職業(yè)資格“掛靠”行為的公共規(guī)制路徑研究

胡睿超

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

一、引 言

職業(yè)資格證書制度是一種全球流行的勞動就業(yè)規(guī)制措施。按照功能劃分，我國的職業(yè)資格主要分為準(zhǔn)入類職業(yè)資格和水平評價類職業(yè)資格兩類。在2004年《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱為《行政許可法》)頒布后，準(zhǔn)入類職業(yè)資格獲得了法律基礎(chǔ)，可以限制行業(yè)進入，具備行政許可性質(zhì)?！缎姓S可法》規(guī)定之外的職業(yè)資格不具有準(zhǔn)入限制，也不具有行政許可性質(zhì)。*2016年11月25日，國務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布廳邀請人力資源社會保障部副部長湯濤介紹減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項的有關(guān)情況，并答記者問。參見：國務(wù)院政策吹風(fēng)：減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項的有關(guān)情況[EB/OL].(2016-11-25)[2017-11-30].http://www.china.com.cn/zhibo/2016-11/25/content_39784569.htm.據(jù)統(tǒng)計，到2013年，我國設(shè)置的各類職業(yè)資格已達1 100多項。[1]

在“簡政放權(quán)”的背景下，進一步推進市場化，厘清市場與行政的邊界是改革的重要目標(biāo)。*十八屆二中全會指出，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。十八屆三中全會強調(diào)，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。此外，國務(wù)院總理李克強也在多個場合強調(diào)，簡政放權(quán)就是處理好政府與市場的關(guān)系。參見：李克強：簡政放權(quán)就是以政府讓利換取市場紅利[EB/OL].(2016-05-23)[2017-11-29].http://finance.ifeng.com/a/20160523/14411924_0.shtml；李克強：簡政放權(quán)是激發(fā)市場活力、調(diào)動社會創(chuàng)造力的利器[EB/OL].(2014-03-13)[2017-11-29].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/13/c_126258155.htm；李克強：深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù) 推進行政體制改革轉(zhuǎn)職能提效能——在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上的講話[EB/OL].(2016-05-23)[2017-11-29].http://news.xinhuanet.com/ttgg/2016-05/23/c_1118910840.htm.在這一背景下，職業(yè)資格證書制度迎來了自設(shè)立以來最大的變革。目前進行的改革主要是削減職業(yè)資格許可和認(rèn)定的數(shù)量，清理或整頓一些職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)和鑒定機構(gòu)。自2014年起，國務(wù)院共分七批次取消了434項職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項，占總數(shù)的70%以上。與此同時，我國將探索和建立國家職業(yè)資格目錄，實行清單式管理。[2]

改革雖然減少了職業(yè)資格種類，具有一定的積極意義，但是對“掛靠”行為影響并不大。首先，具有限制行業(yè)進入功能的準(zhǔn)入類職業(yè)資格仍然存在，有61項準(zhǔn)入類職業(yè)資格在改革后得到保留。其次，一些水平評價類職業(yè)資格實際發(fā)揮著控制行業(yè)進入的作用。只要職業(yè)資格具有限制行業(yè)進入的功能，就存在發(fā)生“掛靠”的風(fēng)險。我國以往對“掛靠”行為的整治效果并不盡如人意，雖然行業(yè)監(jiān)管部門定期進行集中整治，“掛靠”行為在集中整治期間有所收斂，但整治期一過又會“死灰復(fù)燃”。除了定期整治之外，行業(yè)監(jiān)管部門每年還會對職業(yè)資格進行重新注冊，俗稱“年審”。而年審只是形式審查，無法真正解決“掛靠”問題。

“掛靠”現(xiàn)象及其治理困境折射出我國目前公共規(guī)制仍然處于初步發(fā)展階段，其具體表現(xiàn)為“一管就死，一放就亂”。公共規(guī)制的推進，不僅需要公共規(guī)制理論的創(chuàng)新與發(fā)展，更應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體規(guī)制對象的特點，進行系統(tǒng)化地解構(gòu)與重構(gòu)，從而化解目前所遇到的治理困境?！皰炜俊爆F(xiàn)象產(chǎn)生的根源是什么？傳統(tǒng)的規(guī)制手段為何無法解決“掛靠”問題？我國應(yīng)當(dāng)如何推進職業(yè)資格規(guī)制革新？本文就是基于這一系列問題進行探討。

二、職業(yè)資格“掛靠”與傳統(tǒng)管理模式的困境與突破

(一)我國現(xiàn)有的職業(yè)資格制度

1986年頒布的《中華人民共和國注冊會計師條例》可以視為我國首次確立職業(yè)資格。1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，首次明確提出要建立“學(xué)歷文憑和職業(yè)資格兩種證書制度”，1994年頒布的《中華人民共和國勞動法》也對此予以確認(rèn)。

