韓國文在寅政府“新北方政策”評析

張東明 趙少陽 張東哲

（1.遼寧大學(xué)東北亞研究院朝鮮韓國研究中心/國際經(jīng)濟(jì)政治學(xué)院，遼寧沈陽110136；2.中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京100088；3.遼東學(xué)院管理學(xué)院，遼寧丹東118003）

2017 年9 月6 日，韓國總統(tǒng)文在寅在出席第三屆東方經(jīng)濟(jì)論壇（EEF）時，首次向國際社會全面闡述了韓國的“新北方政策”（New Northern Policy）。通過對文在寅總統(tǒng)的講話分析可知，“新北方政策”的合作范圍囊括了俄羅斯、中國東北三省以及中亞、蒙古等國家和地區(qū)。其首要合作伙伴為俄羅斯，重點(diǎn)與俄羅斯開展北極航線、天然氣、鐵路、港口、電力、造船、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)這九個領(lǐng)域的合作（簡稱“九橋戰(zhàn)略”）。對此，本文從三個方面進(jìn)行闡述：一是對韓國“新北方政策”提出的背景、主要內(nèi)容進(jìn)行分析；二是通過與樸槿惠政府所倡導(dǎo)的“歐亞倡議”（Eurasia Initiative）進(jìn)行比較，指出“新北方政策”對“歐亞倡議”的繼承與超越；最后對“新北方政策”的前景與不足進(jìn)行探討。

一、“新北方政策”出臺的內(nèi)外動力

對外而言，韓國試圖深化、拓展本國與俄羅斯之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系，平衡四強(qiáng)外交是“新北方政策”出臺的外部動力；對內(nèi)而言，“新北方政策”則起到緩解文在寅政府能源新政帶來的電力緊張問題，以及通過“新北方政策”對朝鮮產(chǎn)生吸引和示范作用。

（一）韓俄經(jīng)貿(mào)關(guān)系提升空間較大

在新一屆韓國政府看來，韓俄之間的經(jīng)貿(mào)合作有巨大的提升空間，這是文在寅政府積極推動“新北方政策”的主要動因。韓國歷來有重視四強(qiáng)外交的傳統(tǒng)，但是與四強(qiáng)交往的過程中，經(jīng)貿(mào)關(guān)系卻出現(xiàn)相當(dāng)程度的不平衡。根據(jù)韓國統(tǒng)計(jì)信息服務(wù)（KOSIS）的數(shù)據(jù)，2017 年中韓之間的雙邊貿(mào)易總額為2,400 億美元，日韓為819 億美元，美韓為1,193 億美元，而俄韓之間的貿(mào)易總額僅為189 億美元〔1〕，不及中韓貿(mào)易總額的1/12。除了雙邊貿(mào)易總額，韓國在俄投資也是屈指可數(shù)。截至2016 年，韓國在俄投資累計(jì)總額僅為35 億美元，作為對比，韓國對中國的累計(jì)投資總額則高達(dá)739 億美元〔2〕。與其他三強(qiáng)相比，韓俄之間的經(jīng)貿(mào)體量存在巨大的上升潛力，尤其是韓國對俄遠(yuǎn)東地區(qū)的投資。此外，近年來受到西方國家制裁的俄羅斯經(jīng)濟(jì)開始逐步回暖，也間接助力了“新北方政策”的出臺。在2018 年5 月IMF 公布的《高加索和中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)展望更新》報(bào)告中指出，2017 年俄羅斯經(jīng)濟(jì)恢復(fù)了正向增長，2018 年預(yù)計(jì)增長1.7%〔3〕。

文在寅政府上臺后，開始著手處理這一問題，有意識地提升韓俄之間的雙邊經(jīng)貿(mào)合作。2017 年7 月19 日，在新一屆韓國政府公布的《國政百大課題》上，其中第97 項(xiàng)任務(wù)便是周邊四國開展平等的合作外交〔4〕。作為韓國“新北方政策”的合作基石，韓國率先與俄羅斯構(gòu)建了一系列合作協(xié)議。2017 年9 月6 日，文在寅與俄羅斯總統(tǒng)普京在東方經(jīng)濟(jì)論壇上舉行會談后，簽署了建立韓俄地方論壇、建立20 億美元的遠(yuǎn)東地區(qū)投資和融資平臺等一攬子協(xié)議。11 月29 日，韓國與俄羅斯在首爾共同主持召開第一次韓俄北極協(xié)商會，探討北極航道的使用，并決定每年舉辦北極協(xié)商會議以促進(jìn)北極合作。2018 年6 月21-24 日，韓國總統(tǒng)文在寅對俄羅斯進(jìn)行國事訪問，成為自1999 年金大中前總統(tǒng)訪問俄羅斯后，再次訪俄的韓國總統(tǒng)。訪俄期間，文在寅在俄羅斯杜馬發(fā)表演講時聲稱：“韓俄兩國將于2020 年迎來建交30 周年，并已為促進(jìn)亞歐大陸的發(fā)展而制定實(shí)現(xiàn)300 億美元雙邊貿(mào)易額、100 萬人次人員往來的具體計(jì)劃”〔5〕。不難看出，文在寅總統(tǒng)有意在任期內(nèi)提升韓俄雙邊關(guān)系，帶有以經(jīng)濟(jì)合作為媒介“靠近俄羅斯”的外交性質(zhì)。同時，有韓國學(xué)者也含蓄地指出：“新一屆韓國領(lǐng)導(dǎo)層有興趣與俄羅斯走近，并實(shí)施一系列合作項(xiàng)目，包括共同開發(fā)北方航道等”〔6〕。

