方法，提出水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)建議。

2.2.1中央引導(dǎo)，地方為主

黃河流域人類活動(dòng)歷史悠久，水土資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，生態(tài)環(huán)境深受人類活動(dòng)頻繁干擾的累積性影響，流域各省區(qū)為保護(hù)水資源作出了巨大貢獻(xiàn)，中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立水生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金給予獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)上中下游地方政府積極開(kāi)展流域水資源水環(huán)境保護(hù)工作。

同時(shí)，部分省區(qū)水資源利用方式仍較為粗放，節(jié)水管理制度不完善，水價(jià)形成機(jī)制不健全，跨界水質(zhì)超標(biāo)現(xiàn)象依然存在，因此，流域各省區(qū)應(yīng)作為水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，實(shí)施水資源節(jié)約與保護(hù)、水環(huán)境治理與保護(hù)，通過(guò)考核采取獎(jiǎng)懲辦法，督促企業(yè)和居民履行水資源保護(hù)責(zé)任，改善流域水環(huán)境質(zhì)量，保障流域水資源可持續(xù)利用。

2.2.2水質(zhì)水量，橫向主導(dǎo)

黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償選定水量、水質(zhì)指標(biāo)，實(shí)行梯級(jí)橫向補(bǔ)償。水量、水質(zhì)指標(biāo)未達(dá)到要求的省區(qū)，按照超“八七分水方案”分配指標(biāo)的比例、超水質(zhì)目標(biāo)的程度扣繳生態(tài)補(bǔ)償資金，納入流域水生態(tài)補(bǔ)償基金統(tǒng)一管理。貢獻(xiàn)水資源的省區(qū)和優(yōu)于供水量分配指標(biāo)、省界斷面水質(zhì)目標(biāo)的省區(qū)，根據(jù)產(chǎn)水量貢獻(xiàn)大小、用水量占分配供水總量的比例、省界斷面主要因子優(yōu)于水質(zhì)目標(biāo)的程度，通過(guò)流域水生態(tài)補(bǔ)償基金給予補(bǔ)償，結(jié)合區(qū)域水權(quán)交易、水價(jià)改革和排污權(quán)交易等市場(chǎng)化手段建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)中央財(cái)政安排黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金通過(guò)縱向補(bǔ)償方式對(duì)重要水源涵養(yǎng)區(qū)、目標(biāo)完成情況較好的省區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

2.2.3設(shè)立基金，搭建平臺(tái)

設(shè)立黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償基金，由中央水生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金、省區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償資金組成。其中中央政府配套一部分資金作為中央水生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，流域內(nèi)省區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償資金作為扣繳不滿足水質(zhì)、水量指標(biāo)要求省區(qū)的補(bǔ)償費(fèi)。中央水生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金主要是對(duì)黃河流域水資源水生態(tài)水環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)省區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)，重點(diǎn)是對(duì)流域重要水源涵養(yǎng)區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)；省區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償基金主要用于水源涵養(yǎng)、水環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作。

成立水生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金管理辦公室，建立協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建流域上下游、左右岸不同區(qū)域的交流平臺(tái)，促進(jìn)黃河流域上下游形成“共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”的局面。

2.2.4監(jiān)測(cè)評(píng)估，監(jiān)管考核

加強(qiáng)流域水資源水環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系建設(shè)，完善流域取水許可和省界水質(zhì)斷面遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)。黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦公室根據(jù)補(bǔ)償指標(biāo)的監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果，按照“當(dāng)年考核、次年補(bǔ)償”的原則，核定流域各省區(qū)上一年度各補(bǔ)償指標(biāo)的完成情況，提出補(bǔ)償資金建議等，履行對(duì)補(bǔ)償資金的監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)對(duì)各省區(qū)補(bǔ)償資金的使用情況進(jìn)行定期監(jiān)督檢查。審計(jì)部門(mén)定期對(duì)各省區(qū)補(bǔ)償資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，聘請(qǐng)第三方對(duì)資金使用效果定期開(kāi)展績(jī)效評(píng)估。

