打好河湖管理保護的攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)

為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，落實省委關(guān)于全面推行河長制湖長制的工作安排，去年下半年我?guī)ьI(lǐng)省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會和省人大城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護委員會相關(guān)同志，就我省加強河湖管理保護、全面推行河長制湖長制情況，到部分市、縣開展了調(diào)研。從調(diào)研情況看，河長制湖長制在全省得到有效落實，河湖治理形成新常態(tài)，但還有大量基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工作要做，還需增強憂患意識、危機意識，加大力度，持續(xù)攻堅。

一、我省河湖清理整治工作基本情況

我省分屬黃、淮、海三大流域，黃河橫貫東西，大運河縱穿南北，河流密集，水系眾多，境內(nèi)河流9800余條，湖庫6100余個，河湖岸線13.5萬公里。近年來，各級各部門高度重視河湖管理保護工作，堅持把全面推行河長制湖長制、加強河湖清理整治作為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實踐，作為貫徹落實全省“擔(dān)當作為、狠抓落實”工作動員大會精神的重要舉措，聚焦“秀美河湖、生態(tài)山東”工作目標，圍繞管好盛水的“盆”和護好“盆”里的水，緊盯“亂占、濫采、亂建、濫排”河湖亂象，扎實開展河湖管理保護攻堅戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，去年以來，全省共排查清理整治河湖違法問題1.6萬余處，實現(xiàn)河湖排查全覆蓋、重大問題隱患全清零，基本消除了“黑臭河”“養(yǎng)殖河”“種地河”等現(xiàn)象，解決了一大批河湖突出問題，保障了河湖防洪安全和水生態(tài)安全，河湖管理保護取得重要階段性成效。綜合調(diào)研情況，我省河湖清理整治工作主要呈現(xiàn)出以下特點：

（一）注重強化政治責(zé)任。各級黨委政府堅決落實黨中央、國務(wù)院全面推行河長制的決策部署，省委書記、省長帶頭示范共同擔(dān)任總河長，建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長湖長體系，完善河長會議、督察督辦、部門聯(lián)動等配套制度，形成黨政同責(zé)、部門聯(lián)動、責(zé)任明確、分級管理的工作格局，實現(xiàn)河湖從“沒人管”到“有人管”、從“多頭管”到“統(tǒng)一管”、從“管不住”到“管得好”的重大轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，全省明確河長76199人、湖長10877人，各級河長湖長累計巡河巡湖63.7萬人次。

（二）注重依法依規(guī)治理。一是河湖法規(guī)體系基本形成。目前，涵蓋水資源保護、水域岸線管護、水污染防治等重點領(lǐng)域，以水資源條例、水污染防治條例、湖泊保護條例、南水北調(diào)條例、膠東調(diào)水條例、水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法、入河排污口監(jiān)督管理辦法等為主體的法規(guī)制度體系基本形成，河湖治理法治保障不斷增強。二是河湖標準規(guī)劃逐步完善。流域水污染物綜合排放標準、生態(tài)河道評價標準、水安全保障總體規(guī)劃、省級重要河湖岸線利用管理規(guī)劃等地方標準規(guī)劃日益完善，促進河湖法規(guī)制度落實、規(guī)范涉河涉湖主體行為、提升河湖管護質(zhì)量的引導(dǎo)約束作用不斷增強。三是河湖執(zhí)法監(jiān)管力度持續(xù)加大。全面開展清河、清違、清障系列專項整治行動，完善督察、通報、約談、掛牌督辦、聯(lián)動執(zhí)法等制度機制，構(gòu)建五級河長、民間河長、社會監(jiān)督、“智慧監(jiān)管”等河湖立體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),推行衛(wèi)星遙感比對、無人機動態(tài)監(jiān)控、日常巡查、第三方暗訪等“天地空”一體化精準監(jiān)管模式，有效維護了河湖管理保護秩序。臨沂市和江蘇省連云港市建立邊界河流聯(lián)合執(zhí)法機制，共同打擊邊界河道非法采砂、影響水功能區(qū)水質(zhì)等違法行為。

