我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)政策主體網(wǎng)絡(luò)和主題演進(jìn)路徑

文/蘇志

一、研究目標(biāo)與研究現(xiàn)狀

2003 年國(guó)務(wù)院將房地產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，隨后出臺(tái)一系列政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范與調(diào)控，逐步建立起以商品房為主的交易市場(chǎng)。然而，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)也顯現(xiàn)出諸多問(wèn)題，例如高房?jī)r(jià)和房地產(chǎn)市場(chǎng)利益分配不公等。中央不斷調(diào)整房地產(chǎn)政策，旨在解決房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的問(wèn)題。在某種程度上，房地產(chǎn)政策的演化歷程反映了房地產(chǎn)市場(chǎng)在特定時(shí)期的主要矛盾和政府治理的著力點(diǎn)。因此，審視我國(guó)房地產(chǎn)政策的發(fā)展變化、分析政策制定主體與政策內(nèi)容的演化過(guò)程、探究政策變遷的特征與趨勢(shì)，對(duì)于調(diào)整和改進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管體系、建立房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)日新月異，與之相關(guān)的政策也日益復(fù)雜。政策網(wǎng)絡(luò)采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的視角和工具研究行政過(guò)程中的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，為解讀政策內(nèi)涵提供了新的理論基礎(chǔ)和視角。[1]根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論，政策主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化體現(xiàn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)利益相關(guān)團(tuán)體合作和博弈機(jī)制的演化。在政策網(wǎng)絡(luò)分析框架下，中央政府雖然制定房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策，但各種其他主體會(huì)形成聯(lián)盟阻礙政策執(zhí)行。[2]在現(xiàn)有房地產(chǎn)市場(chǎng)體制下，中央政府無(wú)法徹底解決此類(lèi)問(wèn)題，導(dǎo)致政策效果有限。[3]中國(guó)住房問(wèn)題產(chǎn)生的深層原因是政策網(wǎng)絡(luò)參與主體的有限性與網(wǎng)絡(luò)的封閉性。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)邊界封閉的從屬依賴(lài)型網(wǎng)絡(luò)，政策利益團(tuán)體之間缺乏信息交流，中央政府居于網(wǎng)絡(luò)中心且權(quán)力高度集中，傾向于使用規(guī)制性政策治理房地產(chǎn)市場(chǎng)。[4]目前，房地產(chǎn)政策網(wǎng)絡(luò)研究多為概念性論述，以中央政府各部門(mén)聯(lián)合頒布的住房政策為研究樣本，具體描述了住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)演化特征。[5]

政策主題演變反映了政策核心議題的變化。[6]公共政策理論中的間斷平衡模型可以很好地解釋我國(guó)房地產(chǎn)政策的演變。[7]為了促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展以及適應(yīng)各個(gè)階段的具體社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì),中央的房地產(chǎn)政策主題處于不斷調(diào)整和演變的過(guò)程之中。[8]改革開(kāi)放四十年以來(lái)，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段,中央政府根據(jù)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況不斷調(diào)整政策目標(biāo)和內(nèi)容。[9]1998 年后，房地產(chǎn)行業(yè)本身的問(wèn)題以及相關(guān)主體之間的博弈，致使中央政府不斷出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策，相關(guān)利益集團(tuán)的博弈推動(dòng)了政策演變。[10]2003-2007 年間的房地產(chǎn)調(diào)控政策變化主要是調(diào)控對(duì)象轉(zhuǎn)變。[11]可見(jiàn)，在我國(guó)房地產(chǎn)政策網(wǎng)絡(luò)中，政府相關(guān)部門(mén)的合作模式和政府工作重點(diǎn)的變化是政策演變的關(guān)鍵。

我國(guó)房地產(chǎn)政策內(nèi)容研究多為列舉政策內(nèi)容的描述性分析，隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，政策文獻(xiàn)計(jì)量研究方法被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域[12]，其中也包括房地產(chǎn)政策文本研究。例如：通過(guò)對(duì)住房保障文本的內(nèi)容進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，分析住房保障政策主體、形式、主題的演變；[13]基于中央政府頒布的政策文本，從政策邏輯起點(diǎn)、監(jiān)督執(zhí)行邏輯、外部回應(yīng)邏輯三方面探討中央政府的決策邏輯；[14]從調(diào)控目標(biāo)、手段、對(duì)象、環(huán)節(jié)四個(gè)維度分析中央的房地產(chǎn)調(diào)控政策文件，揭示政策的變遷特征和演變機(jī)理；[15]根據(jù)房地產(chǎn)政策的高頻詞和關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建PMC 指數(shù)模型對(duì)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)[16]。

