基于鄉(xiāng)村環(huán)境的行政公益訴訟研究

譚支差

（恩施土家族苗族自治州人民檢察院，湖北恩施 445000）

0 引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，但是其代價(jià)是嚴(yán)重的環(huán)境污染、生態(tài)破壞。盡管我國高度重視環(huán)境治理問題，采取了一系列行政手段治理環(huán)境，但是行政手段治理環(huán)境問題成效不明顯。農(nóng)村環(huán)境污染、破壞形勢嚴(yán)峻，問題的產(chǎn)生不僅有農(nóng)村環(huán)境污染及破壞行為的影響，還來源于城市轉(zhuǎn)移的污染物質(zhì)、污染企業(yè)等。農(nóng)民普遍受教育程度低、農(nóng)村環(huán)境公共利益屬性、外加政府在農(nóng)村環(huán)保上投入力度不足、執(zhí)法力度弱，這都造成鄉(xiāng)村環(huán)境公共利益受到越來越大的損害?；诖耍瑥姆缮蠈で蟓h(huán)境污染、破壞的救濟(jì)途徑為環(huán)境治理提供了新的路徑，以便于推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)。

1 當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟存在的問題

1.1 環(huán)境資源審判庭受案率低

環(huán)保組織作為農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的受理案件機(jī)構(gòu)，其受案率長期較低。長期以來，我國環(huán)保法存在零受理環(huán)境公益訴訟案件的情況。從中國裁判文書網(wǎng)、法院以及政府環(huán)境保護(hù)部門中獲取統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境資源審判庭的受案率并不高。

1.2 原告缺乏起訴積極性

新《環(huán)保法》以及新《民訴法》規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)及有關(guān)組織是鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的原告，但是未能明確機(jī)關(guān)規(guī)定，從環(huán)境法律的規(guī)定來看，鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的原告主要是與法律規(guī)定的社會組織。但從實(shí)際情況上來看，鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟主體缺乏積極性。從案件類型上來看，主要涉及對全國造成比較大的生態(tài)破壞及環(huán)境污染案件，而鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟案件的社會影響較小，因此這些環(huán)保組織缺乏起訴的積極性。由于原告主體缺乏積極性，這造成鄉(xiāng)村環(huán)境公益保護(hù)受到阻礙[1]。

1.3 法院法官缺乏審理積極性

法官是法律的踐行者與維護(hù)者，在法律體系中具有極為重要的地位，法院法官對案件的態(tài)度及認(rèn)知對案件審理過程中的程度、結(jié)構(gòu)均具有直接影響。我國缺乏鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度，法律上只是原則性規(guī)定，沒有從具體規(guī)則、制度內(nèi)容上也沒有明確規(guī)定。當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟不斷開展，由于缺乏鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)則以及法律制度，因此法院法官對鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的自由裁量權(quán)比較大，法院法官對鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的態(tài)度就非常重要。但是從涉及鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐上來看，法院法官不愿意審理、受理關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的案件。從公民角度出發(fā)，法院法官對鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟可能是支持的，但是從法官的身份出發(fā)，其代表著法院的立場，對鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟持比較保守的態(tài)度，因此多選擇拒絕審理或不贊成。

2 鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟障礙產(chǎn)生原因

2.1 制度路徑選擇問題

構(gòu)建制度時(shí)，理性路徑有兩個(gè)，其一是公法（義務(wù)來源于他人命令）上的路徑，其二是私法（義務(wù)來源于義務(wù)人自我服從）上的路徑。公法對上下級法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，私法對法律上地位平等的人的法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

從社會契約理論來看，政府權(quán)力來源于公民的讓渡，公民與政府簽訂契約，公民為了能夠讓政府保障自己的居住權(quán)以及生命安全而將自己的部分權(quán)力讓渡給政府。環(huán)境破壞、污染限制了人的自由、威脅了公民的生命權(quán)、造成公民追求幸福的權(quán)利被侵害，公民將權(quán)利讓渡給政府，那么政府就應(yīng)當(dāng)對公民的自由權(quán)、生命權(quán)以及追求幸福的權(quán)利采取保護(hù)措施，有義務(wù)來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，避免生態(tài)環(huán)境受到破壞及污染。