根據(jù)1994年原國家勞動部、人事部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于頒發(fā)〈職業(yè)資格證書規(guī)定〉的通知》，勞動部負責(zé)以技能為主的職業(yè)資格鑒定和證書的核發(fā)與管理，人事部負責(zé)專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)資格評價和證書的核發(fā)與管理，并指出職業(yè)資格分為從業(yè)資格與執(zhí)業(yè)資格。1995年，由原人事部出臺的《職業(yè)資格證書制度暫行辦法》再次明確將職業(yè)資格分為從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格。除了將職業(yè)資格進行劃分外，我國還對人才進行分類，并分別推進職業(yè)資格準(zhǔn)入制度*1995年，勞動部頒布《從事技術(shù)工種勞動者就業(yè)上崗前必須培訓(xùn)的規(guī)定》確定了50個技術(shù)工種目錄，該制度在2000年的《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》(該規(guī)定本身已于2015年廢止，但由此建立起來的職業(yè)資格證書制度已成為我國勞動力市場管理的正式制度)中進一步加強，要求相關(guān)技能人員必須取得職業(yè)資格證書，并將50個工種擴充為90個。1996年，我國頒布《中華人民共和國職業(yè)教育法》，要求某些專業(yè)職業(yè)應(yīng)當(dāng)取得資格證書后方可就業(yè)上崗。1999年，勞動和社會保障部等部門出臺《關(guān)于積極推進勞動預(yù)備制度加快提高勞動者素質(zhì)的意見》。根據(jù)該《意見》，國家建立勞動預(yù)備制度，未取得相應(yīng)證書的人員，職業(yè)介紹機構(gòu)不得介紹工作，用人單位不得招收錄用。除此之外，對于特殊技術(shù)工種也應(yīng)當(dāng)實行職業(yè)準(zhǔn)入制度。(見表1)。

2004年《行政許可法》頒布后，按照《行政許可法》要求而設(shè)立的“資格”“資質(zhì)”屬于準(zhǔn)入類職業(yè)資格，具有行政許可性質(zhì)，其他職業(yè)資格不具有行政許可性質(zhì)。

(二)職業(yè)資格“掛靠”根源探析

“掛靠”這一行為可以說是一種中國特有的現(xiàn)象，其指代內(nèi)容非常寬泛。*比如以下情形均屬“掛靠”：改革開放初期，私營企業(yè)需要“掛靠”在公家單位名下，以便開展商業(yè)活動；投奔親友，可以申請戶口“掛靠”；私人貨運車輛“掛靠”運輸公司，以便統(tǒng)一代辦登記、年檢；企業(yè)為資質(zhì)升級，尋求愿意“掛靠”的從業(yè)人員；個人為獲得工作機會，“掛靠”在企業(yè)名下，以企業(yè)的名義對外承攬業(yè)務(wù)等。本文所指的“掛靠”是

資料來源：根據(jù)2004年以前原勞動部、原人事部、原勞動和社會保障部發(fā)布的部門規(guī)章及規(guī)范性文件整理。

發(fā)生于職業(yè)資質(zhì)與企業(yè)之間，為滿足行業(yè)主管部門對于企業(yè)專業(yè)人員數(shù)量要求而進行的一種特殊交易?！皰炜俊毙袨榈某霈F(xiàn)不僅是因為政府規(guī)制設(shè)置了準(zhǔn)入門檻，富有中國特色的規(guī)制方式和理念也是促成“掛靠”泛濫的重要原因。

首先，我國許多行業(yè)準(zhǔn)入門檻較高，企業(yè)難以達到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，我國的管理規(guī)則和管理模式都是圍繞著國有經(jīng)濟和國有單位設(shè)定。改革開放后，固有的管理規(guī)則和管理模式?jīng)]有及時調(diào)整，以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。許多行業(yè)設(shè)定的準(zhǔn)入門檻較高，一般只有國有企業(yè)才能符合條件，而其他經(jīng)濟主體則很難達到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。同時，我國對許多行業(yè)實行“雙重管制”的管理模式，不僅要求行業(yè)從業(yè)人員具有相應(yīng)的職業(yè)資格，還要求企業(yè)符合一定的企業(yè)資質(zhì)。只有兩項資質(zhì)條件同時具備，才能獲得準(zhǔn)入許可。這又增加了進入行業(yè)的難度。