此外，韓國著力提升韓俄之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系也反映出韓國有意降低對華貿(mào)易依存度，分散中韓“薩德分歧”對韓國經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響的意圖〔7〕。韓國政府認(rèn)為，由于薩德入韓所引發(fā)的爭議，中國方面采取了諸如“限韓令”“反傾銷”等反制措施，導(dǎo)致韓國經(jīng)濟(jì)遭遇重挫。根據(jù)韓國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)研究院的預(yù)測：“2017 年韓國的出口將減少1.4 萬億韓元，文化產(chǎn)業(yè)損失87 億韓元，旅游收入將減少7萬億韓元”〔8〕。盡管文在寅上臺后一度修復(fù)了遇冷受損的中韓關(guān)系，但是薩德入韓所引發(fā)的“后遺癥”卻沒有得以根治。例如，2018年2 月在北京召開的中韓第15 次經(jīng)濟(jì)部長會議上，韓國經(jīng)濟(jì)副總理金東兗表示韓國企業(yè)在華經(jīng)營環(huán)境亟待改善，韓國仍舊面臨汽車電池被排除在中國新能源電動汽車補(bǔ)貼名單外、中國樂天瑪特出售遇阻、中國團(tuán)體游客赴韓游受限等一系列問題〔9〕。因此，降低韓國對華依存度，避免類似事件發(fā)生對韓國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響成為新一屆韓國政府不得不考慮的問題，而文在寅政府一上臺便力推“新北方、新南方政策”也是基于此考量〔10〕。

（二）文在寅“去核電化”政策加劇了韓國電力緊張

早在“新北方政策”出臺之前，文在寅政府便已向外界公布其能源政策，其核心是“去核電化”，通過積極扶持新再生能源、LNG 發(fā)電、太陽能等替代能源產(chǎn)業(yè)以實(shí)現(xiàn)“安全大韓民國”的目標(biāo)。文在寅政府十分重視核電安全問題，在他上臺后不久，韓國便宣布關(guān)閉“古里1 號”核電站，并計(jì)劃在其任期內(nèi)分階段縮減核電規(guī)模。然而長期以來，韓國都是世界上較為倚重核電的國家，2016 年韓國的核能消費(fèi)量為36.7（百萬噸油當(dāng)量），在亞太地區(qū)僅次于中國，占世界核能總消費(fèi)量的6.2%〔11〕。同時，根據(jù)世界核能協(xié)會的數(shù)據(jù)：“2017 年5 月，核電占韓國總發(fā)電量的比例為30.3%”〔12〕。在此之前，韓國政府就多次出現(xiàn)因核反應(yīng)堆更換零件停運(yùn)而引起的供電供需矛盾。

因此，可以預(yù)見的是，為了應(yīng)對“脫核電”政策可能會引發(fā)的韓國“電力緊張”現(xiàn)象，文在寅政府必然會采取相關(guān)措施。例如，加大對天然氣和可再生能源的利用、增加從國外進(jìn)口天然氣的比重，而天然氣資源豐富且地緣位置鄰近的俄羅斯則順勢成為韓國政府積極推行“新北方政策”的主要合作伙伴之一。根據(jù)《2017 年BP 世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》報(bào)告顯示，2017 年俄羅斯天然氣儲量為32.3 萬億立方米，占世界總儲量的17.3%〔13〕。與此相對應(yīng)，韓國則是世界上主要的天然氣進(jìn)口大戶。2016年，韓國總共進(jìn)口439 億立方米的天然氣，其中從俄羅斯進(jìn)口的天然氣為24 億立方米〔14〕。值得注意的是，在國際能源署（IEA）的統(tǒng)計(jì)中，韓國屬于“剛需型”①“剛需型”進(jìn)口國是指LNG 進(jìn)口為天然氣的唯一來源（沒有自產(chǎn)天然氣或管道天然氣進(jìn)口），而且作為發(fā)電的主導(dǎo)能源，基本上不可替代。天然氣進(jìn)口國，沒有管道進(jìn)口天然氣的途徑。因此，韓國若要順利過渡能源轉(zhuǎn)型期，勢必要加大從俄羅斯進(jìn)口天然氣的力度，并與俄羅斯實(shí)現(xiàn)天然氣管道進(jìn)口的“零突破”，打破天然氣進(jìn)口“剛需型”身份的困境。

（三）“新北方政策”對朝鮮具有吸引和示范作用

文在寅政府認(rèn)為，東北亞國家在俄遠(yuǎn)東地區(qū)的合作，對朝鮮具有一定的吸引和示范作用。2017 年朝鮮曾頻繁進(jìn)行核、導(dǎo)試驗(yàn)，文在寅政府上臺不到三周的時間，朝鮮便進(jìn)行了三次導(dǎo)彈試驗(yàn)，朝鮮半島的緊張局勢進(jìn)一步加劇。與此同時，朝鮮自身也受到核、導(dǎo)試驗(yàn)所帶來的反噬效果——遭到國際社會更加嚴(yán)厲的制裁。根據(jù)韓國國家情報(bào)院發(fā)布的《2017 年朝鮮經(jīng)濟(jì)增速銳減的原因及前景》報(bào)告顯示，受國際社會加大對朝制裁力度的影響，2017 年朝鮮經(jīng)濟(jì)增速創(chuàng)近20 年以來最低水平，出現(xiàn)3.5%的負(fù)增長〔15〕。因此，在此背景下，文在寅政府的應(yīng)對舉措一方面是呼吁國際社會繼續(xù)對朝鮮施加壓力，另一方面便是努力促成以半島經(jīng)濟(jì)合作的方式引導(dǎo)朝鮮棄核。

