政府行動下某養(yǎng)老院管理體制研究

摘? 要：養(yǎng)老服務(wù)政策具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配養(yǎng)老服務(wù)資源的功能。建國以來我國養(yǎng)老服務(wù)政策共經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。從政策科學(xué)的角度來看，養(yǎng)老服務(wù)政策呈現(xiàn)出政策客體逐漸擴(kuò)大，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目逐漸增多，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體制風(fēng)格多樣化，更加關(guān)注政策效果，注重養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高等特點(diǎn)。然而，養(yǎng)老服務(wù)政策還存在一些不足。筆者認(rèn)為，要探討政府對養(yǎng)老院最為有效的治理模式，就需要通過實(shí)證研究來了解不同的政府治理模式將對組織運(yùn)作產(chǎn)生怎樣的影響。以沈陽市Y福利院為例，通過訪談法了解到Y(jié)福利院存在的管理體制方面的問題有運(yùn)營資金來源單一、缺少專業(yè)化工作人員、管理運(yùn)營體制不完善、志愿者隊(duì)伍管理存在問題。通過政策加強(qiáng)對資金的管理與運(yùn)用、拓寬資金渠道、提高管理運(yùn)營機(jī)制、提高工作人員專業(yè)化素質(zhì)、加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍發(fā)展的有效管理的方法來解決以上問題，讓公辦福利院更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)政策;管理體制;社會福利院

1、選題背景及研究意義

1.1選題背景

我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式是子女贍養(yǎng)，這種傳統(tǒng)思想在人們的心中根深蒂固，以前的養(yǎng)兒防老說的就是等自己老了，由自己的子女照顧安度晚年。我國由于獨(dú)生子女政策，使得空巢老人的數(shù)量不斷增加，社區(qū)服務(wù)養(yǎng)老的規(guī)模太小，多依賴于政府的資金扶持，并且運(yùn)行機(jī)制不完善，這些機(jī)構(gòu)僅是針對一些無子女養(yǎng)老照顧并且家庭貧困的孤寡老人以及一些無社會勞動力的智障老人。國家在最近幾次人大代表大會上多次提出人口老齡化現(xiàn)象，并提出一些實(shí)質(zhì)性建議，建立完善的老年人服務(wù)場所，提供和完善良好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和先進(jìn)的服務(wù)設(shè)備。

1.2選題意義

隨著我國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我們的生活條件提高了，消費(fèi)水平日益增長，人口老齡化程度也越來越嚴(yán)重，這一現(xiàn)象己經(jīng)成為國家現(xiàn)在關(guān)注的重要焦點(diǎn)。我國人口老齡化問題將會對各個領(lǐng)域造成較廣范圍的影響，對我國的政治決策、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、社會文明的健康發(fā)展、社會的穩(wěn)定以及所有人們的生活水平都有著至關(guān)重要的作用，從2003年開始，黨和政府對人口老齡化現(xiàn)象做出了很多決策，來幫助和改善老年人的生活水平和養(yǎng)老問題，例如，沈陽市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)沈陽市提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量實(shí)施方案。最近幾年，專業(yè)化的社會保障服務(wù)類行業(yè)數(shù)量己經(jīng)開始不斷的上升，老年人服務(wù)行業(yè)快速發(fā)展，養(yǎng)老院的建設(shè)和管理運(yùn)營是一種很好的方式的建設(shè)和發(fā)展也是一種社會服務(wù)運(yùn)營商業(yè)化的良好形式。對養(yǎng)老院的運(yùn)營現(xiàn)在更多模式研究是至關(guān)重要的，具有重要的研究意義：

（1）從政策方面來講，以沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院為案例，制定實(shí)施管理運(yùn)營方案，可以為沈陽市政府制定養(yǎng)老問題政策提供有力的參考價值，更有效促進(jìn)沈陽市及周邊市區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)。

（2）從理論方面來講，以沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院為案例，分析養(yǎng)老院的管理機(jī)制的利弊以及提出的解決方案，可以讓人們認(rèn)清養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的好壞，市政府辦法的政策更好的實(shí)施。

（3）從實(shí)際方面來講，以沈陽市H區(qū)老院成功運(yùn)營為實(shí)例，可以為沈陽市民中的老齡化人口提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，改善他們的生活水平。還可以為沈陽市其他的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供成功的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和管理模式，待沈陽市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全部完善之后，造福全市人民。

2、研究內(nèi)容及研究路線

本文以遼寧省沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院的運(yùn)營為研究對象，全面采用走訪調(diào)查法、深入訪談、參考文獻(xiàn)研究法研究項(xiàng)目管理體制運(yùn)營可行性，對養(yǎng)老院的管理體制、發(fā)展運(yùn)行、基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)及養(yǎng)老院的現(xiàn)狀與存在問題等進(jìn)行深入研究分析。論文研究內(nèi)容如下：