房地產(chǎn)市場(chǎng)不僅是宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器，也與民意密切相關(guān)，由于房地產(chǎn)政策往往會(huì)具有高度的社會(huì)關(guān)注度，政策內(nèi)涵具有高度復(fù)雜性，對(duì)于房地產(chǎn)政策的解讀，需要恰當(dāng)?shù)姆椒ê投嘣暯荹7]。以往的研究表明，政策文本計(jì)量分析可以發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)涵的演變路徑。然而，由于沒(méi)有方便快捷的專(zhuān)門(mén)用于政策計(jì)量分析的工具，已有的房地產(chǎn)政策文本挖掘深度有限。因此，本文建立房地產(chǎn)政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)，采用自行開(kāi)發(fā)的政策文獻(xiàn)計(jì)量平臺(tái)對(duì)其進(jìn)行分析，較為客觀和全面地總結(jié)和探討近年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)政策的演化特征。

二、研究數(shù)據(jù)與方法

在政策網(wǎng)絡(luò)理論框架下，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)治理的關(guān)鍵在于中央政府相關(guān)部門(mén)的政策協(xié)同機(jī)制以及政府關(guān)注重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。本文主要研究中央政府各部委頒布的與住房保障、住房公積金、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管有關(guān)的房地產(chǎn)政策，數(shù)據(jù)來(lái)源于中指指數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)（CREIS）中的政策法規(guī)庫(kù)以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站。本研究采用自行開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)政策文本可視化分析平臺(tái)（http://hpolicy.vurls.cn/）繪制房地產(chǎn)市場(chǎng)政策主體網(wǎng)絡(luò)，計(jì)算不同時(shí)期政策主體網(wǎng)絡(luò)的密度、聚類(lèi)系數(shù)、基尼系數(shù)。這些網(wǎng)絡(luò)特征指標(biāo)體現(xiàn)了政策制定參與部門(mén)之間的合作方式和程度。本文還通過(guò)平臺(tái)提取政策文件關(guān)鍵詞和共現(xiàn)關(guān)鍵詞組用于提煉政策主題。

（一）政策主體網(wǎng)絡(luò)密度

政策主體網(wǎng)絡(luò)密度為網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)主體同其他主體的實(shí)際連接數(shù)與網(wǎng)絡(luò)最大連接數(shù)上限的比值。一般而言，政策主體網(wǎng)絡(luò)密度高，說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)中主體關(guān)系緊密，結(jié)構(gòu)趨于集權(quán)化，或者是主體之間合作程度高。

（二）政策主體網(wǎng)絡(luò)聚類(lèi)系數(shù)

政策主體網(wǎng)絡(luò)聚類(lèi)系數(shù)表示網(wǎng)絡(luò)中利益或協(xié)作集團(tuán)的強(qiáng)度。某個(gè)主體的聚類(lèi)系數(shù)為這個(gè)主體與其他主體的實(shí)際連接數(shù)除以這個(gè)主體的可能連接總數(shù)。某個(gè)主體的聚類(lèi)值較大，表明以此主體為中心形成了一個(gè)較大的利益或協(xié)作集團(tuán)，集團(tuán)內(nèi)部聯(lián)系比較緊密。整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的聚類(lèi)系數(shù)是所有主體的聚類(lèi)系數(shù)的平均值，用于衡量政策網(wǎng)絡(luò)中集團(tuán)化的程度。如果整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的聚類(lèi)系數(shù)較小，則表明政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部集團(tuán)之間的聯(lián)系不十分緊密。

（三）政策主體網(wǎng)絡(luò)基尼系數(shù)