其次，雙重管制的管理模式變相地為“掛靠”創(chuàng)造了條件。從業(yè)人員資質(zhì)審核是以考取職業(yè)資格證書為基準(zhǔn)，企業(yè)資質(zhì)的審核則是以具有一定數(shù)量的行業(yè)從業(yè)人員以及其他條件為基準(zhǔn)。這種企業(yè)資質(zhì)和從業(yè)人員職業(yè)資格的捆綁，使職業(yè)資格成為直接決定企業(yè)資質(zhì)的關(guān)鍵。事實上，對于企業(yè)來說，判斷一個企業(yè)是否有能力從事某一行業(yè)，最終需要看從事具體工作的人員的專業(yè)水平。在這種情況下，企業(yè)就有了“掛靠”的動機。一方面，雙重管制使職業(yè)資格成為一種“稀缺資源”，相當(dāng)于從利益維度變相地誘導(dǎo)被規(guī)制者突破規(guī)制，創(chuàng)造了大量“工作機會”；另一方面，雙重管制的捆綁又為突破規(guī)制提供了有效途徑，使得有效突破規(guī)制變成了可能。為了節(jié)約組織成本和管理成本，企業(yè)尋找相關(guān)執(zhí)業(yè)人員，通過“租賃”一定數(shù)量的職業(yè)資格證書來滿足企業(yè)資質(zhì)考核的需求。擁有職業(yè)資格證書的個人出于利益等方面的考量，將職業(yè)資格證書“掛靠”到相應(yīng)企業(yè)。二者“各取所需”，“掛靠”成為企業(yè)迅速達標(biāo)的有效途徑。

在上述原因的共同作用下，“掛靠”現(xiàn)象成為我國許多行業(yè)資質(zhì)管理上的痼疾。以建筑行業(yè)為例，我國建筑行業(yè)主管部門為確保建筑工程的質(zhì)量，維護公共利益，對建筑企業(yè)及相關(guān)執(zhí)業(yè)人員設(shè)定了嚴(yán)格的資質(zhì)要求。一方面，建筑行業(yè)從業(yè)人員個人需要獲得注冊建造師、注冊建筑師等專業(yè)執(zhí)業(yè)資格。只有獲取了此類資質(zhì)，個人才能從事相關(guān)領(lǐng)域的工作。例如，一級建造師可在全國執(zhí)業(yè)，二級建造師則僅在發(fā)證機關(guān)所在省份執(zhí)業(yè)。另一方面，建筑企業(yè)也需要滿足一定的企業(yè)資質(zhì)要求。獲得相應(yīng)的資質(zhì)是企業(yè)實施具體建造業(yè)務(wù)的前提，資質(zhì)的等級限制著企業(yè)從事建筑業(yè)務(wù)的級別。資質(zhì)越高，可承接的建造業(yè)務(wù)越廣越復(fù)雜。在個人資質(zhì)與企業(yè)資質(zhì)的雙重規(guī)制之下，我國的建筑行業(yè)屬于一個嚴(yán)格限制準(zhǔn)入的行業(yè)。然而，由于個人執(zhí)業(yè)資格與企業(yè)資質(zhì)的“捆綁”，這種嚴(yán)格限制準(zhǔn)入的“雙重規(guī)制”卻發(fā)生了功能異化。根據(jù)《工程設(shè)計資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，企業(yè)資質(zhì)認(rèn)證體系與企業(yè)員工中注冊建筑師的數(shù)量是“捆綁”在一起的。企業(yè)為獲得資質(zhì)升級，必須雇傭足夠多的注冊建筑師。另外，根據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，只有當(dāng)建筑企業(yè)達到了一定標(biāo)準(zhǔn)，并聘用一定數(shù)量的注冊建造師后，方可獲得更高級的資質(zhì)以承接某些工程業(yè)務(wù)。同時，建筑企業(yè)的年檢或工程投標(biāo)也有注冊建造師的數(shù)量要求。也就是說，建筑企業(yè)的投標(biāo)、規(guī)劃、施工以及年檢，每一步都需要一定數(shù)量的執(zhí)業(yè)證書。為此，“掛靠”現(xiàn)象在建筑行業(yè)頗為泛濫。

(三)傳統(tǒng)管理模式解決職業(yè)資格“掛靠”問題的局限

中國傳統(tǒng)管理模式主要是“命令—控制”模式，是以行政機關(guān)為主體的一種自上而下的行政規(guī)制。對于“掛靠”行為，我國的行業(yè)主管部門采取的應(yīng)對手段主要有以下三方面：第一，從法律法規(guī)和政策上明確禁止職業(yè)證書的“掛靠”行為，例如《行政許可法》禁止被許可人向監(jiān)管機關(guān)隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料等行為；第二，通過每年的注冊程序跟蹤企業(yè)及個人業(yè)務(wù)開展的情況，不符合注冊程序要求的將面臨取消資質(zhì)的風(fēng)險；第三，對于“掛靠”行為進行定期集中查處，吊銷相關(guān)主體的資質(zhì)，并輔以罰款等。*我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會定期在其官方網(wǎng)站上發(fā)布查處的掛靠職業(yè)資格證書案件。查詢網(wǎng)址：http://ginfo.mohurd.gov.cn.