2.3 黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償資金測(cè)算

2.3.1補(bǔ)償資金測(cè)算思路

根據(jù)黃河“八七分配方案”和《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》，對(duì)各省區(qū)耗水量及省界斷面水質(zhì)目標(biāo)提出了管理要求，一直作為黃河水資源和水環(huán)境管理的重要依據(jù)。因此，考慮水資源量貢獻(xiàn)、用水總量控制、出境斷面水質(zhì)3類因素，以現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)劃、管理制度為依據(jù)，選取明確、公認(rèn)的量化指標(biāo)作為流域水生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)償資金測(cè)算。

a. 水資源量貢獻(xiàn)因素。根據(jù)《黃河流域水資源綜合規(guī)劃》[27]，采用1956—2000年水文資料系列統(tǒng)計(jì)分析，青海省產(chǎn)水貢獻(xiàn)最大，其次是甘肅、陜西和四川，寧夏、內(nèi)蒙古、河南、山東4省區(qū)產(chǎn)水量遠(yuǎn)不及耗水量指標(biāo)。各省區(qū)地表水資源量扣減實(shí)際用水量后在流域產(chǎn)水量中所占的比例可作為界定流域內(nèi)各省區(qū)水資源量貢獻(xiàn)的依據(jù)。

b. 用水總量控制因素。黃河“八七分水方案”一直以來(lái)在黃河水量分配及調(diào)度中發(fā)揮了重要作用，可作為用水總量控制的關(guān)鍵依據(jù)。

c. 省界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)因素。依據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》中省界斷面水質(zhì)目標(biāo)，考慮最嚴(yán)格水資源管理制度考核要求，選取黃河干支流省界斷面COD、氨氮2個(gè)因子的達(dá)標(biāo)狀況作為水質(zhì)要素。

2.3.2補(bǔ)償資金測(cè)算

按照水資源量貢獻(xiàn)、用水總量控制、省界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率3項(xiàng)指標(biāo)，分別制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[28]。

a. 水資源量貢獻(xiàn)補(bǔ)償金。水資源量貢獻(xiàn)補(bǔ)償金用于激勵(lì)省區(qū)對(duì)流域水資源的貢獻(xiàn)，該部分補(bǔ)償不考慮取耗水量超過(guò)自身產(chǎn)水量的省區(qū)。流域內(nèi)各省區(qū)的年均地表水資源量，扣除省區(qū)當(dāng)年耗水量后，即為該省區(qū)對(duì)流域貢獻(xiàn)的水資源量，其在流域地表水資源總量扣減流域當(dāng)年耗水量后所占的比例即為該省區(qū)水資源量貢獻(xiàn)率。從黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償基金中劃出一部分資金作為流域水資源量貢獻(xiàn)補(bǔ)償金(S0)，各省區(qū)根據(jù)其水資源量貢獻(xiàn)率按比例獲得相應(yīng)補(bǔ)償金額，其中年度水資源量貢獻(xiàn)補(bǔ)償金總額可考慮水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，由流域管理機(jī)構(gòu)和省區(qū)水行政主管部門(mén)共同協(xié)商確定比例。測(cè)算方法為

(1)

式中：Si1為i省區(qū)可獲得的年度水資源貢獻(xiàn)補(bǔ)償金，萬(wàn)元；S0為流域年度水資源貢獻(xiàn)補(bǔ)償金總額，萬(wàn)元；Wi產(chǎn)為i省區(qū)地表水資源量，億m3；Wi為i省區(qū)年耗水量，億m3；n為流域內(nèi)耗水量未超過(guò)自身產(chǎn)水量的省區(qū)數(shù)量，個(gè)。

b. 用水總量控制補(bǔ)償金。對(duì)于年耗水量超過(guò)取水指標(biāo)的省區(qū)，由于未完成用水總量控制的職責(zé)，因此，應(yīng)作為流域用水總量控制補(bǔ)償?shù)闹黧w，對(duì)流域水資源進(jìn)行補(bǔ)償。首先以耗水量減去取水指標(biāo)得到超引水量，再以超引水量乘以相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即得到應(yīng)繳納的補(bǔ)償金額。用水總量控制補(bǔ)償金測(cè)算公式為

Si2=P2(Wi0-Wi)

(2)

式中：Si2為i省區(qū)超標(biāo)取水應(yīng)繳納的用水總量控制補(bǔ)償金，萬(wàn)元；P2為流域用水總量控制補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，萬(wàn)元/億m3；Wi0為i省區(qū)年取水指標(biāo)，億m3。

