我國自然資源資產(chǎn)收益分配的突出問題及改革路徑

周 波 于金多

（東北財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，遼寧大連116025）

收益分配是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的核心，與國家和資源開采企業(yè)分配關(guān)系以及中央和地方政府財政利益關(guān)系緊密相關(guān)。從既有文獻研究看，在政府與企業(yè)維度，自然資源資產(chǎn)租稅費關(guān)系方面進行了相對密集的研究，也在我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中得到關(guān)注。事實上，因為牽涉政府與企業(yè)、中央和地方政府、自然資源行業(yè)主管部門和財稅部門等眾多利益主體，我國自然資源資產(chǎn)收益分配機制仍存在完善的空間。應(yīng)從政府與企業(yè)之間、政府職能部門之間以及中央和地方政府之間三個維度進行考察，厘清如上邏輯關(guān)系，并采取針對性的改革措施。值得提出的是，我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值較大、制度相對完善，因此，文章的較大篇幅是從礦產(chǎn)資源視角進行分析。但是，礦產(chǎn)資源并不足以概括和替代全部自然資源領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)收益制度。事實上，本文的研究更側(cè)重于分析礦產(chǎn)資源制度的改革路徑，并應(yīng)用于其他自然資源的資產(chǎn)收益分配制度構(gòu)建。

一、政府與企業(yè)——誰是自然資源收益主體？

（一）資源租稅費關(guān)系有待明晰

改革開放前，我國自然資源國家所有制度完全以計劃經(jīng)濟方式體現(xiàn)。國有企業(yè)無償取得的自然資源開采權(quán)和財產(chǎn)權(quán)益體現(xiàn)為企業(yè)上繳的利潤。為維護國家權(quán)益、調(diào)節(jié)資源收益和籌集財政收入，改革開放以來，我國開始探索自然資源有償使用制度。相對而言，土地、漁業(yè)養(yǎng)殖用地、建設(shè)用地和礦產(chǎn)資源具有較強競爭性與排他性，進入國家法律制度決策視野的時點較早。如表1 的制度建設(shè)演進情況所示，我國自然資源有償使用制度在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展最為典型。從現(xiàn)行制度視角審視，我國自然資源資產(chǎn)收益分配租稅費關(guān)系仍欠清晰。

1.自然資源所有權(quán)角色和具體實現(xiàn)形式尚需明確

施文潑等〔1〕（2011）認為，當(dāng)國有自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離時，憑借自然資源所有者權(quán)力，國家可以在權(quán)利轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)向自然資源經(jīng)營和使用者就其開采或使用的稀缺性國有資源，收取自然資源所有者收益。雖然我國關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)、礦產(chǎn)資源探礦權(quán)與采礦權(quán)，水體的取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)與污染物排放權(quán)，環(huán)境容量的污染物排放權(quán)，以及針對生物資源的林木采伐權(quán)與野生動物狩獵權(quán)，都進行了明確的規(guī)定，但所有權(quán)身份的經(jīng)濟利益并沒有得到應(yīng)有的保護。本文主要以礦產(chǎn)資源為例進行論證。

首先，探（采）礦權(quán)價款和使用費都屬于非資源的國家所有者權(quán)益補償。探（采）礦權(quán)價款發(fā)生在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，但只限于“申請國家出資勘查，并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地”情形，對于非國家出資勘查探明的礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)則無明確規(guī)定。只要礦業(yè)企業(yè)依照法定程序申請，就可以通過行政手段無償獲得國家出資勘查探明的礦業(yè)權(quán)?！蛾P(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》（財建[2006]694 號）出臺后，除按規(guī)定以事前申請方式或以協(xié)議方式出讓新設(shè)探礦權(quán)和采礦權(quán)外，一律采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭方式進行市場化配置。這是向國家支付的地質(zhì)勘查投資回報。探（采）礦權(quán)使用費發(fā)生在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，主要依據(jù)占地單位面積按年定額征收，其實質(zhì)是土地占用價值。事實上，企業(yè)取得資源勘察和開采權(quán)后即有權(quán)開采國有資源，國家同時轉(zhuǎn)讓勘察投資收益及資源內(nèi)包含的所有者權(quán)益。根據(jù)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國發(fā)〔2017〕29 號）之規(guī)定，探礦權(quán)和采礦權(quán)價款被調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益，擴展到所有由國家出讓的礦業(yè)權(quán)。相應(yīng)地，取消國有地勘單位探礦權(quán)和采礦權(quán)價款轉(zhuǎn)增國家資本金政策，已轉(zhuǎn)增國家資本金的探礦權(quán)和采礦權(quán)價款可不再補繳。此外，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費整合為礦業(yè)權(quán)占用費。現(xiàn)存問題在于：財政部和自然資源部應(yīng)加快制定征收辦法，且應(yīng)避免原有探（采）礦權(quán)價款以及使用費制度的簡單平移。

表1 我國礦產(chǎn)資源收費制度變遷

其次，我國針對礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)征收礦產(chǎn)資源補償費。文正益〔2〕（2011）、范振林等〔3〕（2012）和蒲方合〔4〕（2015）等認定其是實現(xiàn)資源所有權(quán)收益的資源租的觀點是值得商榷的。一方面，從實際使用情況看，按照《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》（國務(wù)院令第150 號）和《礦產(chǎn)資源補償費使用管理辦法》（財建[2001]809 號），礦產(chǎn)資源補償費主要用于礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源保護及礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助三種用途。理論上，資源租形成的國家財政收入，用于三種用途并無不妥，但冠以“費”名且專用于上述用途而無法準(zhǔn)確區(qū)分三者界限，則會被誤解為：資源補償費是為滿足相關(guān)政府部門機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費和地方收入補償之需而設(shè)立，資源租收入被固化為部門利益。這與憑借國有資源所有權(quán)對礦產(chǎn)資源開發(fā)者收取國有非再生資源的財產(chǎn)權(quán)益補償存在本質(zhì)差異。另一方面，礦產(chǎn)補償費率由礦產(chǎn)品銷售收入、補償費率和開采回采率系數(shù)三者共同決定。其中，開采回采率系數(shù)具有環(huán)境保護和資源節(jié)約功效。正是因為礦產(chǎn)資源補償費在某種程度上融合了資源稅屬性，故將其并入資源稅的改革措施是合理的。