然而，職業(yè)資格“掛靠”行為的大量存在突顯了傳統(tǒng)管理模式的局限性?！皰炜俊毙袨閷嵸|(zhì)上存在顯性、隱性兩個法律關(guān)系，即以勞動合同為基礎(chǔ)的顯性法律關(guān)系和以“租賃”證書為基礎(chǔ)的隱性法律關(guān)系。掛靠人及其所掛靠的企業(yè)對外顯示的是顯性法律關(guān)系，但兩者之間實質(zhì)存在的是隱性法律關(guān)系。行業(yè)主管部門獲知的往往只有具備合法性質(zhì)的顯性法律關(guān)系，而隱性法律關(guān)系則通常被故意隱瞞。另外，不論是每年注冊還是定期集中查處，行業(yè)主管部門都無法實時掌握企業(yè)與個人之間關(guān)系的動態(tài)情況，從而進行有效規(guī)制。因為當(dāng)行業(yè)主管部門進行檢查時，掛靠人會配合掛靠企業(yè)提供各類材料，并承認(rèn)與其存在真實勞動關(guān)系。除了極少數(shù)例外情況外，絕大部分“掛靠”行為無法被發(fā)現(xiàn)。[4]

“掛靠”行為背后所涉及的顯、隱兩套法律關(guān)系使得傳統(tǒng)管理模式無法有效應(yīng)對。首先，傳統(tǒng)管理模式以行政規(guī)制為主導(dǎo)。行政主管部門依靠審查書面申請材料來確定企業(yè)資質(zhì)，而“掛靠”行為在表面上可以完全符合書面審查的要求，主管部門無法有效地通過常規(guī)審查來發(fā)現(xiàn)“掛靠”。其次，傳統(tǒng)管理模式重視事前審查，而忽視事后監(jiān)管。長期的計劃經(jīng)濟，使我國形成了與生產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟活動都要經(jīng)過組織審批或向組織報告的管理邏輯。相比之下，事后監(jiān)管不論是現(xiàn)實規(guī)則還是理論研究都不夠完善。這一邏輯延續(xù)至今。對于“掛靠”現(xiàn)象的治理更多地是加強事前審查力度，而事后監(jiān)管則沒有形成制度。行政主管部門在事前的、書面的審查方面消耗了大量行政資源，以至于在事后監(jiān)管方面能力不足。

傳統(tǒng)管理模式無法獲取充足的信息以區(qū)分“掛靠”行為與真實雇傭，也無法準(zhǔn)確預(yù)測“掛靠”行為可能存在的風(fēng)險，更無法認(rèn)定“掛靠”協(xié)議的效力從而追究相關(guān)主體的責(zé)任。這使得規(guī)制制度陷入了一種虛無主義困境——職業(yè)資格證書制度的失靈與行業(yè)規(guī)制的落空。個人職業(yè)資格與企業(yè)資質(zhì)捆綁得越緊密，行業(yè)規(guī)制的管理效能就越低下。當(dāng)這種捆綁向兩端拉伸至極限時，行業(yè)規(guī)制制度將會徹底崩潰。

(四)職業(yè)資格“掛靠”問題治理的突破：公共規(guī)制路徑

面對紛繁復(fù)雜的市場行為，傳統(tǒng)管理模式無法有效化解“掛靠”帶來的困境，我們需要通過新的治理模式調(diào)動各類社會資源進行綜合治理，以應(yīng)對復(fù)雜、隱秘的公共風(fēng)險。*例如黨的十九大提出“要打造共建共治共享的社會治理格局”“完善國家治理體系”等論斷，即是對現(xiàn)代社會治理模式的反思與重視。在這方面，公共規(guī)制的治理思路為我們提供一些啟示?！肮惨?guī)制”指的是現(xiàn)代社會中，為了保障公共安全、公共利益而對于食品安全、環(huán)境污染等公共領(lǐng)域的潛在風(fēng)險的規(guī)制。[5]現(xiàn)有的公共規(guī)制模式倡導(dǎo)的是多路徑治理公共風(fēng)險，其中最為主要的是行政規(guī)制與司法控制。行政規(guī)制是指通過行政權(quán)力的運行，以自上而下的監(jiān)管來限制可能造成的公共風(fēng)險的公共規(guī)制模式。司法控制則是指通過法律事前的權(quán)利、義務(wù)分配，以及后續(xù)鼓勵當(dāng)事人提起私人訴訟的方式來規(guī)制潛在違法行為的公共規(guī)制模式。[6]

