政府購買公共文化服務(wù)現(xiàn)狀與思考

尚潔

群眾文化是公共文化的基礎(chǔ)和重要組成部分，公共文化服務(wù)的發(fā)展促進(jìn)了群眾文化的良性可持續(xù)進(jìn)化，群眾文化的發(fā)展和成熟為政府購買公共文化服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。2010年至今，西安市各級政府用于購買文化服務(wù)的資金持續(xù)增長，文化支出占政府財(cái)政支出的比例呈上升趨勢，政府投入的文化服務(wù)項(xiàng)目種類和數(shù)量越來越多，公共文化服務(wù)內(nèi)容更加豐富，受到廣大群眾的熱烈歡迎。

隨著政府職能的日益龐雜，許多本來由政府承擔(dān)的公共事務(wù)管理工作逐漸演變?yōu)橛善渌鐣M織，主要是第三部門來承擔(dān)。公共物品的供給模式也由原來單一的政府提供——群眾消費(fèi)，擴(kuò)充為政府/第三部門/市場提供——群眾消費(fèi)。公共文化服務(wù)本質(zhì)上是公共產(chǎn)品的一種，隨著現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建立和完善，政府不再是公共文化服務(wù)的惟一供給主體，許多公共文化服務(wù)不一定要由政府有關(guān)部門直接提供，可以由政府付費(fèi)，外包給其他社會組織或個人提供，政府只需要扮演好監(jiān)督者的角色，確保公共文化服務(wù)以一種高質(zhì)量、高效率、低成本、公平的形式提供。這種方式可以讓公共文化服務(wù)的消費(fèi)者有更多自由選擇權(quán)，更好地滿足新形勢下公共文化服務(wù)多樣化、個性化、專業(yè)化需求，形成公共文化服務(wù)發(fā)展新機(jī)制，形成透明的公共文化服務(wù)競爭機(jī)制。

群眾文化與公共文化服務(wù)

1、群眾文化的含義

20世紀(jì)80年代以來，在文化部和各地文化部門相繼出臺的許多有關(guān)公共文化服務(wù)的政策文件中，常見“群眾文化”的表述。“群眾文化”最早屬于文化工作者的一種工作用語，是對群眾文化行為和群眾文化現(xiàn)象籠而統(tǒng)之的一種概括，后來逐漸演變?yōu)閷I(yè)概念和政策用語。目前，學(xué)界對于“群眾文化”并沒有統(tǒng)一的界定，主要從以下角度闡述其內(nèi)含：從動機(jī)和方式上來看，群眾文化是文化主體為了滿足自身文化需要而創(chuàng)造的;從規(guī)模上來看，群眾文化能調(diào)動的通常是文化主體的自有資源和力量，規(guī)模有限;從效果上來看，群眾文化既愉悅、豐富了自己，也服務(wù)了他人;從性質(zhì)上來看，群眾文化既是一種文化主體及受益人的文化行為，也是一種社會文化現(xiàn)象。

2、群眾文化與公共文化服務(wù)的關(guān)系

首先，群眾文化是公共文化服務(wù)的重要內(nèi)容。群眾文化是公共文化的基礎(chǔ)和基石，沒有繁榮的群眾文化，無從體現(xiàn)公共文化的價(jià)值和作用。其次，群眾文化與公共文化服務(wù)目標(biāo)一致。群眾文化是群眾自己創(chuàng)造的文化，發(fā)展群眾文化是實(shí)現(xiàn)人民群眾文化權(quán)益的具體體現(xiàn)，而公共文化服務(wù)的根本目的正是滿足人民群眾基本文化需求，保障人民群眾的文化權(quán)益。再次，公共文化服務(wù)促進(jìn)群眾文化健康良性發(fā)展。公共文化服務(wù)有助于保障人民群眾基本文化權(quán)益，包括參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、享有權(quán)、傳播權(quán)、創(chuàng)造權(quán)等，從而使得群眾文化更加繁榮。

