行政檢察一體化辦案機(jī)制初探

程鐵鎖

摘 要：當(dāng)前行政檢察面臨著案件總體規(guī)模小、人員力量薄弱、行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量分布嚴(yán)重不均衡、社會(huì)認(rèn)知度和認(rèn)可度低等主要問題。為解決上述問題，可以行政檢察一體化為基本思路，探索建立跨院辦案團(tuán)隊(duì)，集中力量辦理行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件，監(jiān)督人民法院依法審判，督促行政機(jī)關(guān)依法行政。

關(guān)鍵詞： 行政檢察 一體化辦案機(jī)制 跨院辦案團(tuán)隊(duì)

2018年，最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革完成，行政檢察成為一個(gè)獨(dú)立的業(yè)務(wù)部門。最高人民檢察院以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，提出刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的目標(biāo)。然而，我們無法回避的是，行政檢察乃是“四大檢察”的“短板”，且為“短板中的短板”。[1]如何補(bǔ)齊這一短板是一個(gè)亟待解決的問題。2019年2月，最高人民檢察院第七檢察廳發(fā)布了《2019年行政檢察工作要點(diǎn)》，其中明確提出要建立完善行政檢察一體化機(jī)制。

一、行政檢察的獨(dú)特監(jiān)督特性——對(duì)“監(jiān)督者”的再監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，“四大檢察”均有明顯的監(jiān)督屬性。其中，行政檢察具有明顯的再監(jiān)督性，是對(duì)“監(jiān)督者”的再監(jiān)督。以與行政檢察最為相近的民事檢察為例，民事檢察、行政檢察的直接監(jiān)督對(duì)象均是人民法院。然而，人民法院在民事訴訟和行政訴訟中扮演的角色卻有明顯的不同。在民事訴訟中，人民法院居于爭議的裁斷者地位。在行政訴訟中，人民法院除了居于爭議的裁斷者地位，實(shí)際上也是一個(gè)“監(jiān)督者”。“行政訴訟又稱‘司法審查，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，是一種法律監(jiān)督制度;對(duì)于行政相對(duì)人而言，行政訴訟是一種行政法律救濟(jì)制度?！盵2]

明確行政檢察是對(duì)“監(jiān)督者”的再監(jiān)督這一特性，對(duì)于行政檢察工作的正確開展具有重要意義。行政檢察要實(shí)現(xiàn)“一手托兩家”，不能局限于審查人民法院行政訴訟行為的合法性，而是應(yīng)當(dāng)透過審查人民法院行政訴訟活動(dòng)的合法性，進(jìn)而審查行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。最高人民檢察院第七檢察廳廳長張相軍在中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2019年年會(huì)上作了題為《“穿透式”行政檢察監(jiān)督與促進(jìn)社會(huì)治理》的報(bào)告。該報(bào)告提出了“穿透式監(jiān)督”的概念，而“穿透式監(jiān)督”的其中一項(xiàng)含義便是通過直接監(jiān)督人民法院行政審判活動(dòng)穿透至監(jiān)督行政機(jī)關(guān)作出的行政行為。[3]因此，我們既要明確行政檢察監(jiān)督的重心實(shí)際上在于行政權(quán)，同時(shí)也要正視行政檢察可能面臨的困難。當(dāng)前的行政訴訟可以說問題重重，以至于理論界和實(shí)務(wù)界均有人提出建立專門行政法院的倡議。[4]行政訴訟面臨的困難，行政檢察同樣無可回避。再加上自身單獨(dú)存在的問題，行政檢察可謂“難上加難”。

二、行政檢察當(dāng)前面臨的主要問題

（一）行政訴訟監(jiān)督案件總體規(guī)模小

以筆者所在的市級(jí)檢察院為例，2018年共受理各類行政訴訟監(jiān)督案件5件，全部為行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件，受理各類民事訴訟監(jiān)督案件72件，這二者的比例是1：14.4。這在全國也是普遍現(xiàn)象，“2018年全國檢察機(jī)關(guān)受理各類行政訴訟監(jiān)督案件17700余件，受理各類民事監(jiān)督案件10萬余件，二者的比例是1.8：10?！盵5]

（二）行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量分布嚴(yán)重不均衡

行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量小，且卻分布嚴(yán)重不均衡，呈現(xiàn)出明顯的“倒三角”態(tài)勢。省級(jí)檢察院案件數(shù)量較多，市級(jí)檢察院案件數(shù)量較少，基層檢察院案件數(shù)量幾乎為零。筆者所在的市級(jí)檢察院，2016年以來全市五個(gè)縣區(qū)檢察院行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量為零，市院行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量也僅有31件，平均每年6.2件?！?018年，全國檢察機(jī)關(guān)共受理了9000多件裁判結(jié)果監(jiān)督案件，全國3000多個(gè)基層檢察院僅受理442件。” [6]