在面對公共風(fēng)險時，如何選擇治理路徑，是更多地依靠行政規(guī)制，還是更多地依靠司法控制，或者兩者應(yīng)該如何配合使用？對于這個問題，宋亞輝將其總結(jié)為以下三種方式[7]：第一階段，單一的行政規(guī)制或司法控制，行政規(guī)制與司法控制之間存在替代性關(guān)系。這一路徑的提出是以美國法經(jīng)濟學(xué)理論研究為基礎(chǔ)。其主要論據(jù)包括科斯定理、“最小化事故成本”以及“替代性關(guān)系”。第二階段，行政規(guī)制與司法控制之間存在互補性關(guān)系。在這一階段，美國法經(jīng)濟學(xué)界認(rèn)為，單一的行政規(guī)制或者司法控制存在著較多的缺陷，兩者實質(zhì)上存在著可以互補的優(yōu)勢，因而公共規(guī)制路徑選擇應(yīng)當(dāng)逐步從替代性關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榛パa性關(guān)系。第三階段，行政規(guī)制與司法控制之間的合作規(guī)制。這一階段關(guān)注的重點是如何進行合作才能獲得最優(yōu)規(guī)制效果。對此，學(xué)者們從行政規(guī)制和司法控制適用的標(biāo)準(zhǔn)、基準(zhǔn)等角度分別提出了“不確定性理論”“不完備法律理論”等多種分析方法。[8]此外，還有些學(xué)者認(rèn)為，合作規(guī)制也并非是公共規(guī)制的最優(yōu)方案，以合作規(guī)制為基礎(chǔ)，涵蓋“軟法”“規(guī)制革新”“協(xié)商控制”等內(nèi)容的新規(guī)制理念才是最優(yōu)方案[9]，是公共規(guī)制的“第三條道路”。[10]

不論是基于何種融合道路，公共規(guī)制的理念為現(xiàn)代社會治理提供了新的視角。在面對“掛靠”行為時，除了運用行政規(guī)制外，引入司法控制、事后監(jiān)管等治理路徑，可以有效化解信息不對稱帶來的監(jiān)管效率低下等問題。當(dāng)允許利益相關(guān)人或普通公民通過司法途徑、行政舉報等方式打擊“掛靠”行為時，“掛靠”行為的監(jiān)管和查處效率就能大大提升。而且，相比于傳統(tǒng)管理模式以行政規(guī)制為主的情況，新的治理路徑基于實踐現(xiàn)實，更容易發(fā)現(xiàn)“掛靠”行為，而且對“掛靠”的治理也更為精準(zhǔn)有效，從而及時化解“掛靠”風(fēng)險。

三、我國職業(yè)資格“掛靠”的公共規(guī)制

我國職業(yè)資格“掛靠”行為的治理路徑應(yīng)該是以公共規(guī)制理念為基礎(chǔ)的新型治理模式。單一的行政規(guī)制或司法控制無法解決多元的風(fēng)險，兩者需要結(jié)合起來。同時，二者的有效結(jié)合路徑應(yīng)當(dāng)符合我國制度環(huán)境、法治化水平、公民意識等因素。對于職業(yè)資格“掛靠”的公共規(guī)制，可以從行政規(guī)制、司法控制以及事后糾錯機制等途徑的構(gòu)建和融合來考量。

(一)優(yōu)化行政規(guī)制

目前人社部公布的“國家職業(yè)資格目錄清單”中，大量原本具有行政許可性質(zhì)的準(zhǔn)入類職業(yè)資格被調(diào)整為水平評價類職業(yè)資格。這就降低了一些行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，減輕了行業(yè)規(guī)制壓力，有利于激發(fā)市場活力。但是此次改革并未解決兩類問題：一是個人資質(zhì)與企業(yè)資質(zhì)雙重規(guī)制問題；二是一些行業(yè)的水平評價類職業(yè)資格也具有限制行業(yè)準(zhǔn)入的功能，并沒有真正降低準(zhǔn)入門檻。

對于第一個問題，在經(jīng)濟發(fā)展初期，這種個人資質(zhì)與企業(yè)資質(zhì)的雙重規(guī)制體系曾起到規(guī)范市場的作用。但是，雙重規(guī)制帶來的問題也越來越多。例如，建筑行業(yè)有個人執(zhí)業(yè)資質(zhì)和建筑企業(yè)資質(zhì)兩種資質(zhì)，個人執(zhí)業(yè)資質(zhì)存在著交叉和重疊(如注冊監(jiān)理工程師與注冊造價工程師、注冊咨詢工程師與注冊造價工程師、注冊工程師與注冊建造師等)，在企業(yè)資質(zhì)中又區(qū)分了不同等級。[11]再如拍賣行業(yè)也嚴(yán)格區(qū)分拍賣師個人資質(zhì)和拍賣企業(yè)資質(zhì)，且拍賣企業(yè)資質(zhì)也曾按照一、二、三類進行等級劃分。近期“簡政放權(quán)”促使地方文化主管部門取消了拍賣資質(zhì)等級劃分。*文物拍賣許可證和資質(zhì)等級制是基于2003年國家文物局下發(fā)的《關(guān)于對申領(lǐng)和頒發(fā)文物拍賣許可證有關(guān)事項的通知》而建立?；诖舜巍昂喺艡?quán)”改革，北京市文物局率先于2015年下發(fā)《關(guān)于拍賣企業(yè)經(jīng)營文物拍賣許可相關(guān)事宜的通知》，取消了“文物拍賣資質(zhì)等級制”。但個人資質(zhì)與企業(yè)資質(zhì)雙重規(guī)制仍然存在，且兩者互為必要條件，規(guī)制功效因捆綁而大為減弱。資質(zhì)“掛靠”現(xiàn)象頻發(fā)即是規(guī)制體系“失靈”的例證(如注冊建造師、執(zhí)業(yè)藥師仍是“掛靠”現(xiàn)象的“重災(zāi)區(qū)”)。而且，現(xiàn)行的雙重規(guī)制模式使得個人必須依附于企業(yè)，企業(yè)才是市場主體，絕大多數(shù)的法律法規(guī)只規(guī)定了企業(yè)的行政和民事責(zé)任，對于從業(yè)人員個人的責(zé)任規(guī)定較少。