3、群眾文化對于公共文化服務(wù)的積極作用

群眾文化對于公共文化服務(wù)有著多方面的積極作用。首先，群眾文化豐富了基層群眾的文化生活。群眾文化組織自發(fā)開展各種文化活動，如征文比賽、攝影展、書畫展等，這些活動都吸引了廣大群眾積極參與，極大地豐富了群眾的文化生活。其次，群眾文化帶動了基層文藝人才隊(duì)伍建設(shè)。群眾文化在基層發(fā)揮了顯著的帶動作用，有的群眾文化組織定期開展文藝培訓(xùn)、舉辦講座，為基層文化人才的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會。最后，群眾文化促進(jìn)了地方的文化傳承和文化創(chuàng)新。群眾文化具有鮮明的地域特色和地方文化個性，他們植根于地方的民俗土壤和文化傳統(tǒng)，促進(jìn)了地方的文化傳承和文化創(chuàng)新。

綜上，群眾文化為文化團(tuán)隊(duì)和個人提供文化交流、文化服務(wù)和文化展示的平臺，促進(jìn)基層文化的繁榮發(fā)展，有利于增加公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的總量，提高公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，推動了公共文化服務(wù)社會化發(fā)展。

現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系與政府購買公共文化服務(wù)

在體制機(jī)制上，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府與市場、社會與個人之間的良性互動關(guān)系，當(dāng)務(wù)之急是政府責(zé)任與市場機(jī)制的有效銜接問題，通過互相補(bǔ)位實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的有效供給。公共文化服務(wù)是政府的責(zé)任，政府要確保公共文化服務(wù)以一種高質(zhì)量、高效率、低成本、公平的形式提供，但并不一定親自提供，政府可以引入市場競爭機(jī)制，向市場力量和社會力量購買服務(wù)，促進(jìn)服務(wù)水平的提升。值得注意的是，雖然政府可以通過購買或外包的方式提供公共文化服務(wù)，但其仍然是公共文化服務(wù)的責(zé)任主體。

在內(nèi)容建設(shè)上，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系應(yīng)立足于百姓的文化需求。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，公共文化服務(wù)應(yīng)以人民群眾的需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但是，當(dāng)前公共文化服務(wù)體系對于滿足廣大人民群眾的文化需求收效甚微。從根本上講，存在公共文化服務(wù)的提供與人民群眾的需求脫節(jié)的問題，公共文化服務(wù)還不能很好地吸引百姓的參與。因此，在內(nèi)容建設(shè)上，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系必須堅(jiān)持以人為本、立足群眾文化需求。

在服務(wù)方式上，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)更加多元，更加注重市場機(jī)制的引入和社會力量的參與。在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中，文化事業(yè)單位同文化企業(yè)和社會組織一樣，在公共服務(wù)領(lǐng)域都是平等的主體。一項(xiàng)公共文化服務(wù)可以交由事業(yè)單位提供，也可以交由企業(yè)和社會組織提供，甚至可以交由個人提供，但政府必須對公共文化服務(wù)的提供負(fù)最終責(zé)任。

現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系應(yīng)更有利于創(chuàng)新，通過創(chuàng)新來帶動公共文化服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新，增強(qiáng)文化的魅力和吸引力。當(dāng)前，文化領(lǐng)域的創(chuàng)新主體并非事業(yè)單位，市場表現(xiàn)較好的文化產(chǎn)品大多來源于文化企業(yè)，原因在于當(dāng)前機(jī)制下文化事業(yè)單位沒有競爭壓力。文化創(chuàng)新的核心是，尊重文化企業(yè)創(chuàng)新主體的地位和尊重市場對文化創(chuàng)新的檢驗(yàn)作用，通過引入市場競爭機(jī)制來形成有效的創(chuàng)新動力，調(diào)動創(chuàng)新主體的積極性，通過創(chuàng)新主體的創(chuàng)新來帶動公共文化服務(wù)體系的創(chuàng)新。例如，事業(yè)單位通過建立法人治理結(jié)構(gòu)，與其他專業(yè)部門和社會組織共同構(gòu)成公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給主體，有利于增長其面對市場競爭的能力，從而激發(fā)起創(chuàng)新活力。