（三）注重分類施策和系統(tǒng)治理有機結(jié)合。各級各部門既注重系統(tǒng)把握河湖問題內(nèi)在聯(lián)系，堅持統(tǒng)籌上下游、兼顧左右岸、貫通干支流、銜接城與鄉(xiāng)，綜合運用管理措施和工程措施，推進源頭管控和末端治理，系統(tǒng)解決“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題。同時，又充分考慮河湖問題種類繁多、量大面廣、成因復(fù)雜等特點，不搞“一刀切”，理順“四個關(guān)系”（事實與認定、合法與違法、直管與省管、嚴格執(zhí)法與人文關(guān)懷），甄別建立“合法清單”和“問題清單”，分類解決侵占水域、非法排污、非法養(yǎng)殖等問題，實現(xiàn)清理整治與保障群眾合法利益有機統(tǒng)一。比如，臨邑縣對沿河違建的4600多平方米鴨棚沒有一拆了之，而是集中安置到魚鴨混養(yǎng)基地，得到養(yǎng)殖戶支持認可。

（四）注重治理保護和開發(fā)利用統(tǒng)籌兼顧。堅持以保護促開發(fā)、以開發(fā)促保護，堅守保護底線、嚴控開發(fā)上線，挖掘河湖多種功能、發(fā)揮河湖綜合效益。一是河湖防洪減災(zāi)功能不斷增強。加強病險水庫除險加固、河道防洪治理、水毀工程修復(fù)等防洪減災(zāi)工程建設(shè)，完成1200余座病險水庫、1916處河道、205座大中型水閘、648處塘壩等防洪隱患治理任務(wù)，完善全省防洪減災(zāi)工程體系，進一步夯實人民群眾生命財產(chǎn)安全屏障。二是河湖水運資源開發(fā)持續(xù)深化。據(jù)統(tǒng)計，全省內(nèi)河通航里程達1100余公里，總通過能力超過7000萬噸。2018年，全省內(nèi)河港口吞吐量累計完成7365.6萬噸，同比增長12.5%，進一步帶動流域經(jīng)濟社會發(fā)展。三是建設(shè)美麗河湖發(fā)展美麗經(jīng)濟。探索開展生態(tài)河道建設(shè)與評價試點，因地制宜推進人工濕地水質(zhì)凈化工程，保護挖掘河湖文化遺產(chǎn)和景觀資源，增添沿河沿湖地區(qū)發(fā)展活力。比如,濟寧市建成人工濕地水質(zhì)凈化工程56處、30.5萬畝，污水凈化能力達80萬噸/天, 有效改善了入湖主要河流水質(zhì)，促進流域內(nèi)生物多樣性恢復(fù)，又通過發(fā)展?jié)竦靥J葦、蓮藕、菱角和濕地觀光，帶動農(nóng)民增收，推動湖區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二、我省河湖管理保護面臨的主要問題

從調(diào)研情況看，全省河湖管理保護已進入由“集中清違清障”到“常態(tài)長效治理”的轉(zhuǎn)化期，河長制湖長制步入從全面推行到全面見效、從“有名”到“有實”的關(guān)鍵期。我省河湖管護范圍廣、基礎(chǔ)弱、難度大，河湖管理保護既是攻堅戰(zhàn)，更是持久戰(zhàn)，越往后鞏固提升治理成效的任務(wù)越重，長久實現(xiàn)河湖“水清、岸綠、河暢、景美”的目標仍然面臨不少困難和亟待解決的問題。

一是河長制湖長制落實“最后一公里”有待強化。河長湖長是相應(yīng)河湖管理保護的直接責(zé)任人，打通河長制湖長制“最后一公里”，關(guān)鍵在于河長湖長帶頭扛實責(zé)任、狠抓落實。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方落實河長制湖長制存在“上熱下冷”現(xiàn)象，部分基層河長湖長對河湖管護工作重視程度不夠、職責(zé)掌握不清，履行職責(zé)不到位、解決問題不及時。有的縣鄉(xiāng)對非法排污、偷排偷倒等行為的排查、監(jiān)督力度不夠，特別是部分村（居）對責(zé)任區(qū)域巡查監(jiān)管不力，有的網(wǎng)格管理員、河道管理員形同虛設(shè)。