對于第二個問題，一些被調(diào)整為水平評價類的職業(yè)資格實質(zhì)上仍具有行業(yè)準(zhǔn)入限制功能。例如在“國家職業(yè)資格目錄清單”中，“證券業(yè)從業(yè)人員資格”屬于水平評價類資格，但根據(jù)2002年通過的《證券業(yè)從業(yè)人員資格管理辦法》，在證券機構(gòu)的從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)取得相關(guān)資質(zhì)。在實踐工作中，不論是從事證券代理發(fā)行業(yè)務(wù)、證券交易業(yè)務(wù)還是證券中介業(yè)務(wù)，從業(yè)人員都需要取得證券從業(yè)資格。從業(yè)人員在取得從業(yè)資格后，由所雇傭的證券機構(gòu)負責(zé)向證券從業(yè)協(xié)會注冊并獲取執(zhí)業(yè)資格。在后續(xù)執(zhí)業(yè)過程中，只有獲取執(zhí)業(yè)資格的從業(yè)人員方可參與公司上市、證券承銷發(fā)行、并購重組等各項業(yè)務(wù)。實踐中，證券機構(gòu)向證監(jiān)會提交各項業(yè)務(wù)進行審批時需要提交項目負責(zé)人、協(xié)辦人的執(zhí)業(yè)資格復(fù)件，以滿足證監(jiān)會的審查要求。*證券從業(yè)資格雖已變?yōu)樗皆u價類資格，但筆者認(rèn)為在實踐當(dāng)中仍具備準(zhǔn)入功能。這個功能主要體現(xiàn)在負責(zé)證券業(yè)務(wù)項目時向證監(jiān)會提交的材料上。不論是上市、發(fā)債、并購還是上新三板，證監(jiān)會在審核報送的材料時都會審查從業(yè)人員的資質(zhì)，沒有資質(zhì)的人員無法參與項目。因此，實質(zhì)上所有進入證券行業(yè)并從事項目的人員都必須獲取證券從業(yè)資格證。筆者為此咨詢證券公司、證券交易所以及證券業(yè)協(xié)會相關(guān)工作人員，均得到肯定答復(fù)。因此，即使證券機構(gòu)在招聘員工時不強制要求資質(zhì)，但當(dāng)員工進入公司后，仍然需要獲取執(zhí)業(yè)資格才能參與具體業(yè)務(wù)。此外，期貨從業(yè)資格*參見：《期貨交易管理條例》第五十四條。、環(huán)境影響評價工程師資格*參見：《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第六條，《環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》第五條。等均存在上述情形。此類職業(yè)資格雖稱為“水平評價類”資格，但實質(zhì)上仍具備限制市場準(zhǔn)入的作用。因此，此次類別的調(diào)整僅具有形式意義。

通過考察西方國家職業(yè)資格管理體系可以發(fā)現(xiàn)，準(zhǔn)入制度僅是針對個人設(shè)置的單一資質(zhì)管理模式，不存在企業(yè)資質(zhì)管理制度。絕大部分企業(yè)只需獲取營業(yè)執(zhí)照即可開展業(yè)務(wù)，無需額外獲得資質(zhì)許可。以美國為例，不論是個人獨資、合伙企業(yè)、有限責(zé)任公司還是股份有限公司，都是可獲得資質(zhì)的主體。個人作為一個單獨實體，可以獲得與公司相同的執(zhí)照，并與公司展開競爭。這樣的管制邏輯背后存在一種假設(shè)，即只要達到了相關(guān)要求，不論是個人還是組織均可從事相關(guān)職業(yè)。對于具體業(yè)務(wù)來說，該業(yè)務(wù)必須由合格個人監(jiān)督完成，但該合格個人究竟是受雇于大公司、小公司還是個人都不重要，重要的是如何通過競爭獲得業(yè)務(wù)。這種單一的資質(zhì)管理模式在邏輯上就不存在“掛靠”的問題。

基于以上考慮，我們認(rèn)為，從行政規(guī)制的角度來看，職業(yè)資格“掛靠”規(guī)制應(yīng)當(dāng)從兩方面進行優(yōu)化，一方面精簡資質(zhì)管理模式，另一方面強化個人執(zhí)業(yè)責(zé)任。

