國(guó)內(nèi)租賃住房發(fā)展演進(jìn)及現(xiàn)狀分析

文/邵明浩

在中國(guó)，住房租賃對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)并不是新鮮事，從中央到地方住房租賃這一項(xiàng)民生事業(yè)，也越來(lái)越受到關(guān)注。隨著國(guó)內(nèi)租賃住房事業(yè)的不斷推進(jìn)，學(xué)術(shù)界、理論界對(duì)租賃住房的研究也越來(lái)越多。從發(fā)表的文獻(xiàn)來(lái)看，關(guān)于租賃住房的研究主要集中在租賃住房政策、租賃住房與商品住宅的關(guān)系方面，對(duì)于租賃住房在國(guó)內(nèi)住房發(fā)展歷史演進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的必然性和其歷史地位則并沒(méi)有開(kāi)展深入的研究。本文運(yùn)用歷史發(fā)展的觀念，通過(guò)回顧國(guó)內(nèi)數(shù)十年住房發(fā)展的歷史，指出現(xiàn)階段發(fā)展租賃住房的必然性，同時(shí)結(jié)合國(guó)內(nèi)租賃住房發(fā)展的現(xiàn)狀，分析未來(lái)租賃住房健康發(fā)展亟需解決的問(wèn)題。

一、國(guó)內(nèi)租賃住房發(fā)展的演進(jìn)過(guò)程

（一）新中國(guó)成立之后住房事業(yè)的發(fā)展

新中國(guó)成立后黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視人民群眾的住房問(wèn)題。面對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)破壞帶來(lái)的更加嚴(yán)重的住房供需的矛盾，政府一方面頒布相關(guān)法令穩(wěn)定住房租賃關(guān)系，一方面以工會(huì)為主要組織單位，帶領(lǐng)群眾修舊房、建新房，逐步改善居住條件。但是，在改革開(kāi)放之前，新房投資被視為“非生產(chǎn)性”支出，經(jīng)常被生產(chǎn)性支出所擠占，所占份額很??；存量住房主要為低租金的公租房（公共租賃住房），其收取的租金不足以覆蓋本身的維護(hù)費(fèi)用，無(wú)法形成資金的積累用于建設(shè)新的住房。所以，全國(guó)城市的住房問(wèn)題不僅沒(méi)有得到緩解，反而隨著人口數(shù)量的快速增加而更加嚴(yán)重。

在改革開(kāi)發(fā)之后30 年的時(shí)間里，國(guó)內(nèi)住房領(lǐng)域的改革更多地關(guān)注激活市場(chǎng)活力方面,以1998 年的“房改”為分界點(diǎn)，分為兩個(gè)階段。房改之前，主要目標(biāo)是到20 世紀(jì)末每戶(hù)居民都能住上一套房。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，國(guó)家層面計(jì)劃搭建兩個(gè)體系：針對(duì)高收入家庭的市場(chǎng)化商品住宅體系和針對(duì)中低收入家庭的保障性住房體系。當(dāng)然，因?yàn)橹械褪杖爰彝ピ谌珖?guó)范圍內(nèi)占多數(shù)（約80%），所以保障性住房體系是主體。在保障性住房體系中，根據(jù)收入水平的差異劃分針對(duì)低收入群體的租賃性質(zhì)的租賃住房和針對(duì)中等收入群體的具有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房。可以說(shuō)，當(dāng)時(shí)住房供應(yīng)體系的目標(biāo)是滿(mǎn)足人民群眾的需求。1998 年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》在叫停實(shí)物分房的同時(shí)，第一次以中央文件的形式明確了上述兩大體系。然而，2003 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》對(duì)上述思路進(jìn)行了重大調(diào)整，將住房供應(yīng)的重心轉(zhuǎn)向普通商品住宅。經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)量出現(xiàn)大幅下降。與此同時(shí)，建設(shè)托底低收入群體保障性租賃住房(廉租房)的責(zé)任被完全下放到地方政府。在沒(méi)有資金配套、沒(méi)有考核要求的背景下，地方政府在廉租房制度落實(shí)方面的成績(jī)乏善可陳。