（1）養(yǎng)老市場的需求分析。基于我國人口老齡化趨勢面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，出于強(qiáng)力改善我國“未富先老”的生活狀態(tài)，通過對調(diào)查結(jié)果呈現(xiàn)的大數(shù)據(jù)分析，全面系統(tǒng)分析了我國當(dāng)今老齡化趨勢函需解決的問題及養(yǎng)老市場的管理體制狀況。由于當(dāng)今國家政府在養(yǎng)老方面的資金設(shè)施的投入尚且有待提高，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足以及大部分的基層老年人的養(yǎng)老意識還很淡薄，僅僅還是過度依賴子女的贍養(yǎng)形式，伴隨著我國老齡化形式的逐漸嚴(yán)峻，我國對于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求以及養(yǎng)老模式的多元化發(fā)展都將會面臨的嚴(yán)峻的問題，緊密結(jié)合這些即將面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對我國養(yǎng)老模式的發(fā)展進(jìn)行了更深一步深入探討分析。

（2）沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院的基本項(xiàng)目概況分析。從項(xiàng)目的管理體制指標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，全面創(chuàng)新該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)特點(diǎn)及原則，綜合分析該養(yǎng)老院設(shè)計(jì)方案的運(yùn)營模式的管理體制。該項(xiàng)目方案又緊密結(jié)合養(yǎng)老院的基礎(chǔ)管理設(shè)施，進(jìn)而確定其相關(guān)方面管理運(yùn)營模式深刻研究，進(jìn)一步對其在管理運(yùn)營過程中缺少專業(yè)化工作人員、管理運(yùn)營體制不完善、志愿者隊(duì)伍管理存在問題研究分析。

（3）養(yǎng)老院的運(yùn)營養(yǎng)老模式發(fā)展存在的問題。沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院作為一所典型的公辦養(yǎng)老院，對其未來的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體而言，國家部門的政策具體落實(shí)到位，很多政策對于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言起到規(guī)范作用，供辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還面臨著一個問題，就是管理運(yùn)營體制不完善，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在面臨大規(guī)模改革創(chuàng)新的道路上舉步維艱。他們還是過度依賴于“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的模式，監(jiān)督管理部門對我國現(xiàn)行養(yǎng)老市場的定位不夠準(zhǔn)確，容易造成其執(zhí)行力度不夠或者偏移方向，養(yǎng)老院機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營模式不成熟，政府監(jiān)管部培訓(xùn)監(jiān)督不到位，造成領(lǐng)導(dǎo)高層獨(dú)斷缺乏創(chuàng)新性發(fā)展理念。對于一些對專業(yè)技術(shù)要求較高的工作崗位，相關(guān)專業(yè)的人才較為缺乏，對養(yǎng)老院的服務(wù)質(zhì)量大打折扣。

（4）完善我國養(yǎng)老模式的基本對策。為了滿足我國現(xiàn)行養(yǎng)老市場供不應(yīng)求的不平衡局勢，快速改善我國的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展模式的多樣化，強(qiáng)有力的促進(jìn)我國社會主義社會和諧發(fā)展，本文以沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院為案例研究了養(yǎng)老院管理運(yùn)營模式研究，研究分析我國現(xiàn)階段養(yǎng)老模式和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題，提出整套合理的解決方案，并應(yīng)用到沈陽市H區(qū)養(yǎng)老院的建設(shè)和運(yùn)營當(dāng)中去，并在現(xiàn)實(shí)的管理運(yùn)營過程中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，做到規(guī)范高效的運(yùn)營，為今后在我國的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展方面做出相關(guān)有用的參考。

3、本論文的研究方法

（1）參考文獻(xiàn)研究法?；谖覈幕緡槌霭l(fā)，緊密圍繞我國養(yǎng)老院運(yùn)營現(xiàn)狀，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺及大量圖書館文庫，搜集檢索大量相關(guān)期刊與文獻(xiàn)進(jìn)行深入對比研究分析，了解我國的養(yǎng)老市場的管理體制及我國己有養(yǎng)老院的運(yùn)營模式做深入掌握。

（2）走訪調(diào)查法。通過組織了一些相關(guān)專業(yè)人員對沈陽市H區(qū)為中心展開重點(diǎn)是滴走訪調(diào)查，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人、服務(wù)人員以及入住的一些老人進(jìn)行詳細(xì)親切的交談，做好相關(guān)記錄，收集整理及計(jì)算相關(guān)的數(shù)據(jù)來分析本地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理體制情況，進(jìn)一步預(yù)測推廣我國的大致情況。

