開放的世界，美國新一屆政府對外政策的選擇

麗貝卡·里斯內(nèi)　瑪利亞·拉普霍珀

美國總統(tǒng)選舉已至，選民們可能會不由自主地聚焦于新冠疫情、千瘡百孔的經(jīng)濟、得不到回應的種族歧視問題和氣候危機。但選舉還涉及一個重大問題：未來美國在世界上的地位。

新冠疫情鞏固了特朗普“美國優(yōu)先”的政策，還為其封閉邊境、削減國際貿(mào)易和通過以鄰為壑的方法開發(fā)疫苗等做法提供了理由。其中有些措施是必要的，但決不能成為日后美國對外政策的藍本。

下一屆美國政府面對的，是一個被圍困的國家和世界，但這也成了一個歷史性的機遇，使其有機會用變革性的新策略來改善上述環(huán)境。在持續(xù)不斷的危機中，新一屆政府應嘗試重新恢復美國的對外政策，以期能夠扭轉四年以來對自由主義國際秩序的破壞。

如果拜登入主白宮，他仍要應對兩黨要求在軍事和經(jīng)濟上實行退縮策略的呼吁，理由是美國保持自給自足并降低對全球的野心，是對國家安全最有利的。

實際上，無論是對舊的自由主義世界秩序的留戀還是孤立主義的緊縮政策，都不完全符合美國利益，也不能讓華盛頓成功地駕馭世界。美國要重新調(diào)整對外政策來維持其強大，即使它已不再是毫無爭議的超級大國，但政策重塑的窗口正在逐漸變小。

如果對外政策的變革失敗，美國應對外界威脅的能力就會被削弱，也難再保證自身的安定與繁榮。對這一必要的變革，需要華盛頓避免后冷戰(zhàn)時代的傲慢及其冠冕堂皇的對自由主義普世價值觀的宣傳。取而代之的是，美國政府必須為建立一個盟友和伙伴都能接受的國際秩序而提出積極的愿景——即所謂“開放的世界”。

現(xiàn)階段的混亂與動蕩帶來了冷戰(zhàn)結束以來甚至是“二戰(zhàn)”以來世界洗牌的最大機遇。把眼前的破壞性時期轉換為創(chuàng)造性的時刻，美國必須在其中起領導作用。

開放的世界

在《開放的世界：特朗普之后美國何去何從》一文中，我們曾討論過美國只有在一個自由開放的國際環(huán)境中，才能保持安定與繁榮。此文發(fā)表后，一場席卷全球的疫情證實，國際體制不堪一擊，多邊合作也不可靠。這一切，讓美國很可能會向世界封閉自己，從而尋求安全感。

盡管所謂的自由主義國際秩序讓美國數(shù)十年來都受益良多，但多方勢力都對其進行滲透。正在崛起的中國影響力不斷擴大;通訊、人工智能和數(shù)字監(jiān)控技術革新日新月異;美國和其他西方國家內(nèi)部的分崩離析愈演愈烈。但即使放棄全球霸主和普世自由主義的野心，美國依然能夠保證其最切身的利益。

開放的世界，是國家可以自由制定獨立的政治決策;國際海域、領空和空間站都可用于軍事和商業(yè)交通;國家之間通過現(xiàn)代化的國際制度建立非正式合作。

美國要接受現(xiàn)實，它的對手早已今非昔比，且影響力越來越大。但華盛頓必須遏制任何想要建立自己勢力范圍的企圖，這就意味著要反對敵對國家在本地區(qū)稱霸、顛覆獨立國家的政治議程、封閉重要的水上和海上通道、封鎖信息空間等。

但是，開放的世界的建立不能要求美國像后冷戰(zhàn)時期那樣，去主導所有潛在的軍事或政治挑戰(zhàn)者。也不能強求美國接納無限制的貿(mào)易和移民，或者在緊急情況（比如疫情）時限制美國進行更嚴格的邊境管控。美國尋求在經(jīng)濟相互依存中受益，不應以不受約束的新自由主義為前提，例如，應確保美國供應鏈的韌性與安全性。

建立21世紀的秩序

后冷戰(zhàn)時代的自由主義國際秩序風光不再，應該成立一個新的管理體系來適應21世紀。美國與其盟友和伙伴密切合作，讓諸如世貿(mào)組織之類的國際機構更為現(xiàn)代化，防止一些國家的開放性被封閉國家所利用，尤其是在知識產(chǎn)權和數(shù)字貿(mào)易方面的開放。

美國還應該在尚未完全掌控的領域開發(fā)新的機構和制度，比如網(wǎng)絡空間。華盛頓在其中制定范式和規(guī)則時可以有明確的利益。其他大國當然也會就全球秩序的建立展開競爭，但美國及其伙伴必須防止對這些國家的行為失去控制，從而確保世界能保持溝通與相互依存。

在技術革新快速但缺乏明確規(guī)則的領域，如互聯(lián)網(wǎng)治理和人工智能，這種競爭已經(jīng)很明顯了。美國必須與志同道合的國家建立更開放的規(guī)則和范式來阻止競爭者向他人施行他們的標準。華盛頓應與同盟國、科技企業(yè)和社會團體一起，致力于為數(shù)據(jù)存儲、隱私權、網(wǎng)絡犯罪和黑客行為制定規(guī)則。

美國應當帶頭建立一個開放和多元化的信息環(huán)境，既能鼓勵民主，也能給國家?guī)斫?jīng)濟利益，還能保護美國及其盟友免受惡性的外國網(wǎng)絡攻擊。這一點可以通過擴大現(xiàn)存亞洲和歐洲的盟友來實現(xiàn)，以打擊嚴重的網(wǎng)絡入侵，比如對關鍵基礎設施的攻擊。

