從六個案例看《政務(wù)處分法》帶來的變化

□陳 彬

《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）將《監(jiān)察法》的原則規(guī)定具體化，把法定監(jiān)察對象全面納入政務(wù)處分范圍，統(tǒng)一設(shè)置了處分的法定事由和適用規(guī)則，細(xì)化了違法情形、處分幅度和處分程序，構(gòu)筑起懲戒職務(wù)違法的嚴(yán)密法網(wǎng)。下面通過六個案例來分析該法對政務(wù)處分工作帶來的變化。

解決了監(jiān)察對象處分依據(jù)不統(tǒng)一的問題

案例：薛某，某國有企業(yè)集團中層管理人員，非中共黨員。近年來，薛某經(jīng)常在社交網(wǎng)站和公開場合發(fā)表挑撥、破壞民族關(guān)系的言論，參加民族分裂活動，造成不良影響。

定性：根據(jù)規(guī)定，國有企業(yè)管理人員屬于監(jiān)察對象。國有企業(yè)管理人員包括國有獨資、控股、參股企業(yè)及其分支機構(gòu)等國家出資企業(yè)中由黨組織或者國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動的人員。

薛某作為國有企業(yè)集團中層管理人員，公開發(fā)表挑撥、破壞民族關(guān)系的言論，參加民族分裂活動，屬于違法行為，根據(jù)《政務(wù)處分法》第二十八條第（五）項，應(yīng)當(dāng)給予其政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》解決了此前因監(jiān)察對象身份不同而適用不同處分依據(jù)的問題，改變了過去“多頭適用、各自為戰(zhàn)”的法律適用困境，也由此解決了因處分依據(jù)不統(tǒng)一而導(dǎo)致的違法行為類型和處分種類不相同的問題。

此前，在對公職人員作出政務(wù)處分時，要根據(jù)其具體身份適用不同的處分依據(jù)，如對具有公務(wù)員身份的公職人員適用《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》；對具有事業(yè)單位人員身份的適用《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》；對國有企業(yè)管理人員適用《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等規(guī)定，由此導(dǎo)致適用的違法行為類型和處分種類各不相同。比如，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等規(guī)定多是從防止國有資產(chǎn)損失和廉潔從業(yè)的范疇對國有企業(yè)管理人員的行為進(jìn)行規(guī)范，未明確將挑撥、破壞民族關(guān)系，參加民族分裂活動等違反政治要求的行為納入規(guī)制范圍，且《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》僅適用于國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)及其分支機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，對于中層管理人員的處分規(guī)定往往由各個國有企業(yè)自行規(guī)定，這些規(guī)定屬于企業(yè)內(nèi)部性規(guī)范文件，既缺乏權(quán)威性、規(guī)范性，也因為各個國有企業(yè)規(guī)定不盡相同而缺少統(tǒng)一性。在本案中，根據(jù)此前做法，需要按照薛某所在單位的內(nèi)部規(guī)章制度對其進(jìn)行處分，如果其所在單位內(nèi)部規(guī)章沒有將挑撥、破壞民族關(guān)系納入處分范疇，對薛某的處分則面臨缺乏處分依據(jù)的困境。

此前給予公職人員的處分種類也不相同。比如，在同等處分幅度情況下，對公務(wù)員適用“撤職”處分的，對事業(yè)單位人員則可能適用“降低崗位等級”處分，對國有企業(yè)管理人員則可能適用“降職”處分。

解決了非行政機關(guān)公務(wù)員處分依據(jù)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}

案例：張某某，某市市委書記，中共黨員。因在擔(dān)任該市市委書記期間，利用職權(quán)違規(guī)將多名親屬錄用為公務(wù)員，多次違規(guī)提拔任用干部，被調(diào)整至某省直機關(guān)廳長崗位。