以下是本文的分析框架：

具體說來，本研究將按照以下思路展開：借鑒政府治理和行為模式分配框架，提出政府對于組織治理的三大模式;以福利院為例，在實(shí)行三大治理模式的福利院中各選擇一個典型作為研究個案，從資源獲取、人事安排、院民管理三個方面分別探討政府治理對于福利院運(yùn)作的影響。分析不同的政府治理模式的形成原因，通過分析政府的治理模式對組織運(yùn)作的影響，探討政府如何定義自身在組織治理中的角色，如何建立有效的激勵和制約模式，以促進(jìn)組織的可持續(xù)發(fā)展。

4、我國養(yǎng)老市場的需求現(xiàn)狀

近幾年，我國老齡化人口的數(shù)目急劇增加，現(xiàn)在我國的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還不夠成熟，公立的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施不齊全，管理過于簡單，服務(wù)不太到位。目前，家庭養(yǎng)老服務(wù)模式還占主導(dǎo)地位，私立或者集體建設(shè)的社會養(yǎng)老模式還在逐漸形成。由于社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)速度完全跟不上老年人人數(shù)增長的速度，我國出現(xiàn)了大量的空巢老人以及需要醫(yī)療救助和社會服務(wù)的老人。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不管是在社會層次上說還是在管理方面說都必須跟上時代的步伐，要保持緊迫感的意識牢發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

5、沈陽市Y公辦福利院現(xiàn)存在問題

從資金獲取上看，控制型激勵下委托方的“低要求”與管理方的“高支持”削弱了福利院在資金獲取上的動力，使得控制型福利院在資金上顯示出渠道單一，依賴性強(qiáng)，缺乏活力的特點(diǎn)。

從人力資源獲取上看，嚴(yán)格的外部監(jiān)管和員工內(nèi)在的“高政治行為取向”彌補(bǔ)了委托方與代理方在利益和信息上的不一致，從而嚴(yán)格了外部契約的履行，保證了工作人員的努力程度，避免了消極怠工現(xiàn)象的出現(xiàn)。

從院民管理上看，所采取的壓力管控引發(fā)了院長和院民之間的矛盾;院長權(quán)責(zé)的不對等引發(fā)了院長對院民的“暴力管理”。

（一）、資源獲取單一

老年福利院的建設(shè)運(yùn)營資金，大多數(shù)都是通過我國的民政部門發(fā)行福利彩票或者接受社會愛心捐贈等方式募集而來，當(dāng)?shù)貐^(qū)政府的財(cái)政直接投入資金運(yùn)營并不多。通過與Y福利院某管理人員的交談中了解到，Y福利院的運(yùn)營資金主要是靠沈陽市政府財(cái)政的支持和收取少部分住院老人的費(fèi)用?？傮w上可以勉強(qiáng)運(yùn)營，如果增加一些其它設(shè)施和專業(yè)服務(wù)，會造成資金的短缺。追求所捐贈資源的有效使用。對于組織來說，其資金的最主要提供者是作為國家行政機(jī)關(guān)的政府組織，因而上級政府一方面期望組織的資源被合法利用，另一方面期望其運(yùn)作符合政治合法性。

（二）、人力資源獲取

缺少專業(yè)化工作人員，伴隨著福利院服務(wù)功能的擴(kuò)展，服務(wù)對象的增多。而且目前福利院的工作人員，大多數(shù)只有初中以下文化，專業(yè)的護(hù)理知識嚴(yán)重缺乏，加之年齡又普遍偏大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能承擔(dān)護(hù)理作用。而且公辦福利院對從業(yè)人員的就業(yè)資格整體要求不高，這是因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個以服務(wù)為本的行業(yè)，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)操性而非理論性，提供直觀的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)是社會福利院最為迫切的工作。

（三）、院民管理

管理運(yùn)營機(jī)制不完善。不可否認(rèn)，中國目前還存在很多的公辦福利院的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的這種模式，院里面的工作人員缺乏危機(jī)感，競爭意識比較貧乏，缺少人員和崗位的流動，缺少人力資源管理者。另外，在其它福利院還存在著機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象。福利院在志愿者管理問題上存在一些不足。志愿者招募渠道較窄：志愿者崗位信息發(fā)布不夠詳細(xì)、明確、未能充分利用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體渠道進(jìn)行宣傳。沒有統(tǒng)一的著裝與標(biāo)識，福利院沒有對志愿者進(jìn)行上崗培訓(xùn)，容易在做志愿服務(wù)時給老人造成傷害。而且在志愿服務(wù)出現(xiàn)問題時福利院相關(guān)的應(yīng)急制度等方面的措施不夠完善。對志愿者的評估與激勵制度存在不足，不能很好的對志愿者的服務(wù)做出評價，對志愿者的團(tuán)隊(duì)歸屬，個人滿足等缺少關(guān)心。

