加快推進左右江革命老區(qū)振興的思考
——以廣西百色市為例

陳 雷 孫國玉 崔長彬

［提 要］《左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃》實施5年來，主要目標任務完成進度符合預期，但是也面臨著不少的問題。廣西百色市是左右江革命老區(qū)的核心城市。加快推進以百色為代表的左右江革命老區(qū)振興，需要從加強規(guī)劃實施的統(tǒng)籌協(xié)調、加大財政投入和金融支持、加大全流域生態(tài)環(huán)境保護力度、創(chuàng)建全國資源型城市轉型升級示范區(qū)、加大政策支持力度等方面著手。

2015年2月，國務院批復《左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃 （2015-2025年）》（以下簡稱規(guī)劃），標志著左右江革命老區(qū)振興上升為國家戰(zhàn)略。5年多來，左右江革命老區(qū)解放思想、創(chuàng)新機制、艱苦奮斗，狠抓規(guī)劃的貫徹落實，有力地推進了老區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，加快了老區(qū)人民全面脫貧奔小康的步伐。

目前，規(guī)劃實施正處在一個“船到中流再奮楫”的關鍵階段，亟需回顧與評估，鼓勁再出發(fā)。廣西百色是左右江革命老區(qū)的核心城市，能更好地代表整個左右江革命老區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀。本文通過深入剖析和評估百色在規(guī)劃實施過程中取得的成效、存在的問題，并提出對策建議，為老區(qū)全面振興發(fā)展提供咨詢參考。

一、左右江革命老區(qū)發(fā)展取得的成效

百色堅決貫徹中央和自治區(qū)的決策部署，全市上下凝心聚力，加快落實重大政策、加快建設重大項目、加快推進重大改革開放舉措，規(guī)劃主要目標任務完成進度符合預期。2014—2019年，百色地區(qū)生產(chǎn)總值從917.9億元增長到1257.8億元，年增速分別是8.1%、8.8%、8.8%、7.1%、9.0%，明顯高于全國和廣西的年增速。

（一）脫貧攻堅取得決定性進展

百色市選定了芒果、油茶、甘蔗、生豬等27個特色扶貧產(chǎn)業(yè)，對建檔立卡貧困戶實施“造血式”扶貧。截至2018年底，全市特色產(chǎn)業(yè)覆蓋貧困戶比例達到93.73%，產(chǎn)業(yè)扶貧接近全覆蓋。深度貧困地區(qū)易地扶貧搬遷累計17.45萬人，完成既定任務的96.4%。田東縣金融扶貧工作得到中央的高度肯定，“截至2018年末，累計為7.2萬戶農戶辦理貸款40.15億元，農戶貸款覆蓋率從2008年的7.88%上升到2018年的89.3%”［1］。百色市成為全國設立的4個政策性金融扶貧實驗示范區(qū)之一。全市100%實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路，村村通硬化路、通水、通電、通網(wǎng)絡信號、通廣播電視。右江區(qū)、田陽縣、田東縣、平果縣、西林縣5個縣（區(qū)）成功實現(xiàn)脫貧摘帽。百色市貧困人口從2012年的148.26萬人下降到2019年底的3.78萬人，貧困發(fā)生率從44.97%下降到1.08%，是全區(qū)脫貧成效最為顯著的地級市之一。

（二）基礎設施建設成就斐然

2016年底，南寧經(jīng)百色至昆明的云桂鐵路開通，百色成為左右江革命老區(qū)第一個邁入高鐵時代的市。南昆鐵路南寧至百色段增建二線全線建成。目前，全市已建成鐵路總里程694公里。高速公路網(wǎng)已覆蓋9個縣區(qū)，高速公路里程702公里，預計2020年實現(xiàn)縣縣通高速。2018年，全市公路總里程17831公里，比2014年增加1725公里。右江黃金水道全線貫通，總長357.6公里，千噸級船舶直達珠三角，百色5個作業(yè)區(qū)已建成一千噸泊位25個，港口年通過能力達1296萬噸，2019年右江水運港口吞吐量突破500萬噸，同比實現(xiàn)翻番。百色機場已開通11條航線，年旅客吞吐量達18萬人次。投資41億元的百色水庫灌區(qū)項目開工建設，是百色撤地設市以來國家投資最大的項目。

