多元化糾紛解決機(jī)制存在的問題及建議

李賓

關(guān)鍵詞多元化糾紛解決機(jī)制 小額訴訟 重慶市

原告系重慶市主城某區(qū)一小區(qū)業(yè)主，于2017年購買小區(qū)車位，2019年1月以被告開發(fā)商未按約交付車位應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任為由提起訴訟，9月開庭審理，2020年5月調(diào)解結(jié)案。期間，原告曾聯(lián)系法院詢問超審限的原因，法院以案件多、任務(wù)重進(jìn)行了解釋。本文基于該起案件，探討在人民法院登記立案數(shù)量快速上升，人民群眾打官司難的問題愈加突出的形勢下，以普通民眾的視角探討在推行多元化糾紛解決機(jī)制中存在的問題以及如何解決。多元化糾紛解決機(jī)制是2004年《最高人民法院第二個(gè)五年改革綱要》中首次提出，十八屆四中全會作為一項(xiàng)重要任務(wù)進(jìn)行了部署。重慶于2008年10月出臺了《構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的意見》，其后，各區(qū)縣推行了諸多的措施。多元化糾紛解決機(jī)制是指在一個(gè)社會中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和特點(diǎn)，相互協(xié)調(diào)地共同存在，所結(jié)成的一種互補(bǔ)的、滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態(tài)的運(yùn)作調(diào)整系統(tǒng)。多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)施和發(fā)展，對有效預(yù)防和化解社會矛盾，激發(fā)社會組織活力，緩解人民法院的工作壓力，適應(yīng)民眾對糾紛解決途徑的不同需求，有著深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

一、案情簡介

原告系重慶市主城某小區(qū)業(yè)主，該小區(qū)車位此前一直未銷售而是租賃給業(yè)主使用。2016年，開發(fā)商開始銷售車位。很多承租人不愿購買但希望繼續(xù)租賃而與開發(fā)商、物管發(fā)生糾紛。原告于2017年購買車位，合同約定同年4月1日交付車位，但車位一直由原承租人占有。在此期間，該小區(qū)原租賃車位的很多業(yè)主，因未購買車位又不愿退出，采取了很多粗暴的行為，包括：數(shù)次折斷車庫出入口門閘、用油漆涂抹掃描系統(tǒng)等。后矛盾進(jìn)一步升級，原承租人們用車輛攔堵車庫出入口造成周邊交通經(jīng)常性擁堵、損壞車庫車輛等行為。一直到2018年1月，該場鬧劇才徹底結(jié)束。

原告取得車位使用權(quán)后，開發(fā)商不愿按合同約定支付未按時(shí)交付車位的違約金，且以原告已取得產(chǎn)權(quán)證為由，要求原告承擔(dān)車位被他人占用期間的物管費(fèi)。原告在多次協(xié)商未果的情況下，提起訴訟要求開發(fā)商承擔(dān)合同約定的違約金及損失共計(jì)四千多元。

二、多元化糾紛解決機(jī)制推行中存在的問題

多元化糾紛解決機(jī)制，就是綜合運(yùn)用訴訟、調(diào)解、行政裁決、仲裁等多種方式和途徑化解決糾紛，以充分發(fā)揮不同解紛方式的優(yōu)勢。但在本案糾紛發(fā)生和解決過程中，多元化糾紛解決機(jī)制的作用從未體現(xiàn)和發(fā)揮，表現(xiàn)在以下方面：

（一）民眾不了解或不信任其他糾紛解決方式

本案訴訟請求金額只有4000多元，原告因不滿被告在協(xié)商解決時(shí)的粗暴態(tài)度而選擇訴訟。在該小區(qū)中，還有因同樣情況訴訟的其他案件。由此可以看出，當(dāng)前，人民群眾保護(hù)權(quán)利的意識和需求日益增強(qiáng)。但同時(shí)，以什么方式和途徑保護(hù)權(quán)利，普通民眾知道最多的就是“有事找法院”，對其他的糾紛解決方式不了解。由此導(dǎo)致法院的立案量劇增，負(fù)擔(dān)越來越重。

同時(shí)，民眾對基層糾紛解決機(jī)構(gòu)也存在信任問題。本案的原告是律師，對民事糾紛可以采取調(diào)解等其他方式解決是清楚的。但出于對社區(qū)兼職調(diào)解人員的不信任而仍然決定起訴。

（二）多元化糾紛解決機(jī)制在實(shí)踐中對部分案件未起到應(yīng)有的分流效果

訴訟外的其他解決方式，各具優(yōu)勢。如在多元化糾紛解決機(jī)制中占基礎(chǔ)性地位的調(diào)解，學(xué)者們普遍認(rèn)為，調(diào)解具有借助社會力量減輕法院案件壓力、節(jié)約司法資源，使當(dāng)事人更加平和、便利、經(jīng)濟(jì)、快速、合理地解決糾紛的優(yōu)勢。結(jié)合到本案，標(biāo)的額小且案件事實(shí)清楚，但耗時(shí)卻長達(dá)成一年半。司法實(shí)務(wù)中，家事糾紛、物業(yè)管理糾紛、房屋租賃糾紛等案件，在事實(shí)清楚或訴訟請求金額小的情況下，若按照正常的法律流程走，不僅會浪費(fèi)和占用司法資源，而且不一定能達(dá)到很好的社會效果。而從目前我國多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐看，這些案件并未被有效分流。