應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家有關(guān)住房供應(yīng)體系的宏觀策略是科學(xué)合理的，但在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了偏差。商品住宅體系與地方政府財(cái)政收入有很大的關(guān)系，分稅制改革后地方政府急于獲取新的收入來(lái)源，商品住宅市場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)的房屋流轉(zhuǎn)稅費(fèi)收入以及商品住宅市場(chǎng)上游土地出讓金收入便得到了地方政府的青睞，成為地方政府推動(dòng)商品住宅市場(chǎng)發(fā)展的直接動(dòng)力。

2006 年至2009 年是管理層對(duì)住房保障體系再認(rèn)識(shí)的過(guò)渡時(shí)期，特別是國(guó)家對(duì)單一商品住宅市場(chǎng)一輪又一輪的宏觀調(diào)控，帶來(lái)的卻是房?jī)r(jià)越調(diào)越高的局面，僅僅依靠商品住宅體系是無(wú)法滿(mǎn)足人們的住房需求的。2010年被稱(chēng)為“住房保障元年”，國(guó)內(nèi)住房供應(yīng)重新回到保障住房體系和商品住宅體系并存的局面。由于要“補(bǔ)欠賬”，住房保障體系發(fā)力更猛，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè) “十三五”規(guī)劃綱要》數(shù)據(jù)顯示：全國(guó)2011 年至2015 年開(kāi)工建設(shè)保障房4013 萬(wàn)套，基本建成2860 萬(wàn)套。其中公共租賃住房（含廉租房）開(kāi)工建設(shè)1359 萬(wàn)套，基本建成1086 萬(wàn)套。也就是說(shuō),截至2015 年，低收入群體所需要的租賃住房、中低收入群體需要的共有產(chǎn)權(quán)房（原經(jīng)濟(jì)適用房）已經(jīng)做到了從“人等房”到“房等人”的轉(zhuǎn)變。可以說(shuō)，截至2015 年，全國(guó)層面已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了1998 年定立的住房保障體系的建設(shè)目標(biāo)。

（二）國(guó)內(nèi)租賃住房發(fā)展的新階段

2016 年，為應(yīng)對(duì)全國(guó)住宅價(jià)格過(guò)快上漲、金融風(fēng)險(xiǎn)迅速累積的不利局面，中央層面開(kāi)始研究新的樓市調(diào)控措施。當(dāng)年5 月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出，確定培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的措施，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，用以解決“夾心層”特別是大中型城市外來(lái)優(yōu)秀人群的中長(zhǎng)期居住問(wèn)題。同年6 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》，全面部署加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)工作，指出:實(shí)行購(gòu)租并舉，培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居目標(biāo)的重要途徑。在當(dāng)年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記提出，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的,不是用來(lái)炒的”定位，要求住房回歸居住屬性，逐步剝離金融屬性。中央提出建設(shè)租賃住房體系，希望“到2020 年，基本形成供應(yīng)主體多元、經(jīng)營(yíng)服務(wù)規(guī)范、租賃關(guān)系穩(wěn)定的住房租賃市場(chǎng)體系，基本形成?；?、促公平、可持續(xù)的公共租賃住房保障體系，基本形成市場(chǎng)規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)制度體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居的目標(biāo)”。

2017 年，中央對(duì)于發(fā)展租賃住房用地的政策得到進(jìn)一步細(xì)化，同時(shí)也正式向地方層面深入。7 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、財(cái)政部、國(guó)土資源部等九部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），《通知》要求搭建政府住房租賃交易服務(wù)平臺(tái)、支持國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型為住房租賃企業(yè)，以政府牽頭、國(guó)企相輔的模式對(duì)住房租賃市場(chǎng)起到良好規(guī)范、有效監(jiān)督的作用，成為奠定住房租賃市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。8 月，國(guó)土資源部會(huì)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部根據(jù)地方自愿，確定第一批在北京、上海、沈陽(yáng)、南京、杭州、合肥等13 個(gè)城市開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，并制定了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》

2018 至2019 年，租賃住房體系的政策正式步入試點(diǎn)擴(kuò)大配套完善階段，在這期間主要出臺(tái)了《中國(guó)證監(jiān)會(huì)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)住房租賃資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》等金融和管理政策。