從手段和方式上講，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系應(yīng)該更加注重與現(xiàn)代信息技術(shù)和傳播方式的融合，能夠以更便捷、更有效的方式讓百姓享受文化服務(wù)，提升文化傳播的質(zhì)量和效率。在公共文化服務(wù)的提供方式上應(yīng)借鑒國際、國內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域的一些前沿探索和實(shí)踐創(chuàng)新，尤其要注重引入一些現(xiàn)代化的服務(wù)理念、方式和手段，并與公共文化的特殊性相結(jié)合，提高公共文化服務(wù)的水平。

政府購買公共文化服務(wù)需具備的能力

識別公眾需求是前提。如果政府不能清晰認(rèn)識到群眾真實(shí)的公共文化服務(wù)需求，那么政府所提供或采購的服務(wù)將無法滿足百姓的需要。

合同管理能力是基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府如何利用合同或契約方式來有效地管理公共文化服務(wù)的提供，本身也是一個挑戰(zhàn)。2012年末，廣州出現(xiàn)的環(huán)衛(wèi)工人罷工事件，關(guān)鍵是政府在合同管理方面出現(xiàn)的問題。當(dāng)?shù)夭捎玫蛢r(jià)中標(biāo)的合同管理方式，而低價(jià)中標(biāo)方式難以保證環(huán)衛(wèi)工人的待遇和環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量，進(jìn)而影響到環(huán)衛(wèi)服務(wù)的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

服務(wù)監(jiān)管能力是必備。在當(dāng)前國情下，如何處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系是一大難點(diǎn)。目前，中國的行政文化和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致政府難以有效評估和監(jiān)管公共文化服務(wù)的提供過程，并據(jù)此來考核和評價(jià)服務(wù)提供部門，而監(jiān)管的缺失往往導(dǎo)致公共文化服務(wù)提供的失敗。

西安市政府購買公共文化服務(wù)現(xiàn)狀

1、購買公共文化服務(wù)的支出持續(xù)增加

政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的主體是承擔(dān)提供公共文化與體育服務(wù)的各級行政機(jī)關(guān)。納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的文化與體育群團(tuán)組織，也可根據(jù)實(shí)際需要，通過購買服務(wù)方式提供公共文化服務(wù)。2010年總支出6200262萬元，文化支出63127萬元，占比1.01%;到2017年，總支出已達(dá)15220589萬元，文化支出382036萬元，占比2.51%（數(shù)據(jù)來源：西安統(tǒng)計(jì)年鑒）。 2010年至今，西安市各級政府用于購買文化服務(wù)的資金持續(xù)增長，文化支出占政府財(cái)政支出的比例呈上升趨勢，政府投入的文化服務(wù)項(xiàng)目種類和數(shù)量越來越多。

2、公共文化服務(wù)內(nèi)容更加豐富

西安市千場戲劇惠民演出活動自2009年起實(shí)施，至2013年，為全市13個區(qū)縣送戲4100余場，受益群眾達(dá)700余萬人次，基本做到了城鄉(xiāng)全覆蓋，成為西安市文化惠民工作的一個新亮點(diǎn)。