二是河湖污染源管控存在薄弱環(huán)節(jié)。河湖污染“問題在水里，根子在岸上”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我省河湖水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好的基礎(chǔ)還不夠穩(wěn)固，工業(yè)污水和城鄉(xiāng)生活污水直排河湖、農(nóng)村垃圾圍河圍湖等問題仍然存在。第一，部分企業(yè)落實治污主體責(zé)任不到位。尤其是規(guī)模以下企業(yè)環(huán)保投入不足，人員技術(shù)水平偏低，治污設(shè)施簡陋，超標排放、偷排傾倒廢水等環(huán)境違法行為時有發(fā)生；極個別企業(yè)甚至通過暗管、罐車等違法排污，對河湖水質(zhì)造成嚴重影響。第二，城鎮(zhèn)生活污水收集處理存在薄弱環(huán)節(jié)。有些地方老舊城區(qū)污水管網(wǎng)老化、漏損或錯接混接，城中村或城鄉(xiāng)接合部存在污水管網(wǎng)空白區(qū)，造成生活污水溢流或直排，導(dǎo)致河湖水質(zhì)頻繁波動。比如，有的縣區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)相對滯后，生活污水收集處置不到位，多處生活污水直排入河，導(dǎo)致臨近河流部分區(qū)段水體黑臭。第三，農(nóng)村污水處理面臨困擾。從一些行政村建成的生活污水處理設(shè)施看，處理能力、覆蓋范圍難以滿足需求，運營費用難以保障，運行管理不規(guī)范，導(dǎo)致已建成的部分設(shè)施無法正常運行。調(diào)研中群眾普遍反映，農(nóng)村集中處理污水難度大，經(jīng)費、污水流量和處置污水能力都存在現(xiàn)實問題。目前，農(nóng)村生活污水就近排放、隨意直排問題普遍。第四，農(nóng)村垃圾圍河圍湖問題依然嚴重。有的村鎮(zhèn)垃圾收集不及時，群眾在溝塘河渠傾倒垃圾行為還比較普遍。比如，東魚河、洙趙新河、泗河部分河段治理面臨的主要問題是垃圾清理難度大，存在邊清邊倒現(xiàn)象。

三是河湖保護修復(fù)難度大，系統(tǒng)治理任務(wù)重。第一，河湖面貌修復(fù)難度大。由于長期存在侵占、圍墾、排污、種植、養(yǎng)殖、盜采等現(xiàn)象，河湖面貌、水體水質(zhì)及周邊生態(tài)環(huán)境退化嚴重?？h級以下河道尤其是農(nóng)村河道老化退化問題突出，部分河段堤防缺損嚴重。第二，河湖生態(tài)恢復(fù)難度大。我省河流均為季風(fēng)區(qū)雨源型河流，除汛期外大部分河流基本無有效徑流，處于斷流狀態(tài)，自凈能力弱，環(huán)境容量小，加之工業(yè)結(jié)構(gòu)性污染問題突出，COD、氨氮等涉水污染物排放總量居高不下，河湖生態(tài)極為脆弱。第三，河湖文化遺產(chǎn)保護開發(fā)難度大。河湖文物遺存損毀、民間工藝流失等問題嚴重，保護開發(fā)規(guī)劃體系、法規(guī)保障和部門聯(lián)動機制亟待建立，政策支持力度有待加大。比如，大運河山東段世界文化遺產(chǎn)保護利用專項規(guī)劃編制工作橫向銜接和縱向?qū)硬痪o密，保護利用形式單一，與旅游、文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)融合程度較低，有的文化遺產(chǎn)處于“沉睡”狀態(tài)。

四是河湖治理長效機制尚未健全。第一，河湖立法工作有待加強。有的地方反映，現(xiàn)行河湖法規(guī)對螞蟻搬家式的盜采河砂、內(nèi)河航運船舶生活污水和污油管理等未作出明確規(guī)范，相關(guān)管理工作處于“無法可依”狀態(tài)，有必要通過立法將實施河長制湖長制的有關(guān)經(jīng)驗、做法、政策、制度加以固化，促進工作落地見效。第二，河湖管護投入保障機制有待完善。近年來，各地持續(xù)加大河湖治理資金投入，但資金來源渠道單一、區(qū)域投入差異明顯，一些地方在河湖治理資金安排上存在“靠后排隊”現(xiàn)象，一些地方無力投入足夠的管護資金，河道清淤、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等項目資金缺口大，河湖治理面臨“糧草不足”問題。比如，有的地方反映，農(nóng)村生活污水治理資金缺口大，省級尚無專項扶持資金，加之融資渠道有限，地方籌措資金壓力較大。有的地方雖然建立了聯(lián)合執(zhí)法隊伍，但由于缺少運行經(jīng)費，實際發(fā)揮作用十分有限。第三，全民共治機制亟待建立。河湖保護普法宣傳力度不夠，河湖管護社會參與度不高。部分群眾河湖保護意識不強，相關(guān)法規(guī)政策知曉率低，有的群眾認為保護河湖是政府的事,與自己無關(guān)，全社會共同關(guān)心、支持、參與和監(jiān)督河湖管理保護的氛圍不夠濃厚。