網(wǎng)絡(luò)的異質(zhì)性可以用基尼系數(shù)進(jìn)行衡量。政策主體網(wǎng)絡(luò)基尼系數(shù)是將網(wǎng)絡(luò)中的所有主體按連接數(shù)由小到大排列，然后將所有主體分為主體數(shù)量相等的組，計(jì)算組中主體累計(jì)度數(shù)占所有主體連接數(shù)的比重，并用累計(jì)主體數(shù)百分比和累計(jì)總連接數(shù)百分比計(jì)算基尼系數(shù)?；嵯禂?shù)越大，表明政策主體網(wǎng)絡(luò)異質(zhì)性越強(qiáng)。異質(zhì)性越強(qiáng)的政策網(wǎng)絡(luò)中主體之間的協(xié)調(diào)性和同步性越差，以某個(gè)主體為中心的政策輻射力越弱，政策網(wǎng)絡(luò)中的主體對(duì)于外部反饋信號(hào)的響應(yīng)也越弱。

三、研究結(jié)果分析

本研究的政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)收錄了2289 項(xiàng)2005-2019年中央各部委頒布的房地產(chǎn)相關(guān)政策，其間可按房地產(chǎn)市場(chǎng)周期劃分為5 個(gè)階段[17]，房地產(chǎn)政策分析可視化平臺(tái)分階段繪制政策主體和關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)圖并計(jì)算特征指標(biāo)。

（一）房地產(chǎn)政策主體網(wǎng)絡(luò)

本文分階段測(cè)度房地產(chǎn)政策主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)，對(duì)房地產(chǎn)周期中政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的演化態(tài)勢(shì)進(jìn)行定量描述（見(jiàn)表1）。表1 顯示政策網(wǎng)絡(luò)中點(diǎn)度數(shù)最高的前三個(gè)主體為財(cái)政部、住建部、發(fā)改委，這個(gè)“鐵三角”組合位于網(wǎng)絡(luò)的中心位置，在房地產(chǎn)政策制定中發(fā)揮著核心作用[18]。房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控涉及價(jià)格和稅費(fèi)的調(diào)整、保障性住房的財(cái)政資金調(diào)撥等宏觀經(jīng)濟(jì)層面的管理，因此，在這個(gè)政策主體“鐵三角”中，財(cái)政部作為財(cái)政經(jīng)費(fèi)主管部門(mén)、發(fā)改委作為宏觀產(chǎn)業(yè)政策制定主體，兩者在房地產(chǎn)市場(chǎng)管理與監(jiān)督過(guò)程中起著資源供給和協(xié)調(diào)落實(shí)的主導(dǎo)作用?！拌F三角”的工作重心影響著房地產(chǎn)市場(chǎng)管理模式與內(nèi)容的變遷。

表1 房地產(chǎn)政策頒布主體網(wǎng)絡(luò)特征

在5 個(gè)階段中，2005 年1 月-2007 年12 月和2010年1 月-2013 年12 月這兩個(gè)階段主要政策目標(biāo)都是遏制房?jī)r(jià)上漲。相比其他階段，這兩個(gè)階段中政策數(shù)量和節(jié)點(diǎn)都相對(duì)較少，政策主體網(wǎng)絡(luò)的聚類(lèi)系數(shù)也較低，且住建部是政策網(wǎng)絡(luò)中最大的節(jié)點(diǎn)?？梢?jiàn)，這兩個(gè)階段政策結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，政策網(wǎng)絡(luò)參與主體較少，聯(lián)合發(fā)文較少，主要是以住建部為主發(fā)布市場(chǎng)規(guī)則和規(guī)范政策。

