生態(tài)環(huán)境治理中行政主體研究

吳德正 常洋

關(guān)鍵詞秦嶺生態(tài)治理 行政主體 國家公行政 社會(huì)公行政

一、行政主體理論

行政主體指行政機(jī)關(guān)或有權(quán)組織能夠以自己的名義實(shí)施國家管理職能并獨(dú)立承受一定法律后果的資格。行政主體不僅意味著行使國家管理職能的權(quán)力，也指向承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任的義務(wù)。

行政主體必須獨(dú)立享有行政權(quán)力，只有組織被依法賦予行政權(quán)力，有獨(dú)立的權(quán)力進(jìn)行國家事務(wù)管轄才具有行政主體資格。

行政主體必須以自己的名義對(duì)外行使職權(quán)，能以主體自己的意志做出決定，行使權(quán)力。以自己的名義獨(dú)立行使行政行為，反映了其是否有獨(dú)立的法人地位，進(jìn)而享有獨(dú)立權(quán)力，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

行政主體必須能獨(dú)立承擔(dān)一定的法律責(zé)任，行政主體能夠?qū)ψ约鹤鞒龅男姓袨樨?fù)責(zé)，并在行政復(fù)議中充當(dāng)行政復(fù)議申請(qǐng)人，在行政訴訟中能夠充當(dāng)行政訴訟被告，在行政賠償中能夠承擔(dān)賠償義務(wù)。

二、秦嶺生態(tài)環(huán)境治理中的行政主體

在秦嶺生態(tài)環(huán)境綜合治理中，各級(jí)政府與其職能部門都具有行政主體資格，如西安市政府與西安市林業(yè)局，但秦嶺生態(tài)違法治理往往需要多部門問協(xié)調(diào)配合，行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制相關(guān)權(quán)力分散在各個(gè)職能部門，行政主體的分散化、獨(dú)立化、碎片化并不利于秦嶺生態(tài)環(huán)境治理。為此，西安市政府在2019年1月出臺(tái)了《西安市政府機(jī)構(gòu)改革方案》，成立了綜合協(xié)調(diào)部門：西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局;各區(qū)縣也成立綜合執(zhí)法局，統(tǒng)籌管轄秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

三、秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)與行政主體管轄適應(yīng)性

（一）秦嶺生態(tài)環(huán)境問題的分散性與行政主體機(jī)構(gòu)整合

秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)地理范圍廣、涉及部門多、執(zhí)法主體多，而常見的生態(tài)破壞如盜采林木、河沙、盜挖礦產(chǎn)等行為分散在5.82萬平方公里的秦嶺山區(qū)，權(quán)責(zé)交錯(cuò)、構(gòu)成復(fù)雜的執(zhí)法系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)此類問題時(shí)往往不能及時(shí)執(zhí)法，可能導(dǎo)致不法侵害擴(kuò)大化損害環(huán)境法益。

行政主體分工過細(xì)造成部門林立、職責(zé)交叉和多頭指揮;組織僵化造成資源割裂、流程破碎;本位主義造成整體效能低下、公務(wù)人員權(quán)力本位。我國也在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革與治理能力現(xiàn)代化，以求“以整治碎”，以整體思想為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行了機(jī)構(gòu)整合與功能整合。西安市政府2019年實(shí)施的政府機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)了行政主體機(jī)構(gòu)整合，為推進(jìn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，將區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會(huì)辦公室及其他相關(guān)部門秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理和執(zhí)法職責(zé)，區(qū)林業(yè)局除森林、濕地資源調(diào)查和確權(quán)登記管理、有關(guān)森林防火外的其他林業(yè)管理職責(zé)整合，作為區(qū)級(jí)政府工作部門，成立綜合執(zhí)法局。