2018年6月9日，加拿大魁北克省，七國集團峰會期間，德國總理默克爾等國家領導人與美國總統(tǒng)特朗普交談。圖/人民視覺

在人工智能等其他技術創(chuàng)新領域，華盛頓也可以率先制定新的規(guī)范，并通過與盟友和合作伙伴密切協(xié)作來遏制惡意行為。但美國不能在行動前猶豫不決，坐等全球達成共識，以防某些國家取而代之制定規(guī)則。

在應對氣候變化和全球疫情等現(xiàn)存威脅方面，國際秩序同樣至關重要。美國應該重新加入《巴黎氣候協(xié)議》，并游說其他主要排放國團結起來，實現(xiàn)新的、雄心勃勃的國內(nèi)氣候指標。這些附加承諾應該透明且可執(zhí)行，允許華盛頓監(jiān)督環(huán)保措施的執(zhí)行，并對作弊者進行經(jīng)濟制裁。美國還要重回世界衛(wèi)生組織，對其進行改革和強化。華盛頓應通過與合作伙伴分享疫苗和關鍵物資，來持續(xù)體現(xiàn)其在全球應對新冠疫情方面的領導作用。還應與七國集團（G7）合作應對后續(xù)的經(jīng)濟沖擊，與國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行合作向發(fā)展中國家提供經(jīng)濟援助。

在21世紀的世界秩序中，貿(mào)易規(guī)則也要更新。自由貿(mào)易在許多方面使美國受益，但它也允許更多的封閉社會利用這種開放性，從而損害美國工人的利益。美國應通過談判制定新的多邊貿(mào)易協(xié)定提高勞動、氣候和環(huán)境標準，并利用這些協(xié)定推動陷入困境的世貿(mào)組織做出改變。美國還應與值得信賴的盟友密切合作，保護敏感行業(yè)和技術，比如半導體，并聯(lián)合起來確保這些技術的生產(chǎn)和供應。

為了解決自由貿(mào)易在美國造成的不平等，華盛頓應該在制定新貿(mào)易政策的同時進行國內(nèi)改革，包括減少對企業(yè)將生產(chǎn)力轉移到海外的激勵，從而直接解決與貿(mào)易相關的不平等和失業(yè)問題。只有當新的國際秩序對美國人民有利時，美國才會在建立新秩序方面取得成功。

新的國家安全選擇

下一屆美國政府將要接手的對外政策手段，在經(jīng)濟、技術、意識形態(tài)和軍事領域都準備不足。要滿足充滿變數(shù)的競爭需求，就必須認識到，對外政策不能由國防部單獨制定。

美國必須重振國務院，重新平衡國防支出，使之傾向于外交和發(fā)展。要打造一個開放的世界，美國就需要一支資金充足、專業(yè)的外交使團，在與大國競爭對手打交道的同時，處理好與中小國家的關系。下一屆政府必須扭轉過去幾年在國際機構、環(huán)境和西半球等領域削減國務院預算的做法。它還應推動國防人力資源改革，使政府能夠更好地應對非軍事國防威脅，并提高其利用私有人才和資源的能力，特別是在新技術、減緩和適應氣候變化方面。

下一屆政府不必為了實現(xiàn)開放世界的目標而追回美國失去的軍事主導地位。相反，美國應該在高端核威懾和常規(guī)威懾能力以及下一代軍事技術的研發(fā)上加大投資。華盛頓的成功在于捍衛(wèi)美國利益，而無需訴諸戰(zhàn)爭。

保護美國利益不受非軍事挑戰(zhàn)，下一屆政府需要重新考慮國防機構的結構。長期戰(zhàn)略往往跨地區(qū)、跨領域，甚至跨越國內(nèi)外政策之間的鴻溝，新政府應設法打破阻礙其協(xié)調(diào)的障礙。情報機構應加強與私營企業(yè)的合作，以提高發(fā)現(xiàn)風險的能力，并為與盟國、伙伴和公眾共享信息提供更多的選擇。

在美國國內(nèi)危機不斷的情況下，新一屆政府可能采取暫時擱置長期戰(zhàn)略和秩序建設的做法，但這會讓華盛頓浪費稍縱即逝的機會。從很多方面來看，美國仍是強大的，但如果它現(xiàn)在不采取行動，它的相對實力將會衰退，而對手則會變得更強大。面對21世紀的問題和動向，長期以來令華盛頓受益的制度和規(guī)則將變得越來越無力。我們提出的議程著眼于解決現(xiàn)實的問題：重新構想美國在全世界的角色和國際體系的結構，以應對歷史性的全球變化。

如果美國不能承擔起領導責任，要么屈服于對后冷戰(zhàn)秩序的留戀，要么屈服于內(nèi)向型民族主義，那么它將完全無法應對十年后的世界。這個世界可能會變得越來越混亂，美國最重要的經(jīng)濟、政治和安全目標都遠得不到保障。然而，如果華盛頓在這一刻站出來，美國就能領導一個開放的世界，保證未來幾十年的安定和繁榮。

（原文發(fā)表于2020年9月30日，版權由美國《外交事務》雜志提供。作者麗貝卡·里斯內(nèi)系美國海軍戰(zhàn)爭學院助理教授;瑪利亞·拉普霍珀系美國外交關系委員會高級研究員、耶魯大學法學院中國中心高級研究員。）