為進(jìn)一步提高質(zhì)量和效果，2014年，西安市文化局和財(cái)政局在《西安市千場戲劇惠民演出活動管理辦法》的基礎(chǔ)上，又制定出臺了“參演劇團(tuán)競爭性遴選管理辦法”，規(guī)定了參演劇團(tuán)競爭性遴選條件、遴選程序、遴選原則及評價(jià)體系。在參演團(tuán)體篩選上采取“多中選好，好中選優(yōu)，優(yōu)勝劣汰，末位淘汰”的辦法，確保參演團(tuán)體整體素質(zhì)和節(jié)目質(zhì)量再上檔次。根據(jù)管理辦法要求，首先在新聞媒體上公開進(jìn)行遴選招標(biāo)，隨后組織專家對申報(bào)劇團(tuán)的資質(zhì)和實(shí)際水平進(jìn)行評審、實(shí)地考察和打分，最后按得分高低確定了25家專業(yè)表演團(tuán)體為參演單位，2014年為城鄉(xiāng)群眾演出1200多場秦腔、歌舞、豫劇、曲藝、綜藝等劇節(jié)目，較2013年增加了179場，觀眾達(dá)208萬人次，較2013年增加26萬人次，更好地豐富和滿足全市人民群眾的文化需求。其中，為農(nóng)村和偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民群眾送戲600余場，觀眾達(dá)80余萬人次，受到廣大群眾的熱烈歡迎。

為了貫徹黨的十八大精神，落實(shí)西安市委市政府關(guān)于做好2016年惠民實(shí)事的要求，根據(jù)《西安市千場戲劇惠民演出活動管理辦法》和《西安市千場戲劇惠民演出活動參演劇團(tuán)競爭性遴選管理辦法》，西安市惠民演出辦公室經(jīng)過對報(bào)名參選的演出單位嚴(yán)格的資質(zhì)審核、實(shí)地考察、組織專家審議等規(guī)定程序，最終擬定了30家單位為2016年千場戲劇惠民演出活動參演單位。2017年擬定了35家單位為千場戲劇惠民演出活動參演單位。2018年擬定了51家單位為千場戲劇惠民演出活動參演單位。

截至2018年，西安市千場戲劇惠民演出活動已開展九年，規(guī)模由小到大，演出場次由少到多，質(zhì)量不斷提高，受益群眾逐年增加，影響和覆蓋面日益擴(kuò)大，已成為西安構(gòu)建公共文化服務(wù)體系和文化惠民的標(biāo)志性工程和靚麗名片。一是節(jié)目不斷創(chuàng)新。每年參演團(tuán)體都根據(jù)西安市文化局要求積極創(chuàng)排不同形式的新劇目和節(jié)目，戲劇團(tuán)體一般最少有一臺新劇目，其他表演團(tuán)體最少增加三至五個新節(jié)目。此外，在表演形式上還增添了魔術(shù)、雜技和現(xiàn)場互動等，使演出內(nèi)容更為豐富生動。二是覆蓋面擴(kuò)大。由面向城鄉(xiāng)居民群眾擴(kuò)大至農(nóng)民工和部隊(duì)軍人，今年先后組織院團(tuán)為農(nóng)民工和部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)軍人演出數(shù)場，受到有關(guān)方面的高度評價(jià)。三是管理監(jiān)督不斷強(qiáng)化。為了使這一活動不斷規(guī)范，西安市文化局采取各種有效措施加強(qiáng)指導(dǎo)和管理，活動前期對參演團(tuán)體進(jìn)行嚴(yán)格篩選，把好資質(zhì)審核關(guān)，活動中期加強(qiáng)對活動的指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督，力求把這件惠民實(shí)事辦好辦實(shí)，活動后期做好總結(jié)，為來年活動開展做好各方面準(zhǔn)備。四是組織保障更加到位。根據(jù)當(dāng)前市場物價(jià)指數(shù)變化，西安市文化局及時協(xié)調(diào)市財(cái)政局適度提高了惠民演出的補(bǔ)貼費(fèi)用，有效調(diào)動了參演院團(tuán)的積極性，演出質(zhì)量得到進(jìn)一步提高。

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[4]黃艷.“聯(lián)動”是中小博物館可持續(xù)性發(fā)展的活眼[C].中國博物館協(xié)會博物館學(xué)專業(yè)委員會2015年“致力于社會可持續(xù)發(fā)展的博物館”學(xué)術(shù)研討會，2015-09-17.

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作者簡介

尚 潔 西藏民族大學(xué)管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊褡宓貐^(qū)公共管理