三、關(guān)于加強我省河湖管理保護工作的建議

河湖管理保護是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。管好、用好、護好河湖資源對于緩解我省水資源嚴重短缺瓶頸制約，促進新舊動能轉(zhuǎn)換，保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。各級各部門要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，提高政治站位，牢記初心使命，強化責(zé)任擔(dān)當，扎實推進河湖管理保護工作，為全省高質(zhì)量發(fā)展提供堅實保障。

（一）深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅決落實河湖管護政治責(zé)任。習(xí)近平生態(tài)文明思想是指導(dǎo)各級各部門科學(xué)解決復(fù)雜水問題的根本指南。學(xué)懂弄通悟透習(xí)近平生態(tài)文明思想是搞好河湖治理的首要前提。第一，要深化思想認識。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，強化生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展意識，正確把握河湖治理和經(jīng)濟發(fā)展的辯證關(guān)系，充分認識河湖治理的重要性和緊迫性，增強思想自覺、行動自覺。第二，要掌握正確方法。牢固樹立“山水林田湖草是生命共同體”的理念，深刻認識河湖治理的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律，堅持系統(tǒng)治理思維，分類施策、綜合施策、聯(lián)防聯(lián)治，推進全流域綜合治理；強化釘釘子精神，克服畢其功于一役傾向，久久為功，腳踏實地，一項一項抓好落實。第三，要激發(fā)內(nèi)生動力。落實政府責(zé)任，以推動河長制湖長制全面見效為契機，扎實推進河長湖長認河認湖、巡河巡湖、護河護湖、治河治湖履職到位。強化企業(yè)責(zé)任，督促涉水排污企業(yè)嚴格遵守水污染防治法律要求，加強內(nèi)部管理，實施清潔生產(chǎn)，確保依法達標排放。推進全民共治，加強河湖保護宣傳教育，重點加強鄉(xiāng)村基層宣傳力度，提升河湖保護意識，創(chuàng)新群眾參與保護形式，推動從“要我治水”向“我要治水”轉(zhuǎn)變，營造愛河護河良好氛圍。

（二）牢固樹立法治理念，提升依法治理河湖能力。河湖法治是河湖善治的重要保障。一是堅持依法行政。善于運用法治思維和法治方式推進河湖治理工作，扎實推進水法、水污染防治法、水土保持法等治水管水基本法律和《山東省水資源條例》《山東省水污染防治條例》《山東省湖泊保護條例》等地方法規(guī)有效實施，提升河湖治理法治化水平。二是加強立法創(chuàng)新。推進河湖管護領(lǐng)域法規(guī)“立改廢”工作，探索推進河長制湖長制地方立法，積極借鑒外省先進經(jīng)驗，著力從法治層面明確規(guī)范河長湖長職責(zé)、巡河巡湖、督察督辦、聯(lián)合執(zhí)法、考核表彰、責(zé)任追究等工作機制，推進實施河長制湖長制步入法治軌道，為各級河長湖長履職盡責(zé)提供法治保障，實現(xiàn)從“有章可循”到“有法可依”轉(zhuǎn)變。指導(dǎo)市級層面聚焦河湖管護領(lǐng)域重點難點問題開展地方立法，制定出臺特色鮮明、務(wù)實管用的高質(zhì)量地方法規(guī)。三是加強法律實施監(jiān)督。堅持問題導(dǎo)向，加大河湖管護領(lǐng)域法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督力度，拓寬法律法規(guī)實施的社會監(jiān)督渠道，廣泛聽取法律法規(guī)實施的意見建議，不斷加強和改進立法工作，保證法律法規(guī)有效實施。