定性：根據(jù)規(guī)定，公務(wù)員和參照《公務(wù)員法》管理的人員屬于監(jiān)察對象。張某某身為公職人員和該市主要負(fù)責(zé)人，在選拔任用、錄用等干部人事工作中違反有關(guān)規(guī)定要求，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七十六條、第七十七條和《政務(wù)處分法》第三十二條第（一）項，應(yīng)當(dāng)給予其黨紀(jì)、政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》解決了此前在給予非行政機關(guān)公務(wù)員政務(wù)處分時適用處分依據(jù)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。

此前，對公務(wù)員的處分依據(jù)為《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》，但該條例適用于行政機關(guān)的公務(wù)員。在給予非行政機關(guān)的公務(wù)員，如黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)的公務(wù)員政務(wù)處分時，參照《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》執(zhí)行。如本案中，根據(jù)此前做法，在給予張某某政務(wù)處分時，將其處分依據(jù)表述為“參照《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第十九條第（八）項規(guī)定”。可以看出，此前參照執(zhí)行的做法不利于體現(xiàn)法律的嚴(yán)謹(jǐn)性和處分的權(quán)威性?！墩?wù)處分法》施行后，可直接依據(jù)該法有關(guān)條款對該類公職人員作出政務(wù)處分。

《政務(wù)處分法》還明確了政務(wù)處分與組織處理的適用關(guān)系。該法第十七條規(guī)定，公職人員有違法行為，有關(guān)機關(guān)依照規(guī)定給予組織處理的，監(jiān)察機關(guān)可以同時給予政務(wù)處分。第十八條規(guī)定，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員有違法行為，被罷免、撤職、免去或者辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，監(jiān)察機關(guān)可以同時給予政務(wù)處分。如本案中張某某雖被調(diào)離市委書記的崗位，但不影響對其在擔(dān)任市委書記期間的違法行為作出政務(wù)處分。

解決了基層群眾性自治組織管理人員處分依據(jù)缺失的問題

案例：賈某，某村村委會主任，中共黨員，在負(fù)責(zé)協(xié)助政府從事拆遷安置補償金分配及發(fā)放過程中，以“辛苦費”“加快辦理”為由向村民故意刁難、吃拿卡要，對涉及集體土地征占補償及分配等情況不向村民公開，侵犯村民知情權(quán)。

定性：根據(jù)規(guī)定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員屬于監(jiān)察對象，包括農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會等基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員，以及協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員。賈某作為該村村委會主任，其在管理村集體事務(wù)以及在協(xié)助政府從事行政管理工作中，對村民故意刁難、吃拿卡要，違反規(guī)定不公開村集體財務(wù)，侵犯村民知情權(quán)，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百一十二條第（五）項、第一百一十九條和《政務(wù)處分法》第三十八條第一款第（二）（四）項，應(yīng)當(dāng)給予其黨紀(jì)、政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》明確了監(jiān)察機關(guān)對基層群眾性自治組織中的公職人員政務(wù)處分的權(quán)限和處分內(nèi)容，解決了長期以來對該類公職人員處分缺乏法律依據(jù)的突出問題。

《監(jiān)察法》將基層群眾性自治組織中從事管理的人員納入監(jiān)察對象范疇，但囿于缺乏處分依據(jù)，對該類公職人員，監(jiān)察機關(guān)無法像對公務(wù)員、事業(yè)單位管理人員等公職人員一樣對其作出政務(wù)處分。為懲治與預(yù)防該類人員的違法行為，實踐中，對其中是黨員的，往往通過給予其黨紀(jì)處分來發(fā)揮懲戒和教育的作用，對其中是非黨員的，往往依據(jù)《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等法律法規(guī)，給予其警示談話、責(zé)令公開檢查、通報批評或者向有關(guān)機關(guān)、單位提出取消當(dāng)選資格、罷免等監(jiān)察建議。但是，這些處理措施針對的是輕微違法行為和嚴(yán)重違法行為，無法對一般違法行為進(jìn)行有效處置，導(dǎo)致“管兩頭、漏中間”，不利于抓早抓小、防微杜漸，達(dá)到“懲前毖后、治病救人”目的。