（三）人員力量薄弱

行政檢察人員力量薄弱是各級(jí)檢察院普遍存在的現(xiàn)象?！白罡邫z2018年以前負(fù)責(zé)行政訴訟監(jiān)督的業(yè)務(wù)處僅有3人，不少基層檢察院甚至地市院都沒有專門的行政檢察辦案組和人員，不少從事行政檢察工作的同志專業(yè)能力弱，理念更新慢，缺少行政法律背景。” [7]以筆者所在的市級(jí)檢察院為例，2019年機(jī)構(gòu)改革后，市院行政檢察業(yè)務(wù)部門單設(shè)，共有6人，其中具有較長民事行政檢察工作經(jīng)驗(yàn)的僅1人。全市5個(gè)基層檢察院均只設(shè)一名專職行政檢察工作人員，且均無行政檢察業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

（四）社會(huì)認(rèn)知度、認(rèn)可度低

“行政檢察是檢察工作中的冷門，不為人知?！盵8]

社會(huì)公眾普遍對(duì)行政檢察較為陌生，甚至有些律師、行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)行政檢察也不甚了解。2019年1月至2020年8月，筆者所在的市兩級(jí)檢察院共受理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件10件，均系依職權(quán)受理，無一件是依當(dāng)事人申請(qǐng);同期共受理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件87件，其中86件系依職權(quán)受理，依當(dāng)事人申請(qǐng)受理的僅有1件。上述兩類案件幾無當(dāng)事人申請(qǐng)的現(xiàn)狀，也能反映出當(dāng)前行政檢察的社會(huì)認(rèn)知度、認(rèn)可度偏低。

三、行政檢察一體化的初步構(gòu)想——組建跨院辦案團(tuán)隊(duì)

針對(duì)行政檢察當(dāng)前面臨的主要問題，可以考慮把省、市、縣三級(jí)院或市、縣兩級(jí)院行政檢察業(yè)務(wù)人員集中起來，組建以省級(jí)或市級(jí)檢察院為主導(dǎo)的跨院辦案團(tuán)隊(duì)，共同辦理省級(jí)或市級(jí)檢察院受理的行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件。

（一）組建跨院辦案團(tuán)隊(duì)的可行性

1.組建跨院辦案團(tuán)隊(duì)有充分的法律依據(jù)。我國上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。人民檢察院組織法第24條明確規(guī)定了上級(jí)檢察院可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。組建跨院辦案團(tuán)隊(duì)不過是“統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件”的一種常態(tài)化而已，從法律上來說不存在障礙。

2.組建跨院辦案團(tuán)隊(duì)有充足的客觀條件。組建跨院辦案團(tuán)隊(duì)，首先要有組建的需求，沒有需求自然談不上組建。其次要有相關(guān)單位、人員參加的意愿。如前所述，省級(jí)檢察院存在案多人少的壓力，市級(jí)檢察院案件數(shù)量較少，基層檢察院案件數(shù)量幾乎為零，兩級(jí)檢察院行政檢察業(yè)務(wù)人員普遍為案件數(shù)量過少而發(fā)愁。組建跨院辦案團(tuán)隊(duì)符合組織需求與崗位需求。

（二）組建跨院辦案團(tuán)隊(duì)所欲達(dá)成的主要目標(biāo)

1.緩解當(dāng)前局部案多人少的壓力。省級(jí)檢察院倘若把全省各級(jí)行政檢察業(yè)務(wù)人員充分利用起來，省級(jí)檢察院案多人少的壓力應(yīng)當(dāng)可以得到較大程度的緩解。

2.盡快提升市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院行政檢察業(yè)務(wù)人員的辦案能力?！肮び破涫拢叵壤淦??！弊鰧?shí)行政檢察，必須盡快提升行政檢察業(yè)務(wù)人員的辦案能力。專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、個(gè)人的自學(xué)當(dāng)然是重要的。但檢察官教檢察官，以辦案代培訓(xùn)，兼顧了法學(xué)理論和辦案實(shí)踐，對(duì)于提升辦案能力具有極其重要的意義，可以迅速提升市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院行政檢察業(yè)務(wù)人員的辦案能力。

3.提升行政檢察的社會(huì)認(rèn)知度、認(rèn)可度。提升行政檢察的社會(huì)認(rèn)知度、認(rèn)可度，要靠社會(huì)公眾知道檢察機(jī)關(guān)實(shí)際解決了哪些社會(huì)公眾普遍關(guān)心的問題。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件都應(yīng)當(dāng)是行政檢察集中全力重點(diǎn)突擊的主攻方向。集中力量辦理一批典型案件，解決一批社會(huì)公眾普遍關(guān)心的問題，行政檢察的社會(huì)認(rèn)知度、認(rèn)可度馬上就會(huì)有一個(gè)質(zhì)的飛躍。