2008 年1 月-2009 年12 月間，美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)引發(fā)全球金融危機(jī)。受此影響，中國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格也快速下跌。面對(duì)巨大的宏觀經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)，中央各部委頻繁出臺(tái)刺激性政策。這段時(shí)間出臺(tái)的房地產(chǎn)相關(guān)政策多達(dá)568 條，遠(yuǎn)多于全球金融危機(jī)爆發(fā)前和結(jié)束后這兩個(gè)時(shí)期的政策數(shù)量。財(cái)政部在此期間共發(fā)文98 項(xiàng)，成為網(wǎng)絡(luò)的最大節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，該階段的政策主體網(wǎng)絡(luò)聚類(lèi)系數(shù)均高于其他時(shí)期，表明部委聯(lián)合發(fā)文顯著增加，且部委合作團(tuán)體化情況較為明顯（見(jiàn)圖1）。聯(lián)合發(fā)文數(shù)量的增加表明當(dāng)重大事件沖擊宏觀經(jīng)濟(jì)時(shí)，房地產(chǎn)問(wèn)題超越了單一類(lèi)型政策領(lǐng)域的邊界和單一職能部門(mén)的職責(zé)范圍，需要多元主體間協(xié)同合作制定多樣化政策以應(yīng)對(duì)復(fù)雜情況。同時(shí)，職能部門(mén)以團(tuán)體的形式聯(lián)合發(fā)文表明政策協(xié)同的領(lǐng)域跨度較小，主要是職能相近部門(mén)的緊密合作，職能部門(mén)之間的協(xié)同有一定深度，但是廣度有限。

自2014 年起，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了市場(chǎng)交易放緩以及一、二線城市高房?jī)r(jià)和三、四線城市高庫(kù)存并存的情況。該時(shí)期的政策主體網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)是政策主體多、密度低、異質(zhì)性高。一方面，政策主體多表明各職能部門(mén)在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中積極參與制定房地產(chǎn)相關(guān)政策。然而，松散的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)表明政策制定主體各自為政，協(xié)同合作較少。另一方面，較高的網(wǎng)絡(luò)基尼系數(shù)表明網(wǎng)絡(luò)核心集群中職能部門(mén)之間的合作仍較為緊密，政策網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)“中心邊緣型”的狀態(tài)（見(jiàn)圖2）。此種網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)體現(xiàn)了房地產(chǎn)政策治理處于轉(zhuǎn)型過(guò)渡時(shí)期，即依靠少數(shù)職能部門(mén)組成的核心政策主體進(jìn)行聯(lián)合治理的舊監(jiān)管模式依然強(qiáng)勁，同時(shí)，一些非核心職能部門(mén)也開(kāi)始更多地參與試行與房地產(chǎn)市場(chǎng)有關(guān)的政策。

2016 年12 月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出建立房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制，綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段促進(jìn)房?jī)r(jià)平穩(wěn)增長(zhǎng)。此后，房地產(chǎn)政策數(shù)量與參與主體數(shù)量快速增長(zhǎng)，該時(shí)期的政策主體網(wǎng)絡(luò)特征為高密度、高聚類(lèi)、低異質(zhì)性，具體表現(xiàn)為政策主體之間的合作日益密切，職能相近的部門(mén)時(shí)常聯(lián)合發(fā)布某一類(lèi)型的政策，即使是職能差異較大的部門(mén)也存在著較多協(xié)作（見(jiàn)圖3）。這種“協(xié)調(diào)均衡型”的網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控參與主體合作關(guān)系發(fā)生了深刻變化，政府部門(mén)之間的行政條塊分隔格局減弱，合作模式由較為簡(jiǎn)單的單邊合作模式向多部門(mén)多邊合作模式轉(zhuǎn)變，整個(gè)政策主體網(wǎng)絡(luò)協(xié)同性有了顯著增強(qiáng)。

圖1 2008.1-2009.12 政策頒布主體網(wǎng)絡(luò)圖

圖2 2014.1-2016.9政策頒布主體網(wǎng)絡(luò)圖

圖3 2016.10-2019.12房地產(chǎn)政策頒布主體網(wǎng)絡(luò)圖

（二）房地產(chǎn)政策主題變遷

表2 房地產(chǎn)政策主題變化趨勢(shì)

由于房地產(chǎn)相關(guān)政策的復(fù)雜性，本文不僅分析政策制定主體之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而且挖掘政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)所呈現(xiàn)出的特征，通過(guò)解構(gòu)政策文本來(lái)描述政策主題與邏輯變遷。以往的研究?jī)H根據(jù)一條或幾條主要政策來(lái)確認(rèn)房地產(chǎn)政策的核心主題，推斷其演變邏輯，本文主要通過(guò)分析大量政策文本的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)挖掘主題，更客觀和全面地展現(xiàn)房地產(chǎn)政策體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系。本文分階段提取各個(gè)時(shí)期出臺(tái)的房地產(chǎn)政策的高頻關(guān)鍵詞組（見(jiàn)表2），并按照“房產(chǎn)政策”“城市拆遷建設(shè)政策”“金融財(cái)政政策”“土地政策”等分類(lèi)，提取這四類(lèi)政策的高頻詞組構(gòu)成分類(lèi)政策主題（見(jiàn)表3） 。