2017 年7 月，文在寅總統(tǒng)在德國科爾伯基金會（K?rber Foundation）發(fā)表演講，向外界闡述其對朝政策。文在寅表示，在和平共存的前提下，新一屆的韓國政府將會為朝鮮半島構(gòu)筑一幅新經(jīng)濟(jì)地圖，實(shí)現(xiàn)朝鮮半島共同繁榮的政策藍(lán)圖。具體來講，韓半島新經(jīng)濟(jì)地圖主要包括三個構(gòu)想：第一，通過朝鮮半島環(huán)西海圈、環(huán)東海圈、邊境地區(qū)三條經(jīng)濟(jì)紐帶將朝鮮經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起；第二，貫通朝韓跨境鐵路，連接跨西伯利亞鐵路（TSR）；第三，修建貫穿朝鮮半島的天然氣管道〔16〕。從“新經(jīng)濟(jì)地圖”提出的具體構(gòu)想來看：首先，文在寅政府試圖通過三條經(jīng)濟(jì)紐帶將朝鮮納入朝鮮半島內(nèi)部經(jīng)濟(jì)合作的軌道；其次，在朝鮮半島的經(jīng)濟(jì)合作取得一定進(jìn)展時，再將朝鮮半島與亞歐大陸通過鐵路與天然氣管道的形式連接起來，使“韓半島新經(jīng)濟(jì)地圖”構(gòu)想與“北方經(jīng)濟(jì)圈”（指“新北方政策”）對接，從而實(shí)現(xiàn)和平繁榮的朝鮮半島的既定國策。當(dāng)然，這一切都是建立在朝鮮半島無核化以及朝韓關(guān)系改善的基礎(chǔ)上，沒有朝鮮的密切合作，上述構(gòu)想也只能停留在紙面之上，朝鮮的參與成為多數(shù)方案中的先決性條件。文在寅在科爾伯基金會的講話中也表示：“朝核問題的解決是這一切雄心勃勃計(jì)劃的開始。假如朝鮮目睹了東北亞國家在俄遠(yuǎn)東地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的成功，朝鮮也會意識到參與其中是有利可圖的”〔17〕。2018 年6 月20 日，文在寅總統(tǒng)在接受俄羅斯媒體的采訪時再次重申了這一觀點(diǎn)：“待韓朝建立和平機(jī)制后，朝鮮可加入韓俄雙邊合作，這將對朝鮮的經(jīng)濟(jì)和國家發(fā)展大有幫助”〔18〕。

不難看出，文在寅政府對“新北方政策”發(fā)揮引導(dǎo)朝鮮棄核的作用抱有很大的期望。2018 年2 月，由國際著名統(tǒng)計(jì)公司Statista 發(fā)起的一項(xiàng)關(guān)于“您認(rèn)為新北方政策在多大程度上有助于改善朝韓關(guān)系？”的調(diào)查報(bào)告顯示，56.5%的受訪專家認(rèn)為該政策將在某種程度上（To some extent）會改善韓國與朝鮮之間的關(guān)系〔19〕。這份調(diào)查報(bào)告囊括了92 名朝鮮與韓國的安全和外交專家、研究人員、教授和公司代表，因此也從側(cè)面反映出“新北方政策”對朝鮮的吸引與示范作用。

二、“新北方政策”的主要內(nèi)容：以“九橋戰(zhàn)略”為核心

早在盧泰愚政府時期，韓國就提出了針對冷戰(zhàn)時期社會主義國家的“北方政策”（Northern policy），其主要目標(biāo)是與不同意識形態(tài)和社會制度的國家交往，增加與社會主義國家之間的經(jīng)濟(jì)往來，追求孤立朝鮮；與之前的“北方政策”相比，文在寅的“新北方政策”則有所不同，其主要目標(biāo)是支持朝鮮的改革開放，以經(jīng)濟(jì)合作的形式促使朝鮮融入國際社會。從某種程度上來說，“新北方政策”繼承了盧泰愚時期“北方政策”的一些做法，不同的是，“新北方政策”考慮的更長遠(yuǎn)。在加深朝韓俄合作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化朝鮮半島與歐亞大陸之間的基礎(chǔ)設(shè)施與交通物流聯(lián)系，試圖建立一個東北亞國家可持續(xù)發(fā)展、可持續(xù)合作、可持續(xù)安全的新時代。

（一）“新北方政策”的目標(biāo)

根據(jù)韓國北方經(jīng)合委員會（The Presidential Committee on Northern Economic Cooperation，PCNEC）公布的相關(guān)信息，“新北方政策”的總目標(biāo)便是要實(shí)現(xiàn)和平繁榮的北方經(jīng)濟(jì)共同體時代〔20〕。具體來講，“新北方政策”總目標(biāo)可以大致劃分為短中長三個階段。首先，從短期目標(biāo)來看，“新北方政策”計(jì)劃通過與俄羅斯全面開展“九橋領(lǐng)域”的合作，彌補(bǔ)韓俄經(jīng)濟(jì)合作這一“四強(qiáng)外交短板”，實(shí)現(xiàn)韓國與周邊四國開展平等的合作外交這一國政百大課題。其次，“新北方政策”的中期目標(biāo)是以貫通朝韓跨境鐵路（TKR）、連接跨西伯利亞鐵路（TSR）與跨中國鐵路（TCR），修建貫穿朝鮮半島的天然氣管道等方式將朝鮮納入東北亞經(jīng)濟(jì)合作的軌道。最后，“新北方政策”的長期目標(biāo)是計(jì)劃與中國“一帶一路”、蒙古“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”、哈薩克斯坦“光明大道”等構(gòu)想進(jìn)行對接，實(shí)現(xiàn)和平繁榮的北方經(jīng)濟(jì)共同體，最終為朝鮮半島和平統(tǒng)一鋪平道路。