流域用水總量控制補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定以水經(jīng)濟(jì)價(jià)值為依據(jù)，參考SL 72—2013《水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范》中制定的效益分?jǐn)傁禂?shù)法計(jì)算，原理是按獲取生產(chǎn)要素的代價(jià)比例進(jìn)行貢獻(xiàn)分?jǐn)?。供水效益分?jǐn)傁禂?shù)是反映部門(mén)生產(chǎn)與供水投入兩方面情況、供水效益的多種影響因素及其相關(guān)關(guān)系的綜合系數(shù)，乘以用水部門(mén)的總產(chǎn)出得出總用水量的分?jǐn)傂б?，除以用水量后得出單位水量的?jīng)濟(jì)價(jià)值，即流域用水總量控制補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[29]。

c. 省界斷面水質(zhì)補(bǔ)償金。以省界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況來(lái)判定省區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償中水質(zhì)指標(biāo)的完成狀況，并結(jié)合斷面徑流量計(jì)算相應(yīng)的補(bǔ)償金額。根據(jù)現(xiàn)行最嚴(yán)格水資源管理制度水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法，每年監(jiān)測(cè)頻次達(dá)到12次(每月1次)的水功能區(qū)，達(dá)標(biāo)的月份應(yīng)超過(guò)80%才視為水質(zhì)達(dá)標(biāo)，即每年12個(gè)月中水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的月份超過(guò)3個(gè)(含3個(gè))即水功能區(qū)不達(dá)標(biāo)。

對(duì)于出境斷面年水質(zhì)超標(biāo)的省區(qū)，由于未完成轄區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)相關(guān)職責(zé)，并且對(duì)下游省區(qū)水環(huán)境造成影響，因此，其應(yīng)作為流域水環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹黧w，對(duì)流域水環(huán)境進(jìn)行賠償。省界斷面水質(zhì)補(bǔ)償金測(cè)算方法為

Si3=P3(ρi-ρi0)Qi

(3)

式中：Si3為i省區(qū)水質(zhì)補(bǔ)償金，萬(wàn)元；P3為流域水質(zhì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，萬(wàn)元/t；ρi為i省區(qū)出境斷面水質(zhì)污染物超標(biāo)月份平均質(zhì)量濃度，mg/L；ρi0為i省區(qū)出境斷面水質(zhì)目標(biāo)質(zhì)量濃度，mg/L；Qi為i省區(qū)出境斷面年徑流量，億m3。

水質(zhì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用超標(biāo)治污成本法計(jì)算，即不同質(zhì)量濃度情況下1 t水削減1 mg/L各種污染物所需的治理成本之和[29]。若其入境斷面水質(zhì)已超標(biāo)，應(yīng)考慮入境水體中污染物遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律，扣除來(lái)水水質(zhì)影響后再進(jìn)行補(bǔ)償金測(cè)算。

d. 黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償金。各省區(qū)承擔(dān)的流域水環(huán)境補(bǔ)償金是上述3部分補(bǔ)償金之和：

Si=Si1+Si2+Si3

(4)

3 黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償建議

a. 根據(jù)黃河特點(diǎn)對(duì)黃河流域補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金使用、動(dòng)態(tài)管理、實(shí)施保障進(jìn)一步深入研究。結(jié)合水權(quán)交易制度、水價(jià)改革、排污權(quán)交易制度、投融資體制機(jī)制改革等，開(kāi)展水生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)合指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制及制度研究，保障水生態(tài)補(bǔ)償工作良性運(yùn)行。

b. 成立黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦公室，負(fù)責(zé)上下級(jí)、多部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，補(bǔ)償管理辦法制定、措施的實(shí)施和補(bǔ)償基金的監(jiān)管。設(shè)立黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償基金，出臺(tái)《黃河流域水生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》，建立流域水資源水環(huán)境水生態(tài)監(jiān)測(cè)及效果評(píng)估體系。

c. 開(kāi)展流域重要水源涵養(yǎng)區(qū)及重要飲用水水源、跨界水體、下游灘區(qū)等水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，探索縱向和橫向生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)。

4 結(jié) 語(yǔ)

鑒于黃河流域涉及9省區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水生態(tài)保護(hù)矛盾長(zhǎng)期積累，流域建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨諸多困難，建議流域盡快開(kāi)展水生態(tài)補(bǔ)償研究、調(diào)研及試點(diǎn)工作，適時(shí)建立科學(xué)、有效的黃河生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，出臺(tái)管理辦法，明確補(bǔ)償基準(zhǔn)、方式、資金來(lái)源等，為促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。