2005 年初至2007 年底出臺(tái)的房地產(chǎn)政策重點(diǎn)突出城市住房建設(shè)規(guī)劃、出臺(tái)土地出讓政策、建立商品房交易市場(chǎng)。其間，在房?jī)r(jià)快速上漲和土地交易市場(chǎng)過(guò)熱后，中央出臺(tái)“國(guó)六條”以及配套具體措施，旨在通過(guò)調(diào)整住房貸款利率政策等調(diào)節(jié)市場(chǎng)交易。但此時(shí)期政策體系的核心主題依然是與城市規(guī)劃建設(shè)息息相關(guān)的住房市場(chǎng)發(fā)展與建設(shè)，抑制房?jī)r(jià)政策并未占據(jù)整個(gè)政策主題的中心地位。

與前一個(gè)階段相比，2008 年初至2009 年底的政策網(wǎng)絡(luò)中心仍是房地產(chǎn)建設(shè)，但側(cè)重點(diǎn)有所改變，從重規(guī)劃偏向重建設(shè)。2008 年汶川地震使建筑安全問(wèn)題成為住建部的工作重點(diǎn)。金融危機(jī)爆發(fā)后，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)稅部門(mén)通過(guò)減輕企業(yè)稅負(fù)和幫助企業(yè)融資來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)。在前一個(gè)時(shí)期國(guó)家大量出讓土地后，這個(gè)時(shí)期國(guó)土資源部出臺(tái)的土地政策以調(diào)查規(guī)范土地用途為主。

表3 房地產(chǎn)分類(lèi)政策主題變化趨勢(shì)

在2010 年全國(guó)“兩會(huì)”上，“二次房改加快住房保障法立法”議案提出了新的房地產(chǎn)改革方案，目標(biāo)是建立“低端有保障、中端買(mǎi)得起、高端有選擇”的多層次良性發(fā)展的住房供應(yīng)體系。于是，保障性住房建設(shè)成為2010-2013年間政策網(wǎng)絡(luò)的突出主題，城市改造和土地出讓自此圍繞此核心開(kāi)展工作。與此同時(shí)，上調(diào)住房貸款利率則是針對(duì)部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲所采取的金融政策。此項(xiàng)政策是對(duì)前期寬松的信貸和投資政策的調(diào)整。

2014 年起，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，從市場(chǎng)情況看，“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“去庫(kù)存”成為房地產(chǎn)政策的主要訴求。該時(shí)期的政策沒(méi)有特別突出的新主題，分類(lèi)政策中前三個(gè)主題延續(xù)了房地產(chǎn)政策基本核心任務(wù)。同時(shí)，農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)，成為比較重要的核心議題。

2016 年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”，提出加快研究建立符合國(guó)情和適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制。從2016 年10 月至2019 年底的房地產(chǎn)政策關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)中可以看出，相對(duì)于前幾個(gè)時(shí)期，“發(fā)展”“懲戒”“失信”“聯(lián)合”等非常規(guī)房地產(chǎn)相關(guān)詞匯位列高頻關(guān)鍵詞前十位。同時(shí)，“發(fā)展創(chuàng)新”“保護(hù)生態(tài)”“發(fā)展產(chǎn)業(yè)”等非典型房地產(chǎn)詞組也出現(xiàn)在政策關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)中。分類(lèi)政策主題顯示該時(shí)期房地產(chǎn)市場(chǎng)治理的理念已經(jīng)從短期市場(chǎng)管制轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展治理。在具體政策上，一方面加強(qiáng)房地產(chǎn)企業(yè)管理和整頓，側(cè)重于嚴(yán)懲房地產(chǎn)市場(chǎng)中的違規(guī)行為；另一方面，住房政策以優(yōu)化金融服務(wù)為主。農(nóng)村用地市場(chǎng)化進(jìn)程仍在持續(xù)，同時(shí)進(jìn)行調(diào)查摸底，保障新一輪生產(chǎn)要素改革有序進(jìn)行。