（二）“九橋戰(zhàn)略”是新北方政策的主要推進(jìn)方向

俄羅斯是韓國“新北方政策”的首要合作國家，而其中的重中之重則是與俄羅斯全面推進(jìn)“九橋領(lǐng)域”的合作。所謂“九橋戰(zhàn)略”，是指韓國計(jì)劃與俄羅斯之間全面加深在天然氣、鐵路、港口、電力、北極航道、造船、工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)這九個領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)多管齊下的效果〔21〕。具體來看，雖然“九橋戰(zhàn)略”涵蓋的領(lǐng)域眾多，但是具體可以簡化為“三大項(xiàng)目”“北極航道”以及“其他合作”三個核心。

表1 “九橋戰(zhàn)略”的具體構(gòu)想

從“九橋戰(zhàn)略”所涉及的領(lǐng)域來看，“三大項(xiàng)目”（Three Mega Projects）始終是韓國政府重點(diǎn)關(guān)注、重點(diǎn)推進(jìn)的領(lǐng)域。李明博政府時期，韓國就曾計(jì)劃推進(jìn)橫跨朝鮮半島的天然氣管道項(xiàng)目，以及用鐵路連接歐亞大陸的構(gòu)想〔22〕。然而由于“天安艦”事件的爆發(fā)，上述構(gòu)想戛然而止。樸槿惠政府則用更為全面系統(tǒng)的“歐亞倡議”再次表明了韓國對“三大項(xiàng)目”的重視，伴隨著朝韓關(guān)系的不斷惡化以及樸槿惠本人的黯然下臺，“歐亞倡議”所提倡的內(nèi)容再次不了了之。

文在寅政府上臺后，提出了目標(biāo)更為明確、落實(shí)措施更加詳細(xì)、合作領(lǐng)域更為寬廣的“九橋戰(zhàn)略”。具體來看，文在寅政府首先重申了“三大項(xiàng)目”的重要性：第一，長期以來，東北亞區(qū)域的能源資源格局呈現(xiàn)不均衡分布，一方面，俄羅斯作為世界能源大國在遠(yuǎn)東地區(qū)擁有豐富的油氣資源；另一方面，東北亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展使韓國等能源輸入國的油氣需求量和進(jìn)口量急劇上升。2005-2015 年間，韓國的石油消費(fèi)量年均增長率為1.1%，天然氣消費(fèi)量年均增長率為3.7%〔23〕。因此，面對逐年增長的油氣消費(fèi)量，加強(qiáng)與油氣生產(chǎn)大國俄羅斯之間的合作無疑是一個明智的選擇。第二，通過TCR 和TSR 將朝鮮半島與歐亞大陸連接的構(gòu)想，將會大大減少交通物流運(yùn)輸?shù)某杀?，提升東北亞交通物流的效率。韓國希杰物流（CJ Logistics）的發(fā)言人稱：“經(jīng)由海路，從中國發(fā)往歐洲的貨物運(yùn)輸時間大概為35-40 天，然而通過TCR 發(fā)往歐洲的時間將會縮減為17天。與空運(yùn)相比，鐵路運(yùn)輸?shù)某杀疽矁H為其1/5。如果跨朝韓鐵路與TCR、TSR 相連接，它將使韓國，特別是像釜山這樣的城市成為全球物流中心”〔24〕。韓國現(xiàn)代物流公司Glovis 執(zhí)行副總裁Koo Hyung-joon 也表示：“通過海上航線從俄羅斯東方港到韓國釜山港運(yùn)送貨物需要43 天左右，但使用鐵路時間將減少22 天”〔25〕。第三，東北亞超級電網(wǎng)的建立則有望整合東北亞地區(qū)的能源市場，實(shí)現(xiàn)蒙古國富余的風(fēng)力、太陽能等環(huán)保能源通過海底電纜輸送至韓國，進(jìn)一步緩解韓國能源緊張局面并實(shí)現(xiàn)韓國能源結(jié)構(gòu)向清潔、安全，可再生能源轉(zhuǎn)型。