目前，我國徹底取消企業(yè)資質(zhì)管理并不現(xiàn)實，但精簡資質(zhì)管理模式可以分行業(yè)、有計劃地實施。例如，根據(jù)國家對于不同行業(yè)規(guī)制程度的不同，可以將規(guī)制行業(yè)分為兩類：第一類是相對市場主體多樣化、市場化程度深的行業(yè)，如建造、藥劑、評估等行業(yè)，可考慮進行深化改革。依據(jù)《行政許可法》，厘清資質(zhì)與行業(yè)管制的界限，將行業(yè)管制與個人職業(yè)準(zhǔn)入進行區(qū)分、個人資質(zhì)與企業(yè)資質(zhì)進行解綁。更進一步的改革則是取消企業(yè)資質(zhì)，只需保證參與者達到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，即可授予執(zhí)照。另外，如果需要進行特殊規(guī)制，可以采用登記或頒發(fā)證書等限制功能相對較弱的規(guī)制手段，例如房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人即可采用登記手段進行管理，環(huán)境影響評估師則可采用頒發(fā)技能證書方式確認(rèn)其技能水平。此類規(guī)制手段不涉及準(zhǔn)入限制，未進行登記或獲取技能證書的人員也可從事相關(guān)行業(yè)，但基于公信力，已登記或獲取證書的從業(yè)人員在市場上更受歡迎。第二類是國家介入程度高、尚未充分市場化的行業(yè)，如金融、醫(yī)療等行業(yè)，則可以暫時維持現(xiàn)狀。由于這類行業(yè)的特殊性，且參與主體多為事業(yè)單位或國有企業(yè)，國家在短時間內(nèi)不會大幅放松管制。在這種背景下，可以考慮通過市場化的評級方式來替代行政化的資質(zhì)管理手段，以達到提升服務(wù)質(zhì)量，保障公共利益的目標(biāo)。例如，可以引入第三方評價機制來分擔(dān)甚至替代行政管理職能。相比較于行業(yè)主管部門，第三方機構(gòu)對本行業(yè)的了解可能更為深入和專業(yè)，也更能代表市場需求。

與簡化企業(yè)資質(zhì)規(guī)制相配套的改革是加強從業(yè)人員個人執(zhí)業(yè)責(zé)任?！叭恕弊鳛樯a(chǎn)勞動的直接參與者，同商品和服務(wù)的質(zhì)量有著最直接的聯(lián)系。從這方面考慮，強化從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)責(zé)任即是對行業(yè)的有效管理。美國許多州都有專門的職業(yè)從業(yè)法典，如加州專門通過“商業(yè)與職業(yè)法典”(California Business and Professions Code)來規(guī)制各類職業(yè)。在強調(diào)個人執(zhí)業(yè)責(zé)任方面，我國不論是理論研究還是實踐中都處于起步階段，現(xiàn)有法律法規(guī)對許多職業(yè)的個人責(zé)任都沒有明確規(guī)定。同時，還要完善執(zhí)業(yè)個人簽字制度，做到權(quán)責(zé)自負，充分發(fā)揮從業(yè)人員個人責(zé)任意識和風(fēng)險意識。

(二)加強司法控制

我國目前正在進行的簡政放權(quán)改革，其中最重要的一項議題是“放管結(jié)合”。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點的通知》，如何創(chuàng)新監(jiān)管方式、加強事中事后監(jiān)管是簡政放權(quán)的重要組成部分。雖然司法控制(如私人訴訟)可以有效解決信息不對稱問題，但我國司法控制的長期缺位，訴訟當(dāng)事人資格受限，許多間接關(guān)系人無法訴訟，從而導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)錯誤、糾正問題的機率較低。

司法控制應(yīng)當(dāng)成為社會治理的最后一道安全屏障，提供全方位的保護。目前，司法控制在我國公共規(guī)制領(lǐng)域逐漸興起，但相比較來說仍顯不足。一方面是因為長期以來司法功能未能在社會治理中充分發(fā)揮作用；另一方面則是因為司法控制與行政規(guī)制缺乏必要的互動與融合。在社會治理中，兩者的互動與融合更容易增強規(guī)制效能。[12]例如，因職業(yè)資格“掛靠”而產(chǎn)生的問題通常會進入司法程序，但由于作為行政規(guī)制主體的行業(yè)主管部門并不參與訴訟，也沒有法定程序?qū)⒃V訟信息通告行業(yè)主管部門，使得行業(yè)主管部門無法獲知“掛靠”信息，也不會采取行政規(guī)制措施。雖然行政規(guī)制可以吊銷執(zhí)照、處以行政罰款，但在某些情形下，此類措施并不能起到威懾作用，行政規(guī)制可能會“失靈”。相反，如果通過司法程序來解決問題，相關(guān)責(zé)任人就可能需要承擔(dān)巨額民事賠償責(zé)任，甚至刑事責(zé)任，具有足夠的威懾作用。