從制度提出到全面鋪開(kāi)只用了不足四年的時(shí)間，足見(jiàn)政府對(duì)于發(fā)展住房租賃市場(chǎng)重視度之高，發(fā)展租賃住房市場(chǎng)需求之迫切。當(dāng)前階段,租賃住房的供應(yīng)、租購(gòu)并舉的商品住房體系的建設(shè)已經(jīng)成為房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)改革的重要舉措。從中央到地方形成了較為完整的租賃住房建設(shè)政策體系。近兩年出臺(tái)的相關(guān)政策，其內(nèi)容與內(nèi)涵均較前期又有了明顯遞進(jìn)，租賃住房政策不斷擴(kuò)充，在落實(shí)過(guò)程中不斷修正調(diào)整，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)、行業(yè)、企業(yè)乃至政府財(cái)稅結(jié)構(gòu)都將帶來(lái)深刻的影響。

二、當(dāng)前租賃住房發(fā)展存在的主要問(wèn)題

隨著多數(shù)一線城市和部分二線城市租賃住房政策的落地實(shí)施，不少問(wèn)題逐步暴露出來(lái)，總結(jié)起來(lái)有如下幾個(gè)方面。

（一）租賃住房發(fā)展只有政策要求沒(méi)有法律依據(jù)

住房問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，特別是具有社會(huì)福利供給性質(zhì)的租賃住房，對(duì)于引導(dǎo)人口有序流動(dòng)、解決大中城市“夾心層”居住問(wèn)題具有重要意義。租賃住房供給的福利性和需求的市場(chǎng)化決定了其居住產(chǎn)品的分配既不能同商品住宅一樣完全由市場(chǎng)機(jī)制所決定，也不能如同保障住房一樣完全由政府來(lái)主導(dǎo)。目前從中央到地方的租賃住房政策具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，與住房體系長(zhǎng)期發(fā)展的要求不匹配，是造成租賃住房現(xiàn)階段諸多問(wèn)題的根本原因。租賃住房亟需在國(guó)家層面進(jìn)行立法，保障該領(lǐng)域長(zhǎng)期有序發(fā)展。

（二）租賃住房整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈缺乏價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

在租賃住房用地供應(yīng)階段，地方政府為了吸引開(kāi)發(fā)商拿地以增加租賃住房供應(yīng)，采取了轉(zhuǎn)換社會(huì)福利的方式，具體表現(xiàn)為：以極低的土地價(jià)格（與同質(zhì)商品住宅相比）出讓土地，換取開(kāi)發(fā)商全生命周期持有。然而，這種社會(huì)福利的轉(zhuǎn)換并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的尺度——租賃住房用地沒(méi)有通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成有效的價(jià)格形成機(jī)制。福利轉(zhuǎn)換程度不夠會(huì)造成開(kāi)發(fā)商表現(xiàn)不積極（目前部分城市租賃住房用地市場(chǎng)接受度不高），福利轉(zhuǎn)換程度過(guò)高則會(huì)造成開(kāi)發(fā)商侵吞社會(huì)福利，如何評(píng)估租賃住房的土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)成為解決該問(wèn)題的關(guān)鍵。

在租賃住房需求方面，租賃住房租金價(jià)格采取怎樣的標(biāo)準(zhǔn)才能起到其應(yīng)有的作用？在短期租賃住房供應(yīng)不足的情況下，由于企業(yè)追求利潤(rùn)，若采取隨行就市的租金策略，不能起到平抑租金價(jià)格的作用。所以，需要對(duì)租賃住房的租金價(jià)格評(píng)估進(jìn)行研究。

早在2017 年，租賃住房資產(chǎn)證券化首個(gè)產(chǎn)品就已經(jīng)在資本市場(chǎng)上市發(fā)行，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，由于國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)融資領(lǐng)域發(fā)展依然不太成熟，租賃住房的資產(chǎn)證券化主要以債權(quán)的形式出現(xiàn)。債權(quán)更關(guān)注產(chǎn)品的現(xiàn)金流和發(fā)行產(chǎn)品的主體信用，并不太關(guān)注產(chǎn)品本身的價(jià)值。上海證券交易所透露，公募型REITs 即將在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)。作為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化的REITs，中國(guó)版的公募REITs 會(huì)引導(dǎo)資本市場(chǎng)將關(guān)注點(diǎn)從租賃住房產(chǎn)品的發(fā)行主體信用逐步轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品本身的價(jià)值上，對(duì)租賃住房?jī)r(jià)值的評(píng)估將由此成為更加重要的基礎(chǔ)性工作。