其次，以造船、港口、北極航道為議題的韓俄合作將會成為新世紀(jì)韓俄合作的亮點(diǎn)。在第三屆東方經(jīng)濟(jì)論壇的講話中，文在寅總統(tǒng)著重談到了韓俄在北極航道商業(yè)化領(lǐng)域的合作，希望俄羅斯扎魯比諾港（Zarubino）與韓國造船企業(yè)合作，著力開發(fā)北極航道。文在寅聲稱：“運(yùn)輸船建造以及船運(yùn)合作將會成為韓俄雙邊經(jīng)濟(jì)合作的新模式，這一合作將會改變國際海運(yùn)的版圖”〔26〕。從實(shí)際情況來看，韓俄在北極航道商業(yè)化運(yùn)行方面存在許多互補(bǔ)之處：第一，韓國擁有世界上頂級的造船能力。在過去的六年中，大約63%的百萬噸級LNG 運(yùn)輸船都是由韓國制造的。而俄羅斯對韓國LNG 破冰運(yùn)輸船①LNG 破冰運(yùn)輸船是LNG 運(yùn)輸船中的一個小眾門類，因?yàn)樗仁荓NG 運(yùn)輸船，同時可以打破2.1m 厚的北極冰層。迄今為止，全世界僅韓國大宇造船能建造LNG 破冰運(yùn)輸船。的需求很大，由于亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目（Yamal LNG Project）的啟動，俄羅斯從韓國大宇公司訂購了多艘LNG 破冰運(yùn)輸船。其中一艘船克里斯托弗·德·馬哲睿號（Christophe de Margerie）已經(jīng)交付使用，并與2017 年8 月6 日-17 日完成了從挪威哈默菲斯特到韓國保寧的首次北極航線試航〔27〕；第二，北極航道是連接歐亞的最短航道，利用價值日益提升。尤其是亞馬爾項(xiàng)目啟動以后，韓國可以利用北極航道運(yùn)輸亞馬爾項(xiàng)目的液化天然氣，與南海通道相比，北極航道的時間、距離、成本將會縮減1/3〔28〕。

最后，加強(qiáng)韓俄在工業(yè)園區(qū)領(lǐng)域的合作有助于緩解韓國失業(yè)率居高不下的問題。近年來，韓國受全球經(jīng)濟(jì)衰退拖累，制造業(yè)不振，導(dǎo)致青年雇傭需求萎縮，從而引起韓國失業(yè)率不斷增高，全國家庭債務(wù)更高達(dá)1 萬億美元。反對黨也多次就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻為由抨擊現(xiàn)任政府。因此，文在寅政府提議韓俄雙方加強(qiáng)在工業(yè)園區(qū)建設(shè)，其主要目的就是為創(chuàng)造就業(yè)提供解決方案〔29〕。

三、“新北方政策”對“歐亞倡議”的繼承與發(fā)展

2017 年10 月，韓國對外經(jīng)濟(jì)政策研究所（KIEP）研究員李載榮（Lee Jae-Young）撰文探討了樸槿惠政府“歐亞倡議”停滯不前，陷于困境的原因。作者指出，樸槿惠政府缺少獨(dú)立負(fù)責(zé)歐亞事務(wù)的機(jī)構(gòu)、對俄沒有特殊對話渠道、韓俄缺少地方性論壇對話渠道以及韓國政府低估俄羅斯市場潛力等因素是歐亞倡議限于停滯，沒有取得突破性進(jìn)展的主要原因〔30〕。如今，新一屆的韓國政府提出了歐亞倡議2.0——“新北方政策”，那么，如何確?！靶卤狈秸摺蹦軌蝽樌麑?shí)施、克服“歐亞倡議”的困境，則成為文在寅政府所要研究的問題。

（一）成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對北事務(wù)

2017 年6 月26 日，文在寅上臺執(zhí)政不久后便下令成立主管北方經(jīng)濟(jì)合作的委員會，這是韓國歷史上首次成立一個機(jī)構(gòu)實(shí)體來負(fù)責(zé)北方經(jīng)濟(jì)合作。8 月28 日，文在寅任命宋永吉（Song Young gil）為北方經(jīng)合委員會首任委員長。北方經(jīng)合委員會直屬于韓國總統(tǒng)府，其主干由1 名委員長（副總理級）、5 名政府委員、20 名民間委員構(gòu)成。其中，政府委員將由企劃財(cái)政部、外交部、統(tǒng)一部、產(chǎn)業(yè)通商資源部長官（相當(dāng)于部長）和青瓦臺經(jīng)濟(jì)輔佐官組成，而20 名民間委員則來自韓國各行各業(yè)的精英，如有韓國對外經(jīng)濟(jì)政策研究院院長李載榮、SOORSUN 亞洲律師事務(wù)所律師金光吉等。僅從人員配置上看，就足以證明文在寅政府對北方經(jīng)濟(jì)合作的高度重視。

北方經(jīng)合委員會主要由對內(nèi)與對外雙重角色構(gòu)成。對內(nèi)而言，北方經(jīng)合委員會主要扮演控制塔角色（Control Tower）。具體來講，就是要確定北方經(jīng)濟(jì)合作政策的基本方向，檢驗(yàn)政策執(zhí)行進(jìn)程、成果以及構(gòu)建與地方政府、研究機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界、一般國民等之間的溝通渠道，總體起到上通下達(dá)的作用。例如，PCNEC 全權(quán)負(fù)責(zé)制定針對俄羅斯的“九橋戰(zhàn)略”，確定每個年度的具體工作計(jì)劃與重點(diǎn)課題，并負(fù)責(zé)對“新北方政策”的具體落實(shí)進(jìn)行評估驗(yàn)收〔31〕。此外，宋永吉委員長還通過在漢陽大學(xué)舉辦“文在寅政府與北方經(jīng)濟(jì)合作”專題講座、在阿里郎國際電視臺錄制節(jié)目等形式向本國民眾宣傳“新北方政策”，提高本國民眾對北方經(jīng)濟(jì)的關(guān)注度。對外而言，北方經(jīng)合委員會主要負(fù)責(zé)構(gòu)筑多元化的協(xié)議渠道。例如，在訪問中國期間，宋永吉拜訪了亞投行、中國社科院等機(jī)構(gòu)和單位，并在新華社、鳳凰衛(wèi)視等媒體接受采訪、參與節(jié)目錄制，向中國民眾講述韓國“新北方政策”的目的和意圖，促進(jìn)“新北方政策”與“一帶一路”倡議的對接。不僅如此，北方經(jīng)濟(jì)合作委員還通過贊助“韓國-烏茲別克斯坦商務(wù)論壇”的形式，啟動了與對方國高層的對話渠道〔32〕?？傮w而言，北方經(jīng)合委員會在韓國新北方政策中主要承擔(dān)了藍(lán)圖設(shè)計(jì)師（Blueprint Designer）、落實(shí)項(xiàng)目的催化劑（Dynamic Facilitator）以及協(xié)調(diào)各部門的政策協(xié)調(diào)者（Policy Coordinator）等角色〔33〕。