重點(diǎn)調(diào)研西安市長(zhǎng)安區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合執(zhí)法局（下文簡(jiǎn)稱長(zhǎng)安區(qū)秦保執(zhí)法局）的工作，長(zhǎng)安區(qū)綜合執(zhí)法局作為區(qū)政府工作部門，加掛區(qū)林業(yè)局牌子，由市自然資源和規(guī)劃局長(zhǎng)安分局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。長(zhǎng)安區(qū)秦保執(zhí)法局作為適格主體進(jìn)行本轄區(qū)內(nèi)秦嶺環(huán)境執(zhí)法以及相關(guān)行政立法工作，有權(quán)擬訂秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作制度和執(zhí)法事項(xiàng)清單并組織實(shí)施;與以往的林業(yè)、城建、國土、水利、開發(fā)管理委員會(huì)等部門執(zhí)法不同，長(zhǎng)安區(qū)秦保執(zhí)法局受相關(guān)部門委托或經(jīng)批準(zhǔn)相對(duì)集中履行有關(guān)行政處罰權(quán)，能夠組織區(qū)級(jí)相關(guān)部門、街道開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法，從而能組織協(xié)調(diào)好秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)較為復(fù)雜的案件的查處;長(zhǎng)安區(qū)秦保執(zhí)法局不僅有對(duì)外的行政執(zhí)法權(quán)，也有內(nèi)部行政權(quán)，能對(duì)相關(guān)部門派駐參與聯(lián)合執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督管理，能夠指導(dǎo)區(qū)級(jí)相關(guān)部門、街道開展秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)巡查和執(zhí)法工作。

保障了其作為綜合執(zhí)法主體做出的具體行政行為的效率，便于依法查處秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域內(nèi)違規(guī)建設(shè)和破壞生態(tài)環(huán)境行為。長(zhǎng)安區(qū)秦保執(zhí)法局的設(shè)立體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)改革“以整治碎”的特點(diǎn)，并取得了顯著的治理效果：今年以來，長(zhǎng)安區(qū)優(yōu)良天數(shù)同比增加16天，空氣質(zhì)量持續(xù)改善;皂河黑臭水體得到根治，實(shí)現(xiàn)清水進(jìn)城入皂;秦嶺北麓違建后續(xù)整治工作基本完成，秦嶺保護(hù)示范區(qū)加快建設(shè);農(nóng)家樂整治提升，農(nóng)村生活污水治理、垃圾集中清運(yùn)取得明顯成效;樊川公園、長(zhǎng)安公園、古樂公園、中央公園相繼開園;灃、金沙河等河道綜合治理及提升工程加快推進(jìn)，通過全域治水不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。

（二）秦嶺生態(tài)環(huán)境問題的獨(dú)立性與行政主體跨行政區(qū)協(xié)調(diào)

秦嶺自然保護(hù)區(qū)群跨越了6個(gè)設(shè)區(qū)的市、39個(gè)區(qū)縣、358個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4020個(gè)行政村，而環(huán)境問題往往錯(cuò)綜復(fù)雜，跨越數(shù)個(gè)行政區(qū)劃，僅依靠區(qū)縣一級(jí)行政區(qū)劃中的執(zhí)法主體很難跨區(qū)域協(xié)調(diào)，不能適應(yīng)統(tǒng)籌兼顧打贏秦嶺生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)的需要。所以，在市一級(jí)層面，有必要建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)議事機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌秦嶺生態(tài)保護(hù)工作，連結(jié)各個(gè)區(qū)縣，提升行政主體跨行政區(qū)協(xié)調(diào)性。

2019年西安市進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了西安市秦嶺生態(tài)保護(hù)管理局，其主要職能是依據(jù)有關(guān)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大案件、跨區(qū)域案件的查處，并建立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)，發(fā)布秦嶺生態(tài)環(huán)境相關(guān)信息，在市級(jí)層面做出關(guān)于秦嶺生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一部署與協(xié)調(diào)。此外，西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局作為協(xié)調(diào)議事機(jī)關(guān)，還有內(nèi)部行政監(jiān)督權(quán)，能夠?qū)κ屑?jí)有關(guān)部門、相關(guān)區(qū)縣人民政府進(jìn)行督促，使其發(fā)揮其保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境的職能。