《政務(wù)處分法》不僅填補了對該類公職人員政務(wù)處分的法律空白，而且按照公職人員的身份特點設(shè)置處分種類。如第二十二條第一款，根據(jù)基層群眾性自治組織中的公職人員存在有職不可撤和無級可降等情況，規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)可以對其作出警告、記過、記大過等三種處分，不僅解決了此前對該類人員處分依據(jù)缺失的問題，也有利于更好地貫徹落實黨紀(jì)政務(wù)處分相匹配原則。

解決了人大代表等監(jiān)察對象違法情形規(guī)定不明確的問題

案例：劉某，某市人大代表，非中共黨員，某民營企業(yè)董事長。在被選為該市人大代表后，不擔(dān)當(dāng)、不作為，不認(rèn)真履行代表職責(zé)，消極對待人民群眾反映的問題，參加有關(guān)調(diào)研、視察活動流于形式。

定性：《監(jiān)察法》明確了六類監(jiān)察對象，將未能具體列明的監(jiān)察對象概括為“其他依法履行公職的人員”，包括人大代表、政協(xié)委員、黨代會代表、人民陪審員、人民監(jiān)督員、仲裁員等；其他在國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、群團組織中依法從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等公務(wù)活動的人員。劉某作為該市人大代表，不認(rèn)真履行代表職責(zé)，在參加履行代表職責(zé)活動中，敷衍應(yīng)付、流于形式、失職失責(zé)，根據(jù)《政務(wù)處分法》第三十九條第（二）項，應(yīng)當(dāng)給予其政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》解決了此前人大代表等監(jiān)察對象在違法情形、處分種類等方面規(guī)定不明確的問題。

此前，相關(guān)法規(guī)對人大代表等監(jiān)察對象的哪些違法行為可以作出政務(wù)處分、作出何種處分等內(nèi)容規(guī)定的并不明確。實踐中，監(jiān)察機關(guān)往往首先核實該人大代表、政協(xié)委員等依法履行公職人員是否還有其他公職身份，如果還具有其他公職身份，則根據(jù)其他公職身份的具體情形，適用相關(guān)規(guī)定作出政務(wù)處分決定；對于不具備其他公職身份，如本案中的劉某，監(jiān)察機關(guān)往往根據(jù)有關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行批評教育等或者向有關(guān)機關(guān)、單位提出罷免等建議，無法發(fā)揮政務(wù)處分手段懲戒與教育的作用。

《政務(wù)處分法》強化了對該類公職人員的管理監(jiān)督，對該類公職人員依法履職、秉公用權(quán)提出了明確的行為規(guī)范和紀(jì)律要求，改變了過去需要根據(jù)其他公職身份才能對其作出政務(wù)處分的情況。

解決了事業(yè)單位管理人員黨紀(jì)政務(wù)處分不匹配的問題

案例：吳某某，男，中共黨員，某公辦高校法學(xué)院院長，教授、博士生導(dǎo)師，2017年至2019年，吳某某在婚姻存續(xù)期間，長期與其博士生楊某發(fā)生并保持不正當(dāng)性關(guān)系，造成不良影響。

定性：根據(jù)規(guī)定，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員屬于監(jiān)察對象。吳某某作為高校學(xué)院院長，與自己的學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系，有違師德，其行為雖與從事管理的職權(quán)沒有直接關(guān)系，但屬于嚴(yán)重違反家庭美德、社會公德的行為，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百三十五條和《政務(wù)處分法》第四十條第一款第（六）項，應(yīng)當(dāng)給予其黨紀(jì)、政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》解決了此前在對事業(yè)單位黨員干部處分時，黨紀(jì)政務(wù)處分無法相匹配的現(xiàn)實困境。