（三）產(chǎn)業(yè)綜合實力邁上新臺階

百色陸續(xù)建成投產(chǎn)7個煤（水）電鋁一體化項目，完成國家發(fā)改委批復的生態(tài)型鋁產(chǎn)業(yè)示范基地建設目標。2019年氧化鋁、電解鋁、鋁材加工分別完成846.5萬噸、181.6萬噸、128.5萬噸，鋁工業(yè)總產(chǎn)值643.5億元，占全市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重為56.7%。鋁產(chǎn)業(yè)由粗放的資源型向精深加工技術型轉變，各項節(jié)能環(huán)保指標均達到或優(yōu)于國內先進水平。百色芒果、油茶種植面積全區(qū)第一；“無公害農產(chǎn)品、綠色食品、有機農產(chǎn)品基地認證規(guī)模突破200萬畝，規(guī)模保持全區(qū)第一”［2］；“田林靈芝”等11個農產(chǎn)品獲得農業(yè)部“農產(chǎn)品地理標志登記認證”，認證總量全區(qū)第一。果蔬綠色專列和南菜（果）北運產(chǎn)業(yè)化運營水平穩(wěn)步提高。百色起義紀念園成功創(chuàng)建國家5A級旅游景區(qū)，全市共建成國家4A級景區(qū)18個，啟動創(chuàng)建國家全域旅游示范區(qū)。接待國內游客從2014年1997.8萬人次增加到2018年4208萬人次，增長1.1倍；國內旅游總收入從2014年156億元增加到2018年456億元，增長1.9倍。社會消費品零售總額從2014年201.1億元增加到2019年320.4億元，增長59.3%。

（四）生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善

百色在國內首創(chuàng)“邊開采邊復墾”礦山恢復治理新模式，鋁土礦礦山臨時用地復墾及生態(tài)重建面積共6335畝，獲國務院通報表揚。百色探索推廣石漠化治理“六字”方針，即“封（封山育林）、造（人工造林）、退（退耕還林）、管（林木管護）、沼（建沼氣池）、補（生態(tài)補償）”［3］，石漠化面積比2011年減少8.09萬公頃?！?018年PM2.5平均濃度36.6微克/立方米，空氣質量優(yōu)良率達93.7%。地表水考核斷面水質優(yōu)良率、市縣兩級飲用水源地水質達標率100%。國家地表水考核斷面水環(huán)境質量排全國第17名，進入全國水質最好的30座城市榜單”［4］。植樹造林總面積連續(xù)8年排全區(qū)第一，森林覆蓋率從2014年的67.0%增長到2018年的70.6%。百色的山更美、水更綠、天更藍、空氣更清新。建成“國家園林城市”“國家衛(wèi)生城市”“國家森林城市”，第一批入選國家氣候適應型城市建設試點。全市有4個全國生態(tài)文明示范工程試點縣，有5個縣成為國家級重點生態(tài)功能區(qū)。

（五）開放合作水平不斷提升

三省區(qū)老區(qū)落實聯(lián)席會議制度。百色-文山跨省經(jīng)濟合作園區(qū)、西林-廣南產(chǎn)業(yè)園區(qū)已進入實際建設階段?！鞍偕惶枴?冷鏈集裝箱專列成功對接中歐班列，開通中越跨境集裝箱直通班列，融入中新互聯(lián)互通國際貿易物流通道。與越南高平省、河江省簽署跨境勞務合作協(xié)議，鼓勵境外邊民進入百色邊境地區(qū)務工，助力沿邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和睦鄰富鄰。建成龍邦、平孟2個國家一類口岸和岳圩1個國家二類口岸，7個邊民互市點。建成運營的龍邦邊民互市貿易區(qū)是目前中越邊境規(guī)模較大、設施齊備、通關服務系統(tǒng)先進的邊民互市貿易區(qū)。2014年百色外貿進出口總值7.28億美元，“2019年達到261.8億元，同比增長20.5%，增速比全國、全區(qū)分別高17.1、6.1個百分點。對越邊境貿易拉動強勁，進出口貿易額同比增長20.8%，拉動全市進出口貿易額增長19個百分點”［5］。

二、存在的問題

5年來，百色與全國全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距有所縮小，開發(fā)建設的步伐明顯加快，但整體來看還是相對落后。2019年我國人均生產(chǎn)總值為70892元，已突破1萬美元，而百色人均生產(chǎn)總值為34278元，還不到全國平均水平的一半。百色推進老區(qū)振興發(fā)展的任務仍然十分艱巨，面臨的問題和困難仍然突出。