6、解決福利院問題的措施

公辦福利院存在的這些不足，不僅需要福利院內(nèi)部自己解決這些不足，而且需要當(dāng)?shù)卣?、社會、社區(qū)等來幫助福利院更加完善管理體制，提出如下建議：

（一）、加強(qiáng)對資金的管理與運(yùn)用、拓寬資金渠道

首先需要建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度規(guī)章制度，嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度是企業(yè)通過制度方面來規(guī)范企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的重要行為。不僅在企業(yè)來說重要，對福利院來說也是非常重要的。其次，福利院應(yīng)該加強(qiáng)成本核算體系的完善，如前所訴，Y福利院存在資金來源渠道單一的問題，解決這個問題，不僅要擴(kuò)大資金的來源渠道，而且也要精打細(xì)算。因此，加強(qiáng)成本核算體系的完善就顯得十分重要。首先需要提高管理及采購人員的成本核算的意識。在滿足住院老人養(yǎng)老質(zhì)量的同時，盡量選擇價格比較低的物品。最后，需要福利院做好宣傳準(zhǔn)備，提高自己的知名度，讓社會上更多人士知道福利院的作用、達(dá)到宣傳教育的作用，讓更多人為養(yǎng)老服務(wù)做出自己的貢獻(xiàn)，以此來獲得社會上愛心人士的捐款啦，來彌補(bǔ)資金來源單一的問題。

（二）、提高管理運(yùn)營機(jī)制

考慮到院內(nèi)情況，加強(qiáng)了對院民的安全管理，過去院內(nèi)管理松散，老人可以隨意外出。合法性的范圍之內(nèi)管理院民，同時激發(fā)了其探索更加豐富和人性化的管理形式。一方面，代理人的“政治價值行為導(dǎo)向”使其對院民的管理并未超越委托方所要求的制度底線，對于關(guān)系到院民安全的重大問題保持謹(jǐn)慎態(tài)度;另一方面，代理人的“道德價值行為導(dǎo)向”使其并不刻板地執(zhí)行委托方的制度，而是適當(dāng)考慮院民需要，“因地制宜”地探索更加符合實(shí)際的管理方式?，F(xiàn)在改為封閉式管理，專設(shè)門衛(wèi)值班，外出必須請假登記。管理運(yùn)營機(jī)制不僅要對管理層提出要求，而且也要對人員人力資源管理提出要求。公辦社會福利院的管理運(yùn)營體制改革的難點(diǎn)是用工制度的改革。要全面提升公辦福利院的人員素質(zhì)，目前的用工制度的改革勢在必行。建立一個充滿活力的人事管理制度，通過合理的考核和晉升提高員工的工作積極性，并且形成積極的競爭氛圍。而且在現(xiàn)今的公辦福利院中，政府掌控著絕大部分的管理制度，而體制內(nèi)的福利院應(yīng)該充分的發(fā)揮自身“體制”的優(yōu)勢，

（三）、提高工作人員專業(yè)化素質(zhì)

建立一個充滿活力的人事管理制度，通過合理的考核和晉升提高員工的工作積極性，并且形成積極的競爭氛圍。在人力資源管理方面，調(diào)動體制內(nèi)的權(quán)威性資源，打造出一套標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)體系，提升服務(wù)的專業(yè)性。職業(yè)生涯規(guī)劃的建立需要從業(yè)者做好崗位分析，明確工作內(nèi)容和職能劃分，以及估計(jì)自己是否能夠勝任，是否對即將從事的工作感興趣。Y福利院應(yīng)該引進(jìn)社工專業(yè)畢業(yè)生和招聘持有社工資格證的人員上崗，并且還需要對現(xiàn)有工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。公辦福利院作為事業(yè)單位在招聘工作人員時應(yīng)該在崗位設(shè)置方面要求是社會工作專業(yè)畢業(yè)的學(xué)生，提高工作人員的專業(yè)化素質(zhì)。這樣專業(yè)社會工作者一方面可以運(yùn)用專業(yè)方法：個案工作方法、小組專業(yè)方法等直接服務(wù)于老年人，另一方面還能夠促進(jìn)福利院內(nèi)社會工作專業(yè)學(xué)習(xí)氛圍的形成，通過社工的帶動力提升整個社會福利院的專業(yè)化服務(wù)水平。加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍發(fā)展的有效管理，針對現(xiàn)有招募渠道單一的制約因素。

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作者簡介：崔亮亮（1995.10.06），女，漢族，遼寧阜新人，沈陽師范大學(xué)社會學(xué)學(xué)院，19級在讀研究生，碩士學(xué)位，專業(yè)：社會工作，研究方向：社會治理與社會政策研究。