2.2 原告資格法律規(guī)定問題

新修民訴法規(guī)定，法律授權(quán)的組織及機(jī)關(guān)有權(quán)就污染環(huán)境等損害公共利益行為起訴，其定義是依法成立，以保護(hù)環(huán)境公益為目的，持續(xù)5 年以上沒有不良違法記錄，且在設(shè)區(qū)市民政局登記。從關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟原告的法律上來看，只有相關(guān)社會組織及法律規(guī)定機(jī)關(guān)是具備條件的原告。但是法律對社會組織規(guī)定提出要求較高，從我國當(dāng)前環(huán)保社會組織的現(xiàn)狀上來看，由于專業(yè)化水平較低、缺乏相應(yīng)技術(shù)及資金、發(fā)展不成熟以及具有較強(qiáng)政治依附性的影響，環(huán)保組織不具備起訴的資格，也缺乏起訴的勇氣。社會組織主要分布在城市，為城市環(huán)境公益訴訟提供服務(wù)，對涉及鄉(xiāng)村的環(huán)境污染及破壞鞭長莫及。從當(dāng)前法律上來看，公民并不具備作為鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟原告的資格，不特定的農(nóng)民群體是鄉(xiāng)村環(huán)境公益損害案件的直接受害人，但是其不能以原告身份起訴，這明顯是不合理的。農(nóng)民、村委會等基層社會組織根植于農(nóng)村社會，其對農(nóng)村環(huán)境公益損害有切身的體會，但是不能作為鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的原告[2]。

2.3 受案范圍界定問題

就鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的立案范圍上來看，損害環(huán)境公益行為簡單地概括為破壞生態(tài)、污染環(huán)境，但是具體到何種程度才算是損害環(huán)境公共利益缺乏標(biāo)準(zhǔn)，這造成司法實(shí)踐時(shí)存在認(rèn)定混亂的問題。鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟過程中，受到受案范圍不清晰問題的影響，法院對鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行受理時(shí)存在標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。

2.4 證據(jù)規(guī)則問題

證據(jù)規(guī)則是訴訟程序中非常重要的問題，刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟均有相應(yīng)規(guī)則，但是鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的證據(jù)規(guī)則問題還沒有得到解決，證明標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任分配等方面均缺乏證據(jù)規(guī)則，這也是鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟起案率低的原因之一。缺乏具體規(guī)則增加了鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的審理、判決難度。就舉證責(zé)任分配上，盡管《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定舉證責(zé)任倒置原則適用于環(huán)境污染案例，由污染者證實(shí)其沒有污染行為，或其行為與污染損害后果無因果關(guān)系，但是鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟中，這一原則并未得到適用，一些法院未能認(rèn)識到鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的特殊性，依然適用“誰主張、誰舉證”的舉證責(zé)任規(guī)則，其原因在于缺乏明確規(guī)定鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟適用舉證責(zé)任倒置原則法律，這造成法律對鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行審理時(shí)存在舉證標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況。

證明標(biāo)準(zhǔn)上，鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的問題不夠明確。民事訴訟中時(shí)高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)，刑事訴訟則是嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)，但是鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟由于法律上沒有明確規(guī)定因果關(guān)系以及損害結(jié)果，這造成各地的法院存在不同的判決標(biāo)準(zhǔn)，判決結(jié)果也時(shí)常存在較大差異，這對司法的權(quán)威性及統(tǒng)一性均帶來嚴(yán)重危害。

2.5 制度銜接不足

制度銜接問題也是必須深思的問題，當(dāng)鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟從法律上明確了受案范圍、證據(jù)規(guī)則以及原告資格等，此時(shí)需要解決的問題就是制度的銜接問題。但是從當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀上來看，尚缺乏配套機(jī)制，就鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的損害救濟(jì)修復(fù)、法院管轄以及激勵(lì)制度等方面均存在缺陷或空白。

（1）損害救濟(jì)修復(fù)方面。進(jìn)行鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟是為了保護(hù)公共利益，其一是鄉(xiāng)村環(huán)境公共利益可能受到損害時(shí)要將損害危險(xiǎn)消除，其二是當(dāng)鄉(xiāng)村環(huán)境公益已經(jīng)被損害時(shí)要控制損害，盡可能恢復(fù)已經(jīng)受到的損害。環(huán)境侵權(quán)的二元性決定環(huán)境侵權(quán)責(zé)任方式不同于傳統(tǒng)侵權(quán)，損害救濟(jì)方面的侵權(quán)救濟(jì)方式也存在不同。（2）法院管轄方面。盡管已經(jīng)有法律規(guī)定由中級人民法院來管轄環(huán)境公益訴訟，但是并未從農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，這造成訴訟成本增加。（3）激勵(lì)制度方面。存在對原告激勵(lì)不足的問題，以環(huán)境污染鑒定為例，環(huán)境污染的鑒定費(fèi)用較高，而這些費(fèi)用對原告而言是一筆極大的支出，這嚴(yán)重打擊了受害人的訴訟積極性。