（一）脫貧攻堅任務依然艱巨

百色地處全國集中連片特困地區(qū)，經(jīng)過脫貧攻堅，貧困發(fā)生率已經(jīng)大幅度下降，但是全市仍有3個國家級貧困縣170個貧困村3.78萬貧困人口。這些貧困人口絕大多數(shù)集中在滇桂黔石漠化山區(qū)、邊境地區(qū)、水庫移民區(qū)，人多地少、自然條件惡劣、產(chǎn)業(yè)支撐薄弱，是越來越難啃的硬骨頭。不少貧困人口屬于物質貧困和精神貧困并存、老弱病殘等多重貧困原因疊加的特殊貧困人口，在財政收支困難的情況下，單靠百色老區(qū)自身和目前的幫扶力度，資金投入難以持續(xù)支撐脫貧攻堅收官之戰(zhàn)、后續(xù)鞏固脫貧攻堅成果和老區(qū)振興發(fā)展。

（二）重大政策協(xié)調落實難度大

規(guī)劃與《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》（2016年版）等國家重點專項規(guī)劃有效銜接不足的問題比較突出。不少已經(jīng)列入規(guī)劃的重大項目，卻沒有被吸收和納入到國家的各重點專項規(guī)劃中去，造成這些重大項目缺乏規(guī)劃依據(jù)，在審批核準、建設時序、資金爭取等方面沒有得到有效的支持，難以推進，甚至無法推進。規(guī)劃中已經(jīng)明確的重要政策在具體落實過程中由于缺乏具體的實施辦法或操作細則，還需要省區(qū)和市縣再次爭取和再次落實。例如，桂黔滇三省區(qū)雖然已經(jīng)建立聯(lián)席會議制度，但是部分跨省區(qū)的重大項目和重要事項超出了三省區(qū)職責權限，僅靠省區(qū)一級的力量難以進一步推進，亟需國家層面的協(xié)調幫助。在重大項目建設、重大事項推進、跨省經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展、跨界糾紛處置等工作中三省區(qū)存在不同意見，這時候缺少上級部門的權威指導就很難達成一致，實現(xiàn)有效推進。整體來看，由于組織實施力度不足和協(xié)調機制的不健全，規(guī)劃落實出現(xiàn)“先熱后冷、內熱外冷、下熱上冷”的現(xiàn)象。

（三）交通基礎設施短板突出

由于地處偏遠山區(qū)，地形復雜，百色交通基礎設施建設的成本非常高，歷史欠賬多，鐵路、高速公路網(wǎng)的密度低于全區(qū)平均水平，與發(fā)達地區(qū)差距十分明顯。作為三省區(qū)結合部的廣西百色市，目前只有南昆線和云桂線與國家主干網(wǎng)相連，內連外通的鐵路網(wǎng)絡尚未形成。各縣市之間缺乏便捷聯(lián)系通道，沿邊通道僅為三級公路，標準偏低。不少跨省區(qū)重大交通基礎設施項目由于前期工作經(jīng)費缺乏、協(xié)調難度大、建設困難多等原因導致推進困難、進展緩慢。出行難、運費貴讓山區(qū)發(fā)展處處受限。

（四）重大項目建設資金缺口大

規(guī)劃中涉及到百色市的重大項目共計57個，總投資金額超過2000億元，其中由政府主導的重大項目總投資額約1800億元。2019年百色全市財政收入僅152.54億元。百色市5年來累計獲得各類項目資金不到100億元，自身財力遠不能支撐重大項目建設需求。老區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱，重大項目的經(jīng)濟效益和回報率遠遜于其他地區(qū)，導致融資難、融資貴的問題一直難以解決，項目配套資金籌措壓力巨大。

（五）鋁產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展面臨瓶頸約束

受多重因素制約，廣西百色市氧化鋁就地轉化率僅為42.7%，每年向外省輸出氧化鋁約500萬噸，產(chǎn)業(yè)鏈不完善、資源日漸枯竭、能源消耗巨大、環(huán)境負擔沉重。首先，能源消費總量指標嚴重不足，“十三五”前三年，百色市新增能源消費達528.69萬噸標準煤，超出廣西下達給百色市新增指標的2.5倍，按照國家下達的能源消費總量指標，遠不能滿足百色市目前的能源消耗需求，嚴重影響后續(xù)項目落地。其次，電價是電解鋁產(chǎn)業(yè)是否盈利的關鍵因素，目前百色區(qū)域電網(wǎng)電價水平約為0.365元/千瓦時，但是，供電價格受煤炭市場價格的影響較大，自產(chǎn)煤炭量不能滿足自備電廠的需求，需要從省外或海外進口煤炭，物流費用較高，不確定因素較多。第三，固體廢棄物赤泥的綜合利用難題尚未根本破解，已建設的8個赤泥庫，不僅占用大量土地，而且存在較大的環(huán)境風險，已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展亟待解決的緊迫問題。第四，百色市的鋁產(chǎn)業(yè)總體處于價值鏈的中低端環(huán)節(jié)，技術含量和附加值不高，關鍵技術有待突破。

