地方行政立法工作的“必答題”

周奧杰

“行政立法工作是一項(xiàng)政治性、專(zhuān)業(yè)性都很強(qiáng)的工作，沒(méi)有一支高素質(zhì)的行政立法隊(duì)伍就沒(méi)有高質(zhì)量的行政立法。行政立法力量薄弱是當(dāng)前制約行政立法進(jìn)程、影響行政立法質(zhì)量和效率的突出問(wèn)題，需要下大力氣解決?！苯衲昴瓿踉诒本┱匍_(kāi)的全國(guó)司法廳（局）長(zhǎng)會(huì)議上有領(lǐng)導(dǎo)指出。

可見(jiàn)，以力量薄弱為主要內(nèi)容的立法能力不足是當(dāng)前制約行政立法工作的“鐵門(mén)檻”，如何提升立法能力也是下一步推動(dòng)行政立法工作的“必答題”。

地方行政立法面臨“能力恐慌”

立法能力，是指充分發(fā)揮立法功能滿(mǎn)足國(guó)家和社會(huì)的立法需求的能力。因立法能力不足，不能充分發(fā)揮立法在法治建設(shè)和社會(huì)治理中的功能，面對(duì)國(guó)家和社會(huì)的立法需求捉襟見(jiàn)肘、應(yīng)對(duì)吃力的現(xiàn)象，即立法“能力恐慌”。

在地方行政立法工作中普遍性地出現(xiàn)“能力恐慌”，究其原因，主要有如下幾點(diǎn)：

其一，行政立法的工作內(nèi)容具有超出立法權(quán)限的廣泛性，不僅包括政府具有完整立法權(quán)的政府規(guī)章的制定，還承擔(dān)了地方性法規(guī)的起草工作。實(shí)踐中，人大才具有立法權(quán)的地方性法規(guī)，絕大部分也是由行政立法來(lái)完成前期的調(diào)研、論證、起草、意見(jiàn)征求和審查等工作，形成草案后以議案形式提請(qǐng)人大或者其常委會(huì)審議。

其二，全面依法治國(guó)和推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的新形勢(shì)對(duì)行政立法工作提出了“跨越性”的高要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?/p>

其三，承擔(dān)地方行政立法主要工作的行政立法機(jī)關(guān)，干部人才儲(chǔ)備不足、選配不強(qiáng)、培養(yǎng)不夠。尤其是在立法法修正后獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，行政立法工作從零起步，立法力量薄弱的問(wèn)題更為突出。

其四，地方行政立法的觀念更新和機(jī)制改革滯后，“讓立法更像立法”的形式化傾向顯露，對(duì)滿(mǎn)足國(guó)家和社會(huì)的立法需求的實(shí)質(zhì)性使命，意識(shí)淡薄、擔(dān)當(dāng)乏力。

地方行政立法面臨的“能力恐慌”具有嚴(yán)重程度和表現(xiàn)形式上的差異性，主要體現(xiàn)在：

“能力恐慌”總體上的形勢(shì)是越往基層越嚴(yán)重。立法隊(duì)伍建設(shè)是立法能力的基礎(chǔ)，設(shè)區(qū)的市、自治州行政立法機(jī)關(guān)人才儲(chǔ)備相對(duì)薄弱、觀念相對(duì)落后，整體上比省一級(jí)問(wèn)題更為突出。

同一層級(jí)立法主體的立法能力也存在差別。就省一級(jí)來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)改革后各省、自治區(qū)、直轄市為行政立法工作配置的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員力量差異很大，立法處從四個(gè)到兩個(gè)不等，立法工作人員從不足10人到20人左右各異，立法力量上的差異導(dǎo)致立法能力的不同。

“能力恐慌”的表現(xiàn)形式也有區(qū)別。省一級(jí)行政立法工作主要表現(xiàn)為立法能力不足與立法任務(wù)重、要求高之間的矛盾；而一些設(shè)區(qū)的市、自治州行政立法工作面臨的則是立法項(xiàng)目提出上的困難，即在沒(méi)有相關(guān)部門(mén)申報(bào)項(xiàng)目和民眾提出立法建議的情況下，不具備根據(jù)社會(huì)需要提出項(xiàng)目開(kāi)展自主立法的能力，導(dǎo)致“無(wú)法可立”。

“讓立法合法”與“以良法促善治”

“讓立法合法”是指確保立法的程序和內(nèi)容合法，實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)的邏輯自洽，這是對(duì)立法工作的底線要求?！耙粤挤ù偕浦巍笔侵父哔|(zhì)量地開(kāi)展立法推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步，這是全面依法治國(guó)和推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化對(duì)立法的高標(biāo)準(zhǔn)要求。

在面臨的“能力恐慌”的背景下，地方行政立法工作在底線要求和高標(biāo)準(zhǔn)要求之間顧此失彼：能夠做到“讓立法合法”已非易事，還要在程序正當(dāng)、內(nèi)容合法、邏輯清晰、表達(dá)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，去追求和實(shí)現(xiàn)“以良法促善治”的目標(biāo)，則近乎“不可能完成的任務(wù)”。

為實(shí)現(xiàn)“以良法促善治”而有針對(duì)性創(chuàng)設(shè)的規(guī)范，往往又具有缺乏上位法依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)，如何在立法權(quán)限內(nèi)擬定出不違反上位法的“善治規(guī)則”，既考驗(yàn)立法技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，也需要投入大量的時(shí)間和精力進(jìn)行調(diào)研、論證和修改。地方行政立法機(jī)關(guān)為了如期完成立法計(jì)劃，只能以“讓立法合法”為主要任務(wù)，同時(shí)在力所能及的范圍內(nèi)，比較有限地兼顧“以良法促善治”的目標(biāo)。