3 關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境行政公益訴訟的思考

3.1 確定訴訟制度路徑

單純采用公法路徑將造成鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟理性主要為行政公益訴訟，但是從農(nóng)村地籍的實(shí)際情況出發(fā)，想要提起這樣的訴訟難度極大。單純采用私法路徑，將環(huán)境公益確定為民事訴訟，那么盡管損害人行為確定，受害者是廣大農(nóng)民，農(nóng)民在維權(quán)意識、文化程度以及經(jīng)濟(jì)收入方面均處于弱勢低位，因此難以保證農(nóng)民群體會一致采取維權(quán)行動(dòng)。確定訴訟制度路徑時(shí)，要結(jié)合公法路徑與私法路徑。具體而言，國家有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)未能將環(huán)保義務(wù)履行到位時(shí)，那么環(huán)保組織、公民等具有原告資格的主體就有權(quán)對環(huán)保行政機(jī)關(guān)的不作為、違法行為提起訴訟；另一方面，當(dāng)非國家機(jī)關(guān)的社會組織、企業(yè)以及公民損害鄉(xiāng)村環(huán)境公益時(shí)，此時(shí)具有原告資格的主體也有權(quán)來提起訴訟，作為鄉(xiāng)村環(huán)境民事公益訴訟。

3.2 擴(kuò)大原告主體

當(dāng)前我國涉及鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的法律中，對原告資格規(guī)定過于嚴(yán)格，這是造成基層環(huán)保法院無案可審的重要原因之一，因此要擴(kuò)大原告范圍。自然人、村委會、鄉(xiāng)村環(huán)保組織、基層行政機(jī)關(guān)以及基層檢查機(jī)關(guān)都可作為原告主體來提起鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟。就原告資格的確定上，要考慮是環(huán)境污染、生態(tài)破壞是來源于內(nèi)部還是外部，前者指的是農(nóng)村社會內(nèi)部人員造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，例如同村居民對村莊范圍內(nèi)造成污染、破壞；后者指的是外村人對本村造成的污染及破壞。農(nóng)村社會是人情社會、熟人社會，同村村民相互認(rèn)識，當(dāng)同村人污染、破壞本村環(huán)境時(shí)，村民可能會由于這種熟人關(guān)系選擇不通過鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的方式追究責(zé)任，但是當(dāng)村外人引起環(huán)境污染、生態(tài)破壞時(shí)，由于缺乏這種關(guān)系，村民就很有可能作為原告來起訴[3]。

3.3 對鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟受案范圍予以明確

法律未能明確、完整地規(guī)定鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的范圍，這是造成各地司法實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的重要原因，因此有必要明確鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的受案范圍。內(nèi)容涉及確定受案范圍標(biāo)準(zhǔn)、制訂受案范圍依據(jù)以及分類受案范圍等。

3.4 完善證據(jù)規(guī)則

鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟具有自身的特殊性，因此其證據(jù)規(guī)則與一般證據(jù)規(guī)則存在一定差異。鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟中，存在環(huán)境監(jiān)測與證據(jù)鑒定主體不適格、推定因果關(guān)系難度大以及原告面臨損害事實(shí)舉證困境等問題，這是鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟受案率低、法院不愿意受理的重要原因之一。除此之外，證據(jù)規(guī)則不健全、不完善也是審理時(shí)標(biāo)準(zhǔn)存在差異的重要原因。就證據(jù)規(guī)則的完善上，主要涉及證明標(biāo)準(zhǔn)、證明責(zé)任分配、限制法官自由裁量權(quán)等，要從這些方面對證據(jù)規(guī)則予以完善。

3.5 完善相關(guān)銜接制度

主要涉及損害救濟(jì)修復(fù)制度、激勵(lì)制度、環(huán)境行政執(zhí)法及鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟銜接等方面的問題。

4 結(jié)語

我國鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐需要在法律規(guī)范的指導(dǎo)下進(jìn)行，但是當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟立法還不足以滿足實(shí)踐需求，因此仍然需要進(jìn)行不斷研究。