（三）跨院辦案團(tuán)隊(duì)的人員構(gòu)成及職能分工

1.人員構(gòu)成?？缭恨k案團(tuán)隊(duì)的人員構(gòu)成，可由省級(jí)檢察院的1名員額檢察官+若干名本院的檢察官助理或書記員+市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院的若干名員額檢察官或檢察官助理組成跨院辦案團(tuán)隊(duì)。

2.職能分工。（1）省級(jí)檢察院的員額檢察官在團(tuán)隊(duì)內(nèi)居于主導(dǎo)地位，指揮其他成員履行職責(zé)，對(duì)團(tuán)隊(duì)辦理的案件提出處理意見并負(fù)其責(zé)任。（2）省級(jí)檢察院的檢察官助理、書記員在團(tuán)隊(duì)內(nèi)處于協(xié)助地位，履行檢察官助理、書記員的法定職責(zé)。（3）市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院的員額檢察官或檢察官助理在團(tuán)隊(duì)內(nèi)處于協(xié)助地位，實(shí)際上充當(dāng)省級(jí)檢察院的檢察官助理。

（四）跨院辦案團(tuán)隊(duì)辦理案件的主要注意事項(xiàng)

1.案件受理由省級(jí)檢察院負(fù)責(zé)。市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院的員額檢察官或檢察官助理協(xié)助省級(jí)檢察院的員額檢察官辦理案件，并不改變案件的管轄層級(jí)和承辦人員，案件的管轄層級(jí)仍在省級(jí)檢察院，案件的承辦人仍是省級(jí)檢察院的員額檢察官。

2.告知當(dāng)事人、聽取當(dāng)事人意見應(yīng)當(dāng)以省級(jí)檢察院的名義進(jìn)行。該項(xiàng)工作省級(jí)檢察院的員額檢察官和市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院的員額檢察官或檢察官助理均可完成，但應(yīng)以省級(jí)檢察院的名義實(shí)施，以免申請(qǐng)人懷疑省級(jí)檢察院“推卸責(zé)任”。

3.案件的分配，施行該制度之初原則上由被訴行政行為地的市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院的員額檢察官或檢察官助理協(xié)助辦理，以其他市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院的員額檢察官或檢察官助理協(xié)助辦理為例外。隨著該制度的施行，宜逐步探索行政檢察監(jiān)督專業(yè)化之路。省級(jí)檢察院可以統(tǒng)籌全省行政檢察人員力量，引導(dǎo)各市級(jí)檢察院根據(jù)自身?xiàng)l件，形成不同的專業(yè)優(yōu)勢，通過指定管轄的方式，化“地域管轄分工”為“專業(yè)領(lǐng)域分工”。

4.相關(guān)的調(diào)查核實(shí)，省級(jí)檢察院的員額檢察官可親自實(shí)施或由本院的檢察官助理實(shí)施，也可以本院的名義指令或委托市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院完成，由市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院的員額檢察官或檢察官助理具體執(zhí)行。

5.市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院的員額檢察官或檢察官助理審查案件材料，提出初步處理意見并向省級(jí)檢察院的員額檢察官匯報(bào)。省級(jí)檢察院的員額檢察官提出正式的審查處理意見并報(bào)省級(jí)檢察院檢察長決定。

6.以辦案為基礎(chǔ)致力于修補(bǔ)法律漏洞，發(fā)展完善法律。法律漏洞難以避免，行政法律體系中法律漏洞問題尤為突出。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)此理當(dāng)有所作為，有大作為。四級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)上下協(xié)作，注重發(fā)現(xiàn)案件背后隱藏的法律漏洞，積極調(diào)查研究，形成合理改進(jìn)意見并與相關(guān)部門溝通，為發(fā)展完善法律貢獻(xiàn)檢察智慧和力量。

注釋：

[1] 參見張相軍：《關(guān)于做好新時(shí)代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第7期。

[2] 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第400頁。

[3] 參見張相軍：《“穿透式”行政檢察監(jiān)督與促進(jìn)社會(huì)治理》，法治政府網(wǎng)http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/11373.htm？urltype=tree.TreeeTempUrl&wbtreeid=1345，最后訪問日期：2019年11月25日。

[4] 參見馬懷德：《行政訴訟法的時(shí)代價(jià)值——行政訴訟三十年：回首與前行》，《中國法律評(píng)論》2019年第2期;梁鳳云：《〈行政訴訟法〉修改八論》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。當(dāng)前行政審判問題重重，正是行政檢察大有可為之時(shí)。倘若當(dāng)前行政審判“表現(xiàn)很好”，行政檢察存在的必要性和發(fā)展的可能性就不無疑問了。

[5] 同前注[1]。

[6] 同前注[1]。

[7] 同前注[4]。

[8] 同前注[4]。