通過對(duì)西安市秦嶺生態(tài)保護(hù)管理局（以下簡(jiǎn)稱西安市秦保局）的實(shí)踐調(diào)研，進(jìn)一步了解了其作為議事協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，在秦嶺生態(tài)保護(hù)方面發(fā)揮的重大作用：如協(xié)調(diào)推進(jìn)長(zhǎng)安區(qū)、鄂邑區(qū)與高新區(qū)管委會(huì)三個(gè)執(zhí)法主體在秦嶺北麓違建整治交接工作，長(zhǎng)安區(qū)、鄂邑區(qū)與高新區(qū)管委會(huì)在秦嶺北麓違建治理管轄方面，工作責(zé)任不清、劃分地域不明，經(jīng)過西安市秦保局的協(xié)調(diào)，明確了移交事項(xiàng)，厘清了工作責(zé)任，確保整治工作正常推進(jìn)。除此之外，西安市秦保局還作出了秦嶺保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃…計(jì)劃在2019-2021年，全面推進(jìn)秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，達(dá)到“三個(gè)確?！保瑢?shí)現(xiàn)“一個(gè)目標(biāo)”。“三個(gè)確?！保杭吹?021年，確保秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)制度體系健全完善;確保破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境“五亂”（亂搭亂建、亂砍亂伐、亂采亂挖、亂排亂放、亂捕亂獵）等突出問題得到根本遏制;確保秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技化、信息化監(jiān)管基本實(shí)現(xiàn)。“一個(gè)目標(biāo)”：即到2021年，秦嶺西安段基本實(shí)現(xiàn)“山青、水凈、坡綠”總體目標(biāo)。

四、秦嶺生態(tài)保護(hù)基層治理執(zhí)法權(quán)不足與行政主體資格設(shè)置

秦嶺周邊行政村是秦嶺生態(tài)保護(hù)的第一線，通過實(shí)踐調(diào)研S108省道環(huán)山路段草堂、東大等行政村，認(rèn)為基層秦嶺生態(tài)治理問題的主要矛盾是廣大的基層執(zhí)法權(quán)需求與執(zhí)法權(quán)集中在高級(jí)行政區(qū)劃的矛盾。要解決秦嶺基層治理問題就要處理好這個(gè)主要矛盾，就要依法律法規(guī)授權(quán)給群眾性自治組織、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位行政主體資格。

根據(jù)我國現(xiàn)有的行政組織法理論，除了國家機(jī)關(guān)可以承擔(dān)行政職能外，一些社會(huì)組織也可以經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)在特定領(lǐng)域承擔(dān)行政職能，獲得行政主體資格。社會(huì)組織經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)是可以承擔(dān)行政職能作為行政主體的，廣大的行政村可以由守法主體轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法主體，利用基層組織的力量進(jìn)行打贏生態(tài)保衛(wèi)戰(zhàn)。

除了群眾性自治組織，社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位也可以被賦予行政主體資格，如會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)、律師行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織與高校等企事業(yè)單位，在其特定領(lǐng)域有管理權(quán)力，而在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，將部分權(quán)力授予專業(yè)的社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位進(jìn)行生態(tài)保護(hù)研究與監(jiān)測(cè)，可以彌補(bǔ)其他行政主體專業(yè)性欠缺的問題。

授予社會(huì)組織行政主體資格可能因執(zhí)法人員素質(zhì)、基層管理混亂等問題導(dǎo)致公權(quán)力濫用等問題，但在經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)時(shí)，只要進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)與遴選，加強(qiáng)社會(huì)組織的執(zhí)法能力與水平，確保權(quán)由法定，政由法出，社會(huì)組織就能在政府難以有效管轄的時(shí)間、空間，進(jìn)行合法有效的執(zhí)法。且政府之外的社會(huì)組織兼具授權(quán)性行政主體和自治性行政主體雙重身份，正是這種雙重主體身份的統(tǒng)一，使得政府與社會(huì)形成高度關(guān)聯(lián)、深度互動(dòng)、有效合作的關(guān)系，將之納入公法調(diào)整范圍，既可以避免“公法遁入私法”，也可以透過其內(nèi)部多元化的組織結(jié)構(gòu)和民主特征，維護(hù)社會(huì)組織的自治性，避免國家的過度干預(yù)。

五、結(jié)語

秦嶺生態(tài)保護(hù)是全社會(huì)的命題，而行政主體是保護(hù)秦嶺生態(tài)的第一執(zhí)行人、責(zé)任人，行政主體在保護(hù)秦嶺生態(tài)這個(gè)特殊領(lǐng)域上的問題，就是行政主體的職能管轄問題與跨區(qū)域協(xié)調(diào)問題;也是政府公行政與社會(huì)公行政相適應(yīng)的問題。行政主體的職能、協(xié)調(diào)、設(shè)置應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)秦嶺生態(tài)保護(hù)的特殊性，使行政主體有作為、好作為、能作為。在全面建設(shè)法治社會(huì)與政府機(jī)構(gòu)改革的時(shí)代背景下，國家公權(quán)力將有政府和社會(huì)兩個(gè)抓手，兩種力量，更好地守護(hù)中華民族的祖脈，守護(hù)好綠水青山。