（二）確立俄羅斯在“新北方政策”中首要合作對象國的地位

針對“歐亞倡議”對俄羅斯重視程度不足這一問題，文在寅政府采取密切與俄羅斯之間的首腦外交以及與俄羅斯構(gòu)建多層次、多渠道的對話論壇等形式來突顯俄羅斯在“新北方政策”中的重要性。首先，文在寅政府通過一系列示好舉措來突出俄羅斯“新北方政策”首要合作對象國的地位。2017 年9 月，文在寅上臺執(zhí)政不久，就以韓國總統(tǒng)的身份出席第三屆東方經(jīng)濟(jì)論壇，并在俄羅斯公布了其“新北方政策”的構(gòu)想。在此之前，韓國就成立了專門負(fù)責(zé)對北經(jīng)濟(jì)合作且隸屬于韓國總統(tǒng)府的北方經(jīng)濟(jì)合作委員會，并任命著名的“俄羅斯通”宋永吉擔(dān)任首任委員長（副總理級）。為了配合俄羅斯“新東方政策”的發(fā)展，韓國專門為其“量身定制”了“九橋戰(zhàn)略”，促進(jìn)韓俄對俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的開發(fā)。其次，頻繁的首腦外交亦是文在寅政府強(qiáng)化俄羅斯地位的主要舉措之一。李載榮認(rèn)為，由于俄羅斯最重要的外交決策都是由其核心集團(tuán)（Kremlin Inner Circle）來解決的，因此韓國在處理俄羅斯問題上，要與其核心人物保持密切的聯(lián)系并搭建特殊的對話渠道〔34〕。自2017 年5 月文在寅上臺至今，韓俄領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了多次首腦會談，雙方就實(shí)現(xiàn)半島無核化、加強(qiáng)韓朝俄三方經(jīng)濟(jì)合作以及切實(shí)落實(shí)俄羅斯“新東方政策”和韓國“新北方政策”對接等議題進(jìn)行了深入的探討。此外，文在寅總統(tǒng)還曾先后兩次會見俄羅斯總理梅德韋杰夫，隨后韓國國務(wù)總理李洛淵也在2018 年9 月10 日—12 日對俄羅斯進(jìn)行了為期三天的訪問。除此之外，韓俄兩國還商定建立韓俄地方合作論壇以此來加深韓俄兩國地區(qū)間的交流。

（三）對“新北方政策”輻射國家進(jìn)行差異化戰(zhàn)略

2015 年，韓國學(xué)者李載榮在中國發(fā)表的一篇文章中指出：“歐亞倡議所構(gòu)想的合作區(qū)域過于寬泛，但是樸槿惠政府卻沒有規(guī)劃出展開合作的區(qū)域和次區(qū)域”〔35〕。因此，文在寅政府在具體的政策實(shí)施中，將“新北方政策”的輻射國家劃分為三塊區(qū)域，并根據(jù)不同區(qū)域的地域特點(diǎn)和實(shí)際情況實(shí)行差異化戰(zhàn)略。

表2 “新北方政策”差異化戰(zhàn)略實(shí)施表

從表2 不難看出，文在寅政府試圖將“新北方政策”所要合作的國家區(qū)域化，并賦予每塊區(qū)域不同的戰(zhàn)略定位，以此來彌補(bǔ)歐亞倡議“過于泛化”的不足。首先，東部區(qū)域是“新北方政策”的重點(diǎn)合作區(qū)域，文在寅政府利用“九橋戰(zhàn)略”全面深化與俄羅斯之間的經(jīng)貿(mào)合作，加強(qiáng)韓俄之間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并試圖通過天然氣管道、鐵路以及電力網(wǎng)等形式將朝鮮半島與歐亞大陸連接在一起。此外，作為“新北方政策”的二號合作對象國，韓國政府也積極尋求“新北方政策”與“一帶一路”倡議的對接，具體的舉措包括與中國東三省的合作，對接中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊，推進(jìn)大圖們江開發(fā)計(jì)劃。

中部區(qū)域所涵蓋的國家多是發(fā)展中國家，其優(yōu)勢在于能源資源豐富、消費(fèi)市場廣闊且經(jīng)濟(jì)增長迅速。2017 年中亞五國GDP 增長率分別為：哈薩克斯坦4%，烏茲別克斯坦5.3%，塔吉克斯坦7.1%，吉爾吉斯斯坦4.5%，土庫曼斯坦6.5%，均展現(xiàn)出強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長勢頭〔36〕。然而，由于中部區(qū)域的國家在韓國對外貿(mào)易中所占的比重較低，對于韓國的吸引力主要還是集中在能源開發(fā)，因此“新北方政策”對中部區(qū)域的戰(zhàn)略定位依舊以能源合作為主，加強(qiáng)韓國與中亞國家在天然氣、石油、稀土等資源上的聯(lián)合開發(fā)，充分利用“韓-中亞合作論壇”累積的信任，大力投資中亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在多領(lǐng)域擴(kuò)大與中亞國家的交流與合作。此外，由于中部區(qū)域的國家發(fā)展程度普遍較低，作為國際社會中的“中等強(qiáng)國”，韓國還積極利用官方發(fā)展援助（ODA）支持中部區(qū)域國家教育、衛(wèi)生醫(yī)療和公共行政領(lǐng)域的發(fā)展，樹立韓國“良好國際社會公民”的形象。