此外，通過考察美國職業(yè)資格規(guī)制，我們發(fā)現(xiàn)其行政內(nèi)部申訴制度相當(dāng)完善，可以模擬司法程序來發(fā)現(xiàn)事實并解決爭議。不論是個人、組織或其他利益相關(guān)人都可以稱為“吹哨人”，任何利益相關(guān)人發(fā)現(xiàn)他人存在突破職業(yè)資格制度的行為，都可以向規(guī)制機構(gòu)提出申訴，而規(guī)制機構(gòu)必須對申訴進行回應(yīng)和處理。而且，申訴人和被申訴人雙方就如同訴訟當(dāng)事人，雙方均享有提供救濟措施的權(quán)利。例如，當(dāng)行政主管部門發(fā)現(xiàn)“無照執(zhí)業(yè)”等情形時，可采取以下幾種措施[13]：吊銷執(zhí)照(Revocation)、中止執(zhí)照(Suspension)、授予吊銷或中止的考察期(Probation)、支付調(diào)查和執(zhí)行費用、駁回申訴(Dismissal)、禁令(Injunction)、刑事指控。除了行政內(nèi)部申訴，個人、組織或利益相關(guān)人及行業(yè)協(xié)會都可針對無照執(zhí)業(yè)或違反執(zhí)照制度的行為提起訴訟。大量訴訟使普通民眾和利益相關(guān)人都能通過司法渠道成為規(guī)制主體，大大提高監(jiān)督效率。

為此，加強司法控制的關(guān)鍵是完善當(dāng)事人訴訟資格。應(yīng)當(dāng)允許利益相關(guān)人提起訴訟，保障他們的訴訟權(quán)利。如此一來，一方面利益相關(guān)人的利益能夠得到有效保障，另一方面，通過訴訟可以揭露潛在的“掛靠”行為，為后續(xù)的監(jiān)管和處罰提供契機。通過司法訴訟，既可以打擊“掛靠”行為人，又能夠有效控制“掛靠”行為泛濫。

(三)程序化糾錯機制

目前，職業(yè)資格規(guī)制的糾錯途徑仍顯不足，申訴、舉報等機制的法制化、程序化尚未落實。職業(yè)資格規(guī)制的糾錯機制建構(gòu)，應(yīng)既體現(xiàn)傳統(tǒng)治理的特點，又展現(xiàn)現(xiàn)代治理模式的思路。[14]

首先，要完善規(guī)制部門內(nèi)部申訴與投訴機制，構(gòu)建相對合理的糾錯程序。現(xiàn)在，我國已具備糾錯程序構(gòu)建的相關(guān)經(jīng)驗。例如，我國行政復(fù)議制度就是一種在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的自我糾錯機制。因此，在完善規(guī)制部門糾錯程序時，可將事前審核監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樘幚砩暝V、投訴的事后監(jiān)管，鼓勵個人、組織等利益相關(guān)人向監(jiān)管機構(gòu)投訴、申訴，而規(guī)制部門應(yīng)認(rèn)真履行職責(zé)，按照程序積極處理各種投訴與申訴。

其次，擴大糾錯人的范圍，將司法救濟途徑作為事后監(jiān)管的重要組成部分。如果個人或組織對行業(yè)協(xié)會、規(guī)制機構(gòu)的監(jiān)管手段、處理結(jié)果不滿意，可以允許個人、組織及行業(yè)協(xié)會通過司法途徑解決職業(yè)資格糾紛問題。

最后，充分發(fā)揮從業(yè)人員的專業(yè)優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)突破規(guī)制的行為。相較于普通民眾，專業(yè)從業(yè)人員更容易發(fā)現(xiàn)本行業(yè)存在的問題。因此，行業(yè)協(xié)會可承擔(dān)更多的糾錯責(zé)任，如對會員“掛靠”等行為給予處分，或是通報行業(yè)主管部門加以處罰等。在現(xiàn)行行政組織體系下，行業(yè)主管部門也可以吸收一定數(shù)量的專業(yè)從業(yè)人員作為市場監(jiān)督員或檢查員，以便及時了解行業(yè)情況，提高糾錯效率。

四、結(jié) 論

職業(yè)資格“掛靠”現(xiàn)象的泛濫與我國目前的管理體制有很大的關(guān)系。嚴(yán)格管制體制催生了突破管制的動機，由個人與企業(yè)管制分離而形成的雙重管制模式又為突破管制提供了便利。由于“掛靠”行為造成的顯、隱兩套法律關(guān)系以及隱蔽性和信息不對稱等特點，傳統(tǒng)管制手段無法有效應(yīng)對。為此，需要革新管制理念，推進新型公共規(guī)制路徑。

新型公共規(guī)制路徑，一方面可提升行政規(guī)制效率，根據(jù)行業(yè)特點精簡資質(zhì)制度，同時增強個人執(zhí)業(yè)責(zé)任，完成政府監(jiān)管職責(zé)的轉(zhuǎn)變；另一方面可完善事后救濟機制和制度，并充分發(fā)揮公眾和利益相關(guān)人起訴、追責(zé)等作用。此外，還可推進和完善糾錯體制機制，從而化解“掛靠”行為帶來的信息不對稱問題，提高糾錯效率。

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