地方行政立法因能力不足而產(chǎn)生的注重形式合法而怯于回應(yīng)棘手問(wèn)題的“消極立法”的傾向，會(huì)導(dǎo)致立法的社會(huì)效果減弱。有為才有位。如果不加強(qiáng)地方行政立法能力建設(shè)，長(zhǎng)此以往，公眾會(huì)對(duì)行政立法的功能和意義產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，原本應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重要影響的地方行政立法，將有淪為不被關(guān)注的“政府內(nèi)部活動(dòng)”的危險(xiǎn)。

解答地方行政立法能力提升這道“必答題”

地方行政立法能力不足的問(wèn)題已經(jīng)引起了重視，對(duì)于如何提升地方行政立法能力這道“必答題”，需要從理念、機(jī)制、人才等方面一一解答。為此，提出三點(diǎn)建議，以資參考：

更新立法理念，開(kāi)展立法領(lǐng)域的“供給側(cè)改革”，引領(lǐng)地方立法能力的提升。理念決定立法人員在起草和修改條文過(guò)程中的基本取向，秉持什么樣的理念對(duì)于立法工作極為重要。立法是一種向社會(huì)提供公共產(chǎn)品（即各種政策和規(guī)范）的活動(dòng)，對(duì)提供產(chǎn)品的供給方來(lái)說(shuō)，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)和效果評(píng)價(jià)都要依靠調(diào)整對(duì)象的“消費(fèi)者體驗(yàn)”。

因此，地方行政立法工作必須堅(jiān)持“效果導(dǎo)向”，由注重法律體系邏輯自洽的內(nèi)在視角轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亍跋M(fèi)者體驗(yàn)”的外在視角，注重做到以下幾點(diǎn)：一，提高政治站位，主動(dòng)把社會(huì)發(fā)展的要求和國(guó)家的中心任務(wù)轉(zhuǎn)化為立法中的條文。二，深入調(diào)查研究，及時(shí)把社會(huì)發(fā)展、文明進(jìn)步的理念及實(shí)踐轉(zhuǎn)化為明確的社會(huì)規(guī)范。三，在社會(huì)爭(zhēng)議較大、是非界限模糊的問(wèn)題上，通過(guò)立法體現(xiàn)和反映社會(huì)公眾的普遍性認(rèn)知和愿望，從而把主流民意進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為社會(huì)共識(shí)。四，以解決問(wèn)題為目標(biāo)開(kāi)展“靶向立法”，積極回應(yīng)社會(huì)治理和發(fā)展中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)。五，適度發(fā)揮立法引領(lǐng)作用，敢于為改革創(chuàng)新的舉措提供立法保障。

優(yōu)化立法機(jī)制，將立法審查工作“前移”和“后推”，助力地方立法能力的提升。理論上，地方行政立法機(jī)關(guān)在整個(gè)立法過(guò)程中僅承擔(dān)立法審查的工作，對(duì)于不符合條件的草案可以作退回處理；實(shí)踐中，在地方政府規(guī)章制定的全過(guò)程以及政府負(fù)責(zé)起草送審的地方性法規(guī)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)之前的環(huán)節(jié)中，采取的是以立法審查為中心的立法模式。

立法審查工作在整個(gè)立法過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅要開(kāi)展調(diào)研、征求意見(jiàn)、協(xié)調(diào)部門(mén)不同意見(jiàn)、審查把關(guān)，還要對(duì)送審稿進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的論證修改甚至推翻重寫(xiě)；考慮到立法效率，現(xiàn)實(shí)中極少出現(xiàn)在立法審查環(huán)節(jié)將送審稿退回起草單位的情況。與以立法審查為中心的立法模式相適應(yīng)，可以適度打破立法程序上的界限，將立法審查工作“前移”和“后推”：通過(guò)“前移”提前介入送審稿起草階段，可以加深對(duì)立法背景的了解、加強(qiáng)對(duì)起草工作的指導(dǎo)，從而提高立法質(zhì)量和效率；通過(guò)“后推”追蹤參與人大審議工作，可以向人大闡明條文背后的推敲和考量，避免因信息交互不暢產(chǎn)生的對(duì)條文的“誤會(huì)”，導(dǎo)致審議過(guò)程中出現(xiàn)“不當(dāng)修改”。

重視立法人才，加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)，保障地方立法能力的提升。提升立法能力、人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵；沒(méi)有一支高素質(zhì)的立法隊(duì)伍，提升立法能力就是沒(méi)有根基的“空中樓閣”。加強(qiáng)人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)，可以采取下列措施：一，從人才培養(yǎng)的根源上創(chuàng)新舉措，鼓勵(lì)和支持有條件的法學(xué)院校在研究生階段開(kāi)展“小而精”的立法專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)，加強(qiáng)高等院校對(duì)行政立法事業(yè)的人才供給。二，在定編選人上，進(jìn)一步向行政立法工作上傾斜力量，把更多優(yōu)秀人才選配到行政立法工作中。三，鼓勵(lì)學(xué)習(xí)研究、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。省一級(jí)可以成立地方立法研究學(xué)會(huì)，開(kāi)展對(duì)立法理論及相關(guān)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的研究，為立法工作提供高水平的智庫(kù)支持。加大現(xiàn)有行政立法隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，提升干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。四，加強(qiáng)行政立法干部隊(duì)伍交流。通過(guò)干部上掛和下派加強(qiáng)上一級(jí)行政立法機(jī)關(guān)向下支持、指導(dǎo)的力度。探索和建立行政立法機(jī)關(guān)與人大常委會(huì)的干部交流機(jī)制，促進(jìn)行政立法與人大立法的業(yè)務(wù)交流和工作溝通。