（六）沿邊區(qū)位優(yōu)勢未能完全發(fā)揮

百色是我國西南地區(qū)出邊入海的重要通道和面向東盟開放的前沿地帶，更是西南地區(qū)參與“一帶一路”建設的重要節(jié)點。但是，近十年來，國家和自治區(qū)對百色口岸的總投入僅1億多元。百色市自身財政困難，能夠投入口岸建設的經(jīng)費十分有限，“小財政養(yǎng)大口岸”的問題突出。百色是目前廣西三個沿邊地級市中唯一沒有邊境經(jīng)濟合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、重點開發(fā)開放試驗區(qū)等國家級開放合作平臺的城市。高平（越南）—百色—貴州聯(lián)通“渝新歐”國際鐵路的互聯(lián)互通大通道尚未形成。邊境交通、口岸、互市貿易點等基礎設施條件落后，物流通道狹小，堵車成為常態(tài)。邊境貿易屬于“穿岸而過”的通道經(jīng)濟，進出口貿易規(guī)模小、附加值低，資源型產(chǎn)品占比高，加工貿易層次低，邊境加工業(yè)發(fā)展滯后。百色市的外貿進出口額僅是同為廣西沿邊口岸城市崇左市、防城港市的1/7和1/3。

三、加快推進左右江革命老區(qū)振興的建議

黨中央、國務院非常關心老區(qū)振興發(fā)展，習近平總書記強調 “要把革命老區(qū)發(fā)展時刻放在心上，立下愚公志、打好攻堅戰(zhàn)”。今年是實現(xiàn)全面小康、脫貧攻堅的決勝之年，全面建成小康社會重點在西部地區(qū)，難點就在革命老區(qū)。革命戰(zhàn)爭年代，老區(qū)沖鋒在前，奮勇當先打攻堅戰(zhàn)。新時代，老區(qū)在實現(xiàn)全面建成小康的戰(zhàn)場上也要打好攻堅戰(zhàn)。加快推進左右江革命老區(qū)振興發(fā)展已經(jīng)到刻不容緩的地步。今年又是“十三五”規(guī)劃收官之年和“十四五”規(guī)劃謀劃之年，結合謀劃“十四五”規(guī)劃，對于下一步如何加快推進左右江革命老區(qū)振興，提出幾點建議。

（一）加強規(guī)劃實施的統(tǒng)籌協(xié)調

參照贛閩粵原中央蘇區(qū)的做法，由國家發(fā)改委牽頭，會同有關部委和三省區(qū)，每年定期召開規(guī)劃實施的省部級座談會，指導、推動三省區(qū)加大規(guī)劃實施力度，定期檢查、督辦并通報重要工作進展情況，對規(guī)劃落實過程中需要國家層面協(xié)調的重大政策、重大項目有針對性地協(xié)調。百色市要勇于擔當、主動作為，牽頭建立每年至少召開2次的八市州政府聯(lián)席會議； 百色市發(fā)改委牽頭建立每年至少召開4次的八市州發(fā)改委聯(lián)席會議； 各部門、各縣區(qū)根據(jù)實際工作需要建立會商工作機制，加強橫向溝通協(xié)作，合力推進規(guī)劃實施。以國家發(fā)改委開展的規(guī)劃實施中期評估為契機，加強規(guī)劃的再宣傳、再動員、再落實，進一步做好與各部門的對接，完善和細化政策，進一步做好項目的前期工作，掀起新一輪建設高潮。