西部區(qū)域所覆蓋的國家主要包括烏克蘭、白俄羅斯等地。韓國對西部區(qū)域的戰(zhàn)略定位主要以加強(qiáng)高科技尖端產(chǎn)業(yè)方面的合作為主，例如韓國就希望加強(qiáng)與烏克蘭在ICT、航空、宇航產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的合作。然而，由于“克里米亞事件”的負(fù)面影響波及韓烏關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展，韓烏之間出現(xiàn)了許多合作障礙〔37〕。根據(jù)烏克蘭國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2017 年韓烏兩國的貿(mào)易額為6.3 億美元，韓國企業(yè)在烏克蘭投資僅為1.98 億美元〔38〕。因此，受困于俄烏關(guān)系的惡化，西部區(qū)域在“新北方政策”的布局中只能處于相對次要的位置。

四、“新北方政策”的前景與不足

通過對“新北方政策”的背景、主要內(nèi)容分析可知，“新北方政策”是文在寅政府外交兩軸戰(zhàn)略——“和平之軸”“繁榮之軸”之“繁榮之軸”的重要組成部分，主要面向亞歐大陸的國家，其首要的合作對象為俄羅斯。與前任樸槿惠政府的“歐亞倡議”相比，“升級版”的“新北方政策”通過設(shè)立北方經(jīng)濟(jì)合作委員會統(tǒng)籌對北經(jīng)濟(jì)合作、強(qiáng)化俄羅斯在“新北方政策”中的首要地位等方式對“歐亞倡議”的不足進(jìn)行了完善，在戰(zhàn)略層面上基本上完成了文在寅政府“東北亞+責(zé)任共同體”的戰(zhàn)略布局。

（一）“新北方政策”潛在的推進(jìn)方向

結(jié)合當(dāng)前的朝鮮半島局勢以及韓國“新北方政策”與周邊國家的實(shí)際互動情況來看，本文認(rèn)為，文在寅政府的“新北方政策”有可能在鐵路合作領(lǐng)域取得進(jìn)展，打開突破口，理由如下：

1、實(shí)現(xiàn)亞歐大陸的互聯(lián)互通是東北亞國家間的共同愿景，尤其是中韓之間在鐵路合作上潛力巨大。首先，從政策層面來看，無論是中國“一帶一路”倡議①“一帶一路”倡議在中國外交中處于頂層設(shè)計(jì)地位，中國的外交要服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)，具有長時間的延續(xù)性。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，中國實(shí)現(xiàn)“道路聯(lián)通”的政策會一直存續(xù)。中所倡導(dǎo)的“設(shè)施聯(lián)通”，還是蒙古國“草原絲綢之路”計(jì)劃提出的連接中俄高速公路，擴(kuò)展跨蒙古鐵路的舉措，周邊國家始終重視東亞地區(qū)交通物流基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在交通聯(lián)通政策上保持高度的一致性。不僅如此，韓國方面認(rèn)為，文在寅政府所倡導(dǎo)的“東亞鐵路共同體”構(gòu)想將會為地區(qū)國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)效益。2019 年9 月5 日，在韓國國土交通部主辦的東亞鐵路共同體（EARC）國際研討會上，韓國開發(fā)研究院（KDI）研究員金康洙指出：“參與共同體國家的總產(chǎn)值達(dá)到全球GDP 的49.8%，人口為21 億1000 萬人，占全球人口的27.4%，如果能夠通過東亞鐵路共同體加強(qiáng)國與國之間的合作，將一躍而為全球最大經(jīng)濟(jì)圈”〔39〕。

其次，作為韓國“新北方政策”的主要合作對象國，中韓之間在鐵路合作領(lǐng)域潛力巨大。根據(jù)中國2018 年“一帶一路”大數(shù)據(jù)報(bào)告中公布的數(shù)據(jù)顯示，韓國在三級指標(biāo)“港口聯(lián)通度”與“航空聯(lián)通度”得分均排名“一帶一路”國家前三，然而，韓國卻在二級指標(biāo)交通設(shè)施排名中處于前十開外〔40〕。究其深層根源，主要因?yàn)橹许n之間在鐵路（公路）合作中處于空白狀態(tài)，拉低了韓國“交通聯(lián)通度”的平均值。在當(dāng)前朝鮮半島局勢向著緩和趨勢前進(jìn)的大背景下，中韓之間有望重啟鐵路之間的合作，進(jìn)一步加深“新北方政策”與“一帶一路”倡議的融合度。②值得注意的是，韓國在中國“一帶一路”國別合作度國家中位列第四，屬于“一帶一路”倡議中重點(diǎn)合作與對接的國家。詳見國家信息中心“一帶一路”大數(shù)據(jù)中心著：《“一帶一路”大數(shù)據(jù)報(bào)告（2018）》，商務(wù)印書館，2018 年。