（三）著力補齊控源截污短板，強化入河入湖污染防治。控源截污是治理河湖污染的根本之策。加大規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)排查力度，嚴格排污許可管理，嚴厲打擊污水直排偷排違法行為。加快補齊城鄉(xiāng)污水收集處理基礎(chǔ)設(shè)施短板，以污水處理廠擴容、雨污分流改造、再生水循環(huán)利用等為重點，推進老城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、新型農(nóng)村集中社區(qū)等重點區(qū)域污水處理設(shè)施建設(shè)，探索小型氧化塘、水底森林等低成本、生態(tài)型污水處理模式，解決城鄉(xiāng)污水處理難題。推動解決農(nóng)村垃圾圍河圍湖問題，壓實縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶責(zé)任，加大問題排查、集中清運、教育引導(dǎo)和激勵監(jiān)督力度，落實農(nóng)村垃圾“戶投放、村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣（市）處理”模式，推進農(nóng)村生活垃圾分類處理、資源化利用，實現(xiàn)垃圾收集、安全處置全覆蓋。

（四）系統(tǒng)推進河湖生態(tài)修復(fù)，鞏固提升清理整治成果。加強河湖管理保護，重點是解決河湖生態(tài)環(huán)境透支問題。加強河湖生態(tài)調(diào)查，開展生態(tài)健康評估，科學(xué)清淤疏浚，修復(fù)河湖空間形態(tài)，建設(shè)生態(tài)清潔型小流域，推進河湖水系連通，促進河湖功能恢復(fù)。重點加強農(nóng)村河湖生態(tài)修復(fù)，著力解決農(nóng)村河湖“臟亂差”等突出問題，科學(xué)編制農(nóng)村河湖“一河一檔”“一河一策”，全面劃定農(nóng)村河湖管理范圍，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動工作安排，統(tǒng)籌推進農(nóng)村河岸垃圾清理、水面保潔、河道清障和水資源保護、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)等各項工作，促進農(nóng)村河湖面貌持續(xù)好轉(zhuǎn)。

（五）加強河湖文化保護傳承，提升河湖治理綜合效益。堅持“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的理念，充分保護挖掘河湖文化遺產(chǎn)和景觀資源，以大運河文化帶建設(shè)為重點，摸清河湖文化家底，統(tǒng)籌推進沿河沿湖自然生態(tài)環(huán)境、歷史文化遺存等物質(zhì)文化遺產(chǎn)和民風(fēng)民俗傳統(tǒng)技藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)挖掘整理工作，夯實保護傳承基礎(chǔ)。搞好頂層設(shè)計，加快編制保護利用專項規(guī)劃，加強規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，推動區(qū)域創(chuàng)新融合發(fā)展，形成保護傳承合力。加強分類管理，把握好存量和增量的關(guān)系，既要解決保護不到位問題，推進文化遺產(chǎn)、河道水系、生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)治理，也要防止建設(shè)性破壞問題，注重保護沿河沿湖地區(qū)原有風(fēng)貌，最大限度地保持文化遺產(chǎn)的真實性、完整性和延續(xù)性。

（六）深化河湖管護改革創(chuàng)新，完善常態(tài)長效治理機制。一是創(chuàng)新河湖管護機制。加快推進河湖確權(quán)劃界工作，量化河湖空間管理和事務(wù)管理，層層明確管護主體、落實管護責(zé)任、充實管護人員，實現(xiàn)河湖管理全覆蓋。積極引入市場機制，鼓勵向社會組織購買河道疏浚、水域保潔、岸線綠化等管護服務(wù)。二是健全河湖執(zhí)法監(jiān)管機制。加強部門聯(lián)動、上下協(xié)同、信息共享、定期會商，建立健全河湖聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機制，推行執(zhí)法巡查網(wǎng)格化管理，強化基層執(zhí)法隊伍能力建設(shè)。加快推動“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”，建設(shè)“智慧河湖”，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)作用，提高河湖執(zhí)法監(jiān)管智慧化、精準化水平。三是創(chuàng)新河湖治理投融資機制。建立健全河湖生態(tài)補償、長效保護等綜合性獎補措施，探索構(gòu)建“以政府公共財政投入為主，充分發(fā)揮市場融資作用，社會資金廣泛參與”的河湖治理投融資機制，多渠道支持河湖生態(tài)補償與保護。