（二）加大財政投入和金融支持

國家設立革命老區(qū)振興發(fā)展專項支持資金，爭取連續(xù)5年每年安排200億元以上，以中央預算內專項資金的形式專門支持左右江、贛閩粵、陜甘寧、大別山、川陜五大革命老區(qū)，重點用于鞏固脫貧攻堅成果、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護等，并在資金分配、項目安排等方面向地處西部、經(jīng)濟底子較為薄弱的左右江革命老區(qū)給予傾斜支持。落實集中連片特困地區(qū)公益性建設項目市縣不再實行資金配套要求，提高基礎設施、扶貧移民、社會事業(yè)等項目的中央補助資金標準。支持革命老區(qū)的重大項目優(yōu)先使用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞投行等國際金融組織貸款；支持革命老區(qū)爭取絲路基金、中國東盟投資合作基金、中國東盟信貸資金用于口岸基礎設施建設。國家政策性銀行、商業(yè)銀行等金融機構對老區(qū)的重大基礎實施項目、重大產(chǎn)業(yè)項目開通特殊綠色通道，對鼓勵類、綠色可持續(xù)發(fā)展項目給予金融綠色審批支持。

（三）加大全流域生態(tài)環(huán)境保護力度

左右江革命老區(qū)地處珠江-西江上游，“老區(qū)人民為保護西江水質付出了巨大努力，對企業(yè)實行最嚴格的環(huán)境準入制度，強力實施環(huán)境倒逼機制，大力整合有色金屬等資源型產(chǎn)業(yè)，西江流域監(jiān)測斷面水質保持在Ⅲ類以上，達到國家飲用水源水質標準，水質狀況良好”［6］。但是老區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境及飲水安全也犧牲了較多的發(fā)展機會，發(fā)展代價沉重。一是粵桂滇黔四省區(qū)大力開展珠江-西江經(jīng)濟帶“共抓大保護”攻堅行動，統(tǒng)籌推進全流域的水體、堤壩、岸線、企業(yè)、沿岸城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的環(huán)境治理，全面打造山水林田湖草綜合治理的“最美西江”。二是在全國率先建立珠江-西江全流域生態(tài)保護補償機制。廣西、廣東兩?。▍^(qū)）政府簽署的《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》，為推進整個珠江-西江流域跨省區(qū)生態(tài)保護補償機制積累了寶貴經(jīng)驗?；浌鸬崆氖^(qū)要在國家的支持和指導下盡快成立四省區(qū)全流域生態(tài)補償協(xié)調機構，盡快開展珠江上游生態(tài)保護價值評估，設立生態(tài)保護補償專項資金，通過合理的生態(tài)保護補償促進左右江革命老區(qū)的振興發(fā)展。

（四）創(chuàng)建全國資源型城市轉型升級示范區(qū)

百色應以高質量發(fā)展為引領，以產(chǎn)業(yè)供給側結構性改革和城市更新改造為重點，統(tǒng)籌推進創(chuàng)新能力提升、營商環(huán)境優(yōu)化、實體經(jīng)濟發(fā)展、民生保障和生態(tài)修復，創(chuàng)建第三批全國資源型城市轉型升級示范區(qū)。國家和自治區(qū)支持百色生態(tài)型鋁產(chǎn)業(yè)示范基地能耗指標實行單列考核，不再計入廣西自治區(qū)及市級層面節(jié)能目標和能源消費總量控制目標的考核范圍。百色實行試點電力體制改革，鼓勵廣西電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、地方電網(wǎng)融合發(fā)展，做大做強區(qū)域電網(wǎng)，降低用電成本，在百色市全域實行不高于0.365元/千瓦時電價，并逐步擴展至左右江革命老區(qū)，實行電力扶貧。建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度，提前謀劃鋁土礦資源枯竭后的產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展。

（五）加大政策“組合拳”支持力度

一是深化對口支援幫扶和人才交流，將黨員干部對口支援百色和 “學習老區(qū)革命精神、傳承紅色基因”作為一項重要制度長期堅持，并加大力度。二是推動百色國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)盡快獲批，支持設立百色（靖西）邊境經(jīng)濟合作區(qū)，支持設立邊境旅游試驗區(qū)、保稅物流中心，繼續(xù)支持龍邦茶陵跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設。三是將百色干部學院列入中央組織部直接管理的全國組織干部學院，將百色學院升格為百色大學，將右江民族醫(yī)學院升格為右江民族醫(yī)科大學，加強老區(qū)發(fā)展的人才保障。四是根據(jù)中期評估情況，盡快組織開展規(guī)劃的修訂或者修編，以適應新時代高質量發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設的新要求，并與“十四五”規(guī)劃相銜接，適當調整左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃的重點任務，調整重大項目，落實重大政策，確保規(guī)劃目標如期實現(xiàn)。