2、韓國“新北方政策”已經(jīng)與周邊國家在交通物流領(lǐng)域取得了一些進(jìn)展。根據(jù)北方經(jīng)濟(jì)合作委員會2018 年12 月督查的結(jié)果顯示，2018 年3 月和8 月，韓國區(qū)塊列車分別在橫跨中國大陸與俄羅斯鐵路中投入運(yùn)行〔41〕。

圖1 東亞鐵路共同體的具體構(gòu)想

表3 “一帶一路”國別合作度指標(biāo)體系（節(jié)選）③ 本文對原表格有所刪減，主要是為闡明設(shè)施聯(lián)通度、交通設(shè)施度，航空聯(lián)通度等相關(guān)名詞之間的關(guān)系。具體的指標(biāo)評價體系、排名以及完整的表格，詳見國家信息中心“一帶一路”大數(shù)據(jù)中心著：《“一帶一路”大數(shù)據(jù)報(bào)告（2018）》，商務(wù)印書館，2018 年。

3、朝韓關(guān)系的緩和為鐵路合作創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境。2018 年以來，朝鮮半島局勢出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)圜，尤其是《板門店宣言》簽署之后，圍繞朝韓之間的鐵路連接修復(fù)，朝韓之間進(jìn)行了多次鐵路、公路對接和現(xiàn)代化項(xiàng)目的實(shí)地考察，并商定爭取年內(nèi)啟動?xùn)|海和西海岸鐵路及公路對接項(xiàng)目〔42〕。此外，得益于朝韓關(guān)系的緩和。2018 年6 月7 日，在朝鮮的贊成下，韓國終于加入鐵路合作組織（OSJD）〔43〕，為連接TSR 與TCR，進(jìn)軍歐亞大陸市場打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4、美國對東北亞鐵路合作持支持允諾態(tài)度。韓朝鐵路對接項(xiàng)目是落實(shí)《板門店宣言》協(xié)議事項(xiàng)的重要一環(huán)，亦是韓國實(shí)施“新北方政策”的重要組成部分，但朝韓之間的鐵路合作一直沒有取得重大進(jìn)展，長期在低層次階段徘徊，最重要的原因就是鐵路合作離不開美國的態(tài)度。2018 年11 月25 日，經(jīng)韓美雙方協(xié)商，日前獲得聯(lián)合國對朝制裁豁免的韓朝鐵路聯(lián)合考察還同時得到了美國的對朝制裁豁免，該考察項(xiàng)目在國際法和外交層面的制約均已得到妥善解決〔44〕。同時，美國也豁免了與2018 年12 月26 日進(jìn)行的韓朝鐵路公路對接項(xiàng)目〔45〕。這一系列信號表明，倘若美國如果對鐵路合作持支持態(tài)度，“新北方政策”在鐵路合作層面打開突破口則水到渠成。從另一角度也證明美國在朝鮮半島雙方進(jìn)行實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)合作問題上掌握著真正的控制權(quán)。

（二）“新北方政策”的局限性

不容置辯，當(dāng)前“新北方政策”的實(shí)施仍存在諸多局限性。

第一，與“新南方政策”相比，“新北方政策”的完成度在很大層面上受制于朝韓關(guān)系能否保持穩(wěn)定和良性循環(huán)。從地緣位置上看，朝鮮在“新北方政策”的構(gòu)想中發(fā)揮著樞紐作用。沒有朝鮮的參與，諸如“三大項(xiàng)目”的宏大構(gòu)想也只能停留在構(gòu)想之中，無法真正的落實(shí)。

第二，“新北方政策”輻射區(qū)域內(nèi)的國家間進(jìn)行合作還面臨許多困難。在中韓經(jīng)貿(mào)關(guān)系因?yàn)椤八_德問題”仍未完全回暖的情況下，又遇到了美國對華經(jīng)貿(mào)摩擦而帶來的不利影響，同時又遭遇了2019 新冠病毒性肺炎疫情這種導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)受到較大打擊的外部不利因素，這無疑會影響到“一帶一路”與“新北方政策”的對接；俄烏關(guān)系因“克里米亞問題”持續(xù)惡化，韓國搖擺不定，導(dǎo)致“新北方政策”西部區(qū)域的布局處于十分次要的位置，沒有發(fā)揮出“新北方政策”差異化布局的效果。

第三，“新北方政策”的充分實(shí)施也離不開周邊國家協(xié)同合作。時任韓國總理李洛淵在參加亞洲博鰲論壇時強(qiáng)調(diào)，韓方的上述政策（指“新北方政策”與“新南方政策”）如能與中國的“一帶一路”、印度和俄羅斯的“新東方政策”、美國的“印太戰(zhàn)略”對接，將能發(fā)揮更大的協(xié)同作用，但若各國政策不能有效掛鉤，效果將減半〔46〕。因此，如何取得周邊國家對于“新北方政策”的支持與信任，進(jìn)而與之對接，也是當(dāng)前“新北方政策”所面臨的一個難題。

令人遺憾的是，進(jìn)入2020 年6 月，朝鮮半島南北關(guān)系再次遇冷，這無疑使文在寅政府“新北方政策”的實(shí)施遇到重大挑戰(zhàn)。未來的發(fā)展態(tài)勢有待于進(jìn)一步觀察。①This work was supported by the Core University Program for Korean Studies through the Ministry of Education of the Republic of Korea and Korean Studies Promotion Service of the Academy of Korean Studies(AKS-2018-OLU-2250002).