境外非政府組織管理

王成鳳

一、NGO概述

非政府組織起源于國外，簡稱為 NGO。NGO通常指通過非政府的形式開展公益事業(yè)的民間組織，是與政府和市場有所區(qū)別的一種特別機構(gòu)。非政府組織一詞最早出現(xiàn)于1945年簽訂的聯(lián)合國憲章中，定義為：在國際級別、國家或地方上組織起來的志愿性的、非營利性的公民組織。《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》中對境外非政府組織定義為：在境外合法成立的社會團體、基金會、智庫機構(gòu)等非政府、非盈利的社會組織。

NGO具有非營利性、非政府性、合法性、自治性、志愿性、組織性、非政治性等特點。其種類大體包括基金會：是以公益事業(yè)為目的，通過自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)開展活動的非營利組織，其資金來源主要是接受大額捐贈和從社會公開募集資金，其運行時間較長，規(guī)模較大，管理較嚴(yán)格，章程較規(guī)范;社會團體：是在境外根據(jù)一定法律或者規(guī)章合法成立的，成員在自愿的基礎(chǔ)下自發(fā)組成團隊，為實現(xiàn)團隊成員的意愿，依據(jù)章程開展一系列活動的非營利性組織，有主題突出、目的明確的特征;社會服務(wù)機構(gòu)：是指在境外合法成立的非營利、非政府的研究中心、咨詢中心，主要內(nèi)容是提供教育培訓(xùn)、咨詢服務(wù)、調(diào)查服務(wù)。

二、我國境外NGO的發(fā)展?fàn)顩r

從不同的歷史時期來看，我國境外NGO的發(fā)展：（1）新中國成立前，我國境外NGO開展活動比較隨意。當(dāng)時在我國社會環(huán)境動蕩，境外NGO的活動取得一定社會效益，但也存在境外NGO幫助帝國主義和封建主義集團從事?lián)p害我國利益的活動。（2）到70年代末期，囿于我國所處的國際與國內(nèi)環(huán)境，在華境外NGO的發(fā)展幾乎為零。（3）到90年代中期，我國實施對外開放的基本國策后，大量境外NGO開始來華并開設(shè)辦事處進行活動。福特基金會是改革開放后第一批來華的國際非政府組織，此后，大批量各領(lǐng)域的境外非政府組織包括洛克菲勒基金會、世界野生動物基金會、英國救助兒童會、綠色和平組織等先后來華開展活動。（4）至今，我國于1995年在北京舉行的世界婦女大會體現(xiàn)了中國政府對境外NGO的高度認可，加速推動境外NGO來華開展活動。

從我國不斷加深法治化監(jiān)管來看：（1）初始階段：邀請和鼓勵境外 NGO 來華活動，為境外 NGO 的進入和開展項目提供便利條件，營造自由寬松的服務(wù)環(huán)境。1980年頒布了《國務(wù)院關(guān)于管理外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)的暫行規(guī)定》，進一步拉動經(jīng)濟發(fā)展;1987年國務(wù)院簽署《關(guān)于同國際非政府組織開展經(jīng)濟技術(shù)合作若干問題的請示》，正式明確中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心為協(xié)調(diào)機構(gòu)，并設(shè)立專門部門負責(zé)各種具體事項;（2）嘗試監(jiān)管境外 NGO 階段：從 20 世紀(jì) 80 年代末到 2017 年，國際局勢動蕩，政治情況復(fù)雜，為維護我國國家安全和社會穩(wěn)定，政府開始思考如何加強監(jiān)管境外 NGO 在華活動：1989年制定了《外國商會管理暫行規(guī)定》;2004年頒布了《基金會管理條例》和發(fā)布了《外國專家來華工作許可辦理規(guī)定》;2013 年發(fā)布了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》;（3）法治監(jiān)管境外 NGO 階段：：2017年1月1日《境外 NGO 境內(nèi)活動管理法》正式頒布實施，我國進入境外 NGO 法治監(jiān)管階段。

三、在華境外 NGO 與我國政府合作模式

在華境外NGO與我國政府合作模式有：（1）政府支持模式：指的是政府和在華境外非政府組織結(jié)成密切的合作關(guān)系，政府給與其強有力的支持，在政策上給予優(yōu)惠，在人、財、物上給予支持，這些組織通過機構(gòu)設(shè)置等多元化的合作手段，在不同領(lǐng)域中積極配合政府工作，能夠有效的貫徹政府的目的和策略，積極的參與到公共事務(wù)的處理當(dāng)中，完成公共服務(wù)任務(wù)的轉(zhuǎn)移和承接，從而形成良好的競合關(guān)系。（2）政府購買模式：通過外包的方式，將本來屬于政府職能的公共服務(wù)通過市場經(jīng)濟的方式進行讓渡，把民營部門或者非政府組織引入到公共服務(wù)部門當(dāng)中，這也是歐美等發(fā)達國家在公共服務(wù)中的一個創(chuàng)新舉措。（3）政府委托授權(quán)：是政府將自己所具有的某一項職能以委托的方式，或者是以授權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給NGO行使。

四、境外 NGO 與中國地方政府互動的啟示

境外非政府組織管理不是一成不變的，是一個動態(tài)管理的過程，要與每個時期、每個國家的國情相適應(yīng)?？v觀我國對境外非政府組織管理制度的變遷，在不同時期、不同歷史環(huán)境下，管理制度有其合理性。對待境外NGO，不是一味開放或者一味抵制，應(yīng)當(dāng)是與一國的基本國情、綜合國力、公民素質(zhì)相適應(yīng)的，落后的管理制度會制約社會的發(fā)展、文明的進步，而超前的、與國情不相符的管理制度也可能引發(fā)社會動蕩、甚至危害國家安全。管理境外非政府組織需要理念的創(chuàng)新和制度的創(chuàng)新，不能夠簡單的照抄、復(fù)制外國。中國政府在管理境外非政府組織的過程中不斷摸索。當(dāng)前，還存在法律制度不健全、管理制度不合理、監(jiān)管虛化等問題，仍需不斷改進和創(chuàng)新。在此過程中，境外NGO也不僅是被動的接受者，其在一定程度上也推動我國境外NGO的發(fā)展。

管理境外非政府組織的首要前提在于法治;對境外非政府組織的管理方式不能“一刀切”;整合政府資源，加強社會監(jiān)督加強對境外非政府組織的監(jiān)管;對境外非政府組織加強管理之外還要加強溝通合作。在維護國家安全方面：我們應(yīng)更注重境外非政府組織在華活動管理法律體系建設(shè);注重對境外非政府組織的歸口管理與依法監(jiān)管;注重對境外非政府組織活動的登記備案與審查監(jiān)管;注重對本土民間組織的扶持與發(fā)展。

這樣才能更好地發(fā)展我國的境外非政府組織，約束他們的活動使其行為合法合規(guī)，利用他們的資金和經(jīng)驗等優(yōu)勢幫我們解決一些公共問題。同時，也是為境外非政府組織的合法性和其他資源獲得的合法性提供有效保障。