（三）租賃住房市場(chǎng)前景不明，多數(shù)市場(chǎng)參與主體持觀望態(tài)度

租賃住房社會(huì)化發(fā)展前景如何，目前尚不明朗。所以現(xiàn)在不論是地方政府、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商，還是租房需求者都十分謹(jǐn)慎。在土地供應(yīng)端，將租賃住房用地的受讓方限制在國(guó)有企業(yè)范圍內(nèi)，是不少城市的一貫做法；在運(yùn)營(yíng)方面，招拍掛市場(chǎng)拿地后按兵不動(dòng)，或者將配建租賃住房70 年租約打包出售的事件時(shí)有發(fā)生；在需求端，租客對(duì)長(zhǎng)租公寓褒貶不一，集體維權(quán)事件也時(shí)有發(fā)生。上述種種市場(chǎng)參與主體的行為顯示：各地租賃住房缺乏頂層設(shè)計(jì)，大眾對(duì)住房發(fā)展的趨勢(shì)缺乏官方的信息獲取渠道。

三、租賃住房未來(lái)健康發(fā)展的政策建議

基于上文提及的租賃住房面臨的問(wèn)題，本文給出如下政策建議。

（一）汲取國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)租賃住房立法

汲取英美住房立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)住房領(lǐng)域逐步形成完整的法律體系。通過(guò)立法，確立租賃住房在住房體系中的地位，明確政府、市場(chǎng)和家庭在租賃住房體系中的角色，規(guī)范政府及市場(chǎng)參與各方在租賃住房整體規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)及后期運(yùn)營(yíng)全生命周期中的行為。當(dāng)前，應(yīng)積極推動(dòng)租賃住房法律草案的起草和意見(jiàn)征詢(xún)工作，組織法學(xué)權(quán)威及相關(guān)各方專(zhuān)家共同審議修改租賃住房法律議案。

（二）加強(qiáng)住房頂層設(shè)計(jì)，制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃

制定國(guó)家住房頂層設(shè)計(jì)方案和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，合理調(diào)配各方資源支持租賃住房事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)資金、土地及存量項(xiàng)目有序進(jìn)入租賃住房領(lǐng)域。各地政府根據(jù)本地租賃住房投資開(kāi)發(fā)建設(shè)和市場(chǎng)需求的情況，合理制定本地區(qū)租賃住房中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，制定租賃住房發(fā)展投融資計(jì)劃，根據(jù)租賃住房新建項(xiàng)目上市、存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)換和市場(chǎng)租賃需求申請(qǐng)的動(dòng)態(tài)信息，實(shí)時(shí)調(diào)整資金、土地及存量項(xiàng)目投入租賃住房領(lǐng)域的數(shù)量和節(jié)奏，加強(qiáng)平衡租賃住房、商品住宅、保障住房在土地、資金及生活配套設(shè)施建設(shè)中的比例，滿(mǎn)足不同層次群體的住房需求。

（三）總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新租賃住房資產(chǎn)證券化產(chǎn)品價(jià)值判斷方法

總結(jié)各地租賃住房試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成可資借鑒和推廣的做法；探索租賃住房?jī)r(jià)格評(píng)估的技術(shù)思路，試點(diǎn)租賃住房資產(chǎn)證券化，增強(qiáng)資本市場(chǎng)在租賃住房中的作用。資本市場(chǎng)主管部門(mén)應(yīng)將房地產(chǎn)評(píng)估報(bào)告納入租賃住房資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行交易的審核資料之中，利用租賃住房評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)融資產(chǎn)品基礎(chǔ)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核。

（四）加大社會(huì)宣傳，引導(dǎo)群眾觀念轉(zhuǎn)變

發(fā)揮主流媒體、自媒體的宣傳作用，減少負(fù)面輿論，緩解社會(huì)矛盾，正確引導(dǎo)人民群眾住房消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變，讓住房回歸居住屬性。通過(guò)加大對(duì)租賃住房的宣傳，讓國(guó)內(nèi)住房發(fā)展的相關(guān)參與方認(rèn)識(shí)到，發(fā)展租賃住房有利于減輕年輕人的購(gòu)房壓力，釋放其聰明才智，增強(qiáng)其對(duì)美好生活的向往和建設(shè)美麗家園的信心，進(jìn)而提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力。