（三）多元化糾紛解決機(jī)制中的訴前調(diào)解程序未能有效發(fā)揮作用

訴前調(diào)解作為多元化糾紛解決機(jī)制中分流案件的重要舉措，在各地均被做為機(jī)制構(gòu)建實(shí)踐的重點(diǎn)。但本案中，立案前未進(jìn)行訴前調(diào)解，而庭審時(shí)，因法官太忙未在約定時(shí)間內(nèi)按時(shí)開庭，庭審結(jié)束時(shí)已沒有時(shí)間進(jìn)行調(diào)解。因此，本案耗時(shí)一年四個(gè)月之久，到最后仍以調(diào)解結(jié)案。司法實(shí)務(wù)中，如本案等小額訴訟的案件，若法院能及時(shí)調(diào)解，有可能更快的消彌糾紛。因此，多元化糾紛解決機(jī)制中的措施，在重慶可能更多地仍然存在于制度、政策層面，離真正地發(fā)揮作用有一定的距離。

（四）多元化糾紛解決機(jī)制中基層組織的作用并未體現(xiàn)

根據(jù)重慶2008年10月出臺的《構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的意見》，重慶在多元化糾紛解機(jī)制的構(gòu)建中，加強(qiáng)了矛盾糾紛的排查工作，盡量把矛盾化解在基層。但在該小區(qū)賣出車位爆發(fā)糾紛到最后糾紛解決，時(shí)間跨度二年多。小區(qū)物管、相關(guān)人員數(shù)次報(bào)警，多家媒體報(bào)導(dǎo)過，相關(guān)業(yè)主也上訪過。但在此期間，從未有任何街道、社區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)或組織介入糾紛的解決。

三、原因分析

（一）政府對多元糾紛解決機(jī)制的輿論引導(dǎo)和宣傳不夠

在我國很多地區(qū)，多元化糾紛解決機(jī)制仍存在于政府文件、法院的公告欄上，而政府的輿論宣傳不夠，普通民眾對于多元化糾紛解決機(jī)制不了解，而訴訟至上的意識卻根深蒂固，一些民眾纏訴纏訪，甚至采用過激的方式，不僅激化了矛盾，還擴(kuò)大了糾紛的損失范圍。

（二）多元化糾紛解決機(jī)制的立法頂層設(shè)計(jì)仍須完善

司法的國家權(quán)威性和司法人員的法律素養(yǎng)使大多普通民眾忽視訴訟解決糾紛的缺點(diǎn)而在糾紛發(fā)生時(shí)選擇訴訟;而調(diào)解卻存在著適用的案件范圍不清、調(diào)解協(xié)議的效力較弱等，導(dǎo)致人們在做選擇時(shí)忽視調(diào)解所具有的優(yōu)點(diǎn)而在糾紛發(fā)生時(shí)選擇訴訟。這種思維慣性在長期的法治宣傳下很難在短時(shí)間改變。積極推進(jìn)多元化糾紛機(jī)制，改變訴訟至上的思維慣性，必須在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對立法的頂層設(shè)計(jì)作出相應(yīng)改革，直接推動普通民眾改變行為慣性和模式。

（三）參與多元化糾紛解決的基層組織主體意識不強(qiáng)，責(zé)任意識不清

本案中業(yè)主和物業(yè)部門、開發(fā)商的糾紛持續(xù)時(shí)間那么長的情況下，沒有任何部門和組織主動出面介入糾紛，以致于造成的損失不斷擴(kuò)大。由于多元化糾紛解決機(jī)制中涉及的相關(guān)部門及人員在解紛機(jī)制中承擔(dān)的職能大多是兼職性質(zhì)的，包括法院、一些地方建立的矛盾糾紛排查調(diào)處辦公室、社區(qū)的調(diào)解人員等，這些基層組織在解紛事務(wù)中大多主體意識不強(qiáng)，責(zé)任意識不清。原因一方面在于這些兼職主體對于自身解紛職能認(rèn)識不夠;另一方面，宥于其本職工作，以及解糾事務(wù)的體制、經(jīng)費(fèi)問題，往往沒有太多精力投入到解紛事務(wù)中;此外，多元化糾紛解決機(jī)制涉及的部門和人員眾多，兼職的主體很難統(tǒng)籌整合資源以及協(xié)調(diào)、運(yùn)營解糾紛事務(wù)。