四、結(jié)論與建議

通過(guò)對(duì)2005-2019 年間房地產(chǎn)政策主體和主題網(wǎng)絡(luò)的分析，本文發(fā)現(xiàn)由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，中央政府應(yīng)對(duì)重大事件對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊主要是依靠增加政策數(shù)量以增強(qiáng)政策效力，房地產(chǎn)政策已逐漸超越少數(shù)幾個(gè)職能部門(mén)的政策領(lǐng)域邊界。房地產(chǎn)政策主體合作網(wǎng)絡(luò)在經(jīng)濟(jì)周期的不同階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，職能部門(mén)之間的合作關(guān)系從少到多，從簡(jiǎn)到繁，逐漸形成“協(xié)調(diào)均衡型”的治理模式，這種模式可較好地解決層級(jí)式管理中多層次和多機(jī)構(gòu)聯(lián)合運(yùn)行效率低下的弊端，加快信息流的速率，提高決策效率。

不同于以往的研究，本研究分析了大量房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)政策，發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)政策的基本核心任務(wù)始終穩(wěn)定，短期政策的出臺(tái)主要是為了應(yīng)對(duì)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)沖擊造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從政策分類(lèi)看，金融政策或行政性調(diào)控政策在經(jīng)濟(jì)繁榮和蕭條時(shí)期轉(zhuǎn)換較為劇烈頻繁。然而，從房地產(chǎn)政策體系主題的長(zhǎng)期變化看，整個(gè)政策體系主題以漸進(jìn)性的方式進(jìn)行調(diào)整，或是對(duì)前期政策進(jìn)行修正，或是在某一方面采用新政策工具，體現(xiàn)了謹(jǐn)慎改革的思路。

房地產(chǎn)政策主體網(wǎng)絡(luò)和主題的變化顯示房地產(chǎn)政策并不是純粹的產(chǎn)業(yè)政策問(wèn)題，而是宏觀政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。政策變遷的內(nèi)在動(dòng)力主要是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與改革，政治議題始終指導(dǎo)或影響房地產(chǎn)政策。房地產(chǎn)政策的變化也體現(xiàn)了中央行政體制改革方向，政策內(nèi)容的演變不只是針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)本身的問(wèn)題，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)周期中各個(gè)時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題作出的反應(yīng)。為了維持政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定并保持發(fā)展態(tài)勢(shì)，房地產(chǎn)政策網(wǎng)絡(luò)日趨開(kāi)放，內(nèi)容涵蓋范圍日益擴(kuò)大，以確保政策能準(zhǔn)確及時(shí)地反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？梢?jiàn)，房地產(chǎn)政策內(nèi)容的政治意義與經(jīng)濟(jì)意義同樣重要。

基于前文的分析，房地產(chǎn)政策體制可以從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)：第一，房地產(chǎn)市場(chǎng)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，應(yīng)提升房地產(chǎn)政策導(dǎo)向的前瞻性，并從全局視野和戰(zhàn)略高度對(duì)房地產(chǎn)相關(guān)政策給予更具整體性和協(xié)同性的規(guī)劃。第二，面對(duì)重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)事件，不能匆忙出臺(tái)大量臨時(shí)政策以政策數(shù)量促政策效力，應(yīng)審慎出臺(tái)臨時(shí)政策，特別是需要依靠政治和行政力量推行的政策。有些政策雖然有顯著政治意義，但是不顯著的政策效果反而會(huì)使整個(gè)政策體系遭到質(zhì)疑。第三，在從房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控向治理范式轉(zhuǎn)型的大背景下，應(yīng)調(diào)動(dòng)政府及相關(guān)的一切社會(huì)治理資源，形成多元力量參與的“協(xié)同治理”，這需要非政府職能部門(mén)機(jī)構(gòu)參與房地產(chǎn)政策制定，多方面共同完善房地產(chǎn)市場(chǎng)“多元治理”的機(jī)制。