《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》僅規(guī)定了警告、記過、降低崗位等級或者撤職、開除等處分種類，沒有規(guī)定記大過處分，導(dǎo)致實踐中政務(wù)處分無法與黨紀(jì)處分相匹配的情況。比如在本案中，假如給予吳某某黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，其影響期為一年半，在匹配給予其政務(wù)處分時發(fā)現(xiàn)，記過的影響期為十二個月，而降低崗位等級或者撤職的影響期為二十四個月，無論適用記過還是適用降低崗位等級或者撤職，政務(wù)處分均無法與黨紀(jì)處分相匹配。甚至有些同類案件處理中，會出現(xiàn)畸輕畸重問題。

《政務(wù)處分法》是對現(xiàn)行政務(wù)處分法律制度的整合規(guī)范，在處分情形、處分權(quán)限和程序、處分后果上與《公務(wù)員法》等現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定保持協(xié)調(diào)銜接，保證法律體系的內(nèi)在一致性。同時，在處分幅度、處分種類上保持與黨紀(jì)的貫通銜接。此外，《政務(wù)處分法》還厘清了降低崗位等級與撤職的從屬適用關(guān)系，不再將降低崗位等級作為法定的處分種類之一，而是將其作為撤職處分的法律后果。

此前實踐中認(rèn)為，事業(yè)單位公職人員的職務(wù)違法行為一定是利用職權(quán)實施的行為，與行使公權(quán)力無關(guān)的行為不屬于監(jiān)察機關(guān)管轄范圍。雖然對公職人員的身份認(rèn)定是作出政務(wù)處分的前提和條件，但不意味著需要承擔(dān)政務(wù)責(zé)任的行為僅限于利用職權(quán)實施的違法行為，違反家庭美德、社會公德、損害國家和人民利益等違法行為也要給予政務(wù)處分。《政務(wù)處分法》第四十一條明確規(guī)定，公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)政務(wù)處分。

明確了處分主體之間的適用規(guī)則和監(jiān)督關(guān)系

案例：關(guān)某某，某地證券監(jiān)管局工作人員。因工作原因與某上市公司經(jīng)理劉某相識，并收受劉某所送價值0.3萬元手表1塊。被舉報后，其所在單位以違法數(shù)額較小、情節(jié)輕微為由未對其進(jìn)行任何處分。

定性：根據(jù)規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員屬于監(jiān)察對象，包括銀行保險、證券等監(jiān)督管理機構(gòu)的工作人員，注冊會計師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會等具有公共事務(wù)管理職能的行業(yè)協(xié)會的工作人員，以及法定檢驗檢測檢疫鑒定機構(gòu)的工作人員等。關(guān)某某作為證券監(jiān)督管理機構(gòu)的工作人員，收受管理服務(wù)對象所送的可能影響公正行使公權(quán)力的禮品，根據(jù)《政務(wù)處分法》第三十四條第一款，應(yīng)當(dāng)給予其處分。

解讀：《政務(wù)處分法》規(guī)定政務(wù)處分的主體是監(jiān)察機關(guān)，處分的主體是公職人員任免機關(guān)、單位，并明確了兩者在行使政務(wù)處分權(quán)和處分權(quán)時的適用規(guī)則和監(jiān)督關(guān)系。

《政務(wù)處分法》第十六條規(guī)定，對公職人員的同一違法行為，監(jiān)察機關(guān)和公職人員任免機關(guān)、單位不得重復(fù)給予政務(wù)處分和處分。該條款有效保障了被處分人避免受到雙重處罰的風(fēng)險，確?！耙皇虏辉倭P”。第三條第三款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議。該條款明確了監(jiān)察機關(guān)負(fù)有對公職人員任免機關(guān)、單位行使處分權(quán)的監(jiān)督職責(zé)，確保任免機關(guān)、單位依法正確履行職責(zé)。如本案中，關(guān)某某所在單位應(yīng)當(dāng)給予其處分而未給予的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向關(guān)某某所在單位提出監(jiān)察建議，要求其依法對關(guān)某某作出處分。

此外，為保障監(jiān)察建議的法律效力，《政務(wù)處分法》第六十一條規(guī)定，有關(guān)機關(guān)、單位無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其上級機關(guān)、主管部門責(zé)令改正，對該機關(guān)、單位給予通報批評，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。