（四）民眾對非訴訟解紛機(jī)構(gòu)認(rèn)同度低

隨著現(xiàn)代法治的不斷發(fā)展，基層人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解委員會、個(gè)人調(diào)解工作室等，都有一定的發(fā)展。但在民眾中的評價(jià)和認(rèn)同度并不高。究其原因，主要在于從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和工作機(jī)制上存在一定欠缺。很多基層的調(diào)解人員是兼職人員，時(shí)間有限、法律素養(yǎng)和解紛技能有待提高;而由于其經(jīng)費(fèi)和薪酬機(jī)制的限制，也導(dǎo)致普遍存在著工作不主動積極的現(xiàn)象。而公證、仲裁、行政調(diào)解等參與解紛的機(jī)構(gòu)，因其在司法程序中的作用，公眾更多地是視為訴訟的準(zhǔn)備或輔助。

四、完善多元糾紛解決機(jī)制的建議

（一）加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，培養(yǎng)新型糾紛解決文化

一項(xiàng)制度要驅(qū)動或推行，除立法的頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)外，還須加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)和推動民眾參與。因此，必須在全社會形成新型的糾紛解決文化。一是重視輿論引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變社會觀念。通過媒體對非訴訟解決方式的特點(diǎn)、優(yōu)勢進(jìn)行宣傳，包括典型的多元化解矛盾的案例、有一定口碑的“個(gè)人調(diào)解工作室”品牌等，以及通過青少年的法律素質(zhì)教育，引導(dǎo)社會了解非訴方式解決糾紛，鼓勵(lì)民眾在發(fā)生糾紛時(shí)，自愿選擇、利用協(xié)商、調(diào)解等非訴方式。二是加強(qiáng)非訴訟方式解決糾紛的職業(yè)教育。在學(xué)校的法律職業(yè)教育中，引入非訴訟方式解決糾紛的技能培養(yǎng)，堅(jiān)持訴外解紛隊(duì)伍的專業(yè)化培育，建立專業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制。只有從教育普及和法律職業(yè)觀念轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑訌?qiáng)培養(yǎng)新型糾紛解決文化，只有當(dāng)社會主體真正形成了理性協(xié)商、自律、寬容、和諧、責(zé)任、誠信的糾紛解決文化，才能迎來多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展的新時(shí)代。

（二）健全糾紛預(yù)防機(jī)制，落實(shí)基層糾紛排查和解決機(jī)制

在糾紛發(fā)生之后化解糾紛是事后解決，如果能在糾紛萌芽階段就進(jìn)行干預(yù)和處理，才能起到未雨綢繆的作用，避免糾紛或損失的擴(kuò)大。因此，應(yīng)健全糾紛預(yù)防機(jī)制，落實(shí)基層糾紛排查和解決機(jī)制機(jī)制。可以通過出警的警察、片區(qū)警察等，將所轄區(qū)域內(nèi)的糾紛線索，提供給相關(guān)基層組織，由相關(guān)基層組織記錄，使一些糾紛，如家事糾紛、鄰里糾紛、物業(yè)糾紛等問題在社區(qū)就能得到很好地解決。

（三）由立法規(guī)定以調(diào)解作為先置程序的案件范圍

在強(qiáng)制調(diào)解制度的正當(dāng)性受到質(zhì)疑逐漸消解的情況下，世界各國和地區(qū)越來越多地在特定類型的糾紛處理中建立強(qiáng)制調(diào)解程序，如德國、日本、英國等。在糾紛發(fā)生時(shí)若由當(dāng)事人自主選擇糾紛解決方式，在我國多年來訴訟至上、法律萬能的思維下，大多當(dāng)事人會選擇訴訟。因此，若要構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，我國可以吸收他國經(jīng)驗(yàn)，對適用強(qiáng)制調(diào)解的案件類型（范圍）和條件做出明確規(guī)定，通過立法在項(xiàng)層設(shè)計(jì)上分流案件，將民間、非正式和傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制納入法治的框架。

（四）加強(qiáng)其他參與糾紛解決的社會組織的公信力

要真正實(shí)現(xiàn)非訴訟化解糾紛的功能，必須加強(qiáng)公眾對其的認(rèn)同。因此，提高公信力，讓民眾從內(nèi)心確信訴外其他方式的內(nèi)在優(yōu)勢，才能在選擇時(shí)做出理智的判斷。提高其他參與糾紛解決的社會組織的公信力，一是提高其專業(yè)性，最迫切的是增加專業(yè)人員和提高現(xiàn)有人員的專業(yè)素養(yǎng)。二是提高其便捷性。必須加強(qiáng)平臺建設(shè)，使民眾能熟悉、快捷地索引和利用平臺。三是政府加強(qiáng)對非訴訟方式解決糾紛的機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和管理，使相關(guān)機(jī)構(gòu)建立起科學(xué)有效的工作機(jī)制，增強(qiáng)主體意識和責(zé)任。

多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建和發(fā)展，是一個(gè)長期性的問題。國家和政府不僅需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也需要從普通民眾的角度上進(jìn)行政策的落實(shí)和推進(jìn)，才能有效地推行并發(fā)揮應(yīng)有的作用。