2.資源稅不斷加強，但政策目標(biāo)實現(xiàn)效果仍然有限

依據(jù)外部性內(nèi)部化和可持續(xù)發(fā)展理論，自然資源讓渡給生產(chǎn)經(jīng)營者后，在資源開采開發(fā)環(huán)節(jié)，國家依據(jù)公權(quán)力，針對采掘、冶煉加工和運輸過程征收資源稅。此外，遵循成本補償和非營利原則，政府可以在管理環(huán)節(jié)征收行政事業(yè)性收費和罰沒收入形式的資源費，一方面補償政府提供的部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)成本，避免過度消費，另一方面增加違反法律、法規(guī)成本。周志波等〔5〕（2015）和周波等〔6〕（2019）等指出，雖然歷經(jīng)《資源稅條例》（1993 年草案）、《中華人民共和國資源稅暫行條例》（2011 年修訂）和《中華人民共和國資源稅法》（2019 年8 月）的制度規(guī)范化和現(xiàn)代化進程，但是我國資源稅在發(fā)揮創(chuàng)造公平競爭環(huán)境、激勵企業(yè)保護性開采自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的政策目標(biāo)方面仍未得到有效實現(xiàn)，其原因主要包括以下幾方面：

（1）資源稅征收范圍不斷擴展，但仍然有限。對比2011 年11 月1 日施行的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和2020 年9 月即將施行的《資源稅法》，后者雖然合并縮減了稅目類別，卻細化列舉了二級和三級稅目，因此，新資源稅法對應(yīng)的資源稅征收范圍呈擴大趨勢。盡管如此，我國資源稅征收范圍仍主要局限于礦產(chǎn)資源范疇。1993 年出臺的《資源稅暫行條例》提出了“普遍征收”原則，但有效恪守和落實仍不到位。例如：對共伴生礦普遍不征資源稅；除水資源稅在北京、天津等九省份試點外，針對非礦產(chǎn)資源的土地、森林、草原和海域海島等自然資源都沒有征收資源稅，資源稅征稅范圍過窄。這種制度安排，不僅放棄了部分國有自然資源產(chǎn)品稅收權(quán)利的收入效應(yīng)，還引致不征稅自然資源產(chǎn)品對征稅自然資源的替代效應(yīng)，扭曲了非稅和負稅自然資源的相對價格比。兩種效應(yīng)都影響了企業(yè)決策，帶來非征稅自然資源掠奪式開采、過度使用和嚴重浪費等負面效應(yīng)。

（2）資源稅稅率和計征方式不斷改革，但資源稅稅負水平仍然較低。1984 年創(chuàng)設(shè)資源稅時，我國曾采取了超率累進征收方式，但由于計算復(fù)雜、稅收成本較高，于1986 年改革為對應(yīng)稅產(chǎn)品從量定額征收。為反映資源產(chǎn)品價格變化，使政府能夠從資源市場繁榮中分享收益，從價計征進入資源稅制度改革視野，并依次針對不同礦產(chǎn)資源展開：原油和天然氣從價計征改革從新疆維吾爾自治區(qū)開始試點，并擴圍至12 個省區(qū)；2011 年推向全國；2015 年推廣到煤炭以及稀土、鎢、鉬；2016 年擴展到《資源稅稅目稅率幅度表》列舉的21 種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦。

（3）2016 年以來加快資源清費立稅改革。其一，原油、天然氣和煤炭等礦產(chǎn)資源補償費費率降為零，相應(yīng)資源稅適用稅率由5%提高至6%。其二，調(diào)整中外合作油氣田及海上自營油氣田資源稅征收管理方式。以2011 年11 月1 日前后是否簽訂合同為依據(jù)，在已約定的合同有效期內(nèi)，繼續(xù)繳納礦區(qū)使用費的不需要繳納資源稅。其三，著力解決稅費重疊、功能交叉問題。一方面，礦產(chǎn)資源補償費和價格調(diào)節(jié)基金等各種資源收費并入資源稅；另一方面，清理各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，停止征收煤炭、原油、天然氣價格調(diào)節(jié)基金。取消山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、青海省原生礦產(chǎn)品生態(tài)補償費和新疆維吾爾自治區(qū)煤炭資源地方經(jīng)濟發(fā)展費，取締省級以下地方政府違規(guī)設(shè)立的涉煤收費基金。應(yīng)注意到，以上改革措施依次對應(yīng)國家財產(chǎn)收益權(quán)、政治公權(quán)力和管理權(quán)力。然而，自然資源租、稅、費都存在理論依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)，應(yīng)是并行而非簡單替代關(guān)系。取消不合理收費和以實現(xiàn)資源稅環(huán)境保護政策功能為目的的改革，都不能否定或替代國有資源收益權(quán)，維護國家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)身份的財產(chǎn)權(quán)益仍需得到重點關(guān)注。

（二）基于自然資源租、稅、費聯(lián)動機制的自然資源利益分配格局

完善自然資源資產(chǎn)收益管理制度，應(yīng)針對自然資源資產(chǎn)出讓、占有、開發(fā)開采和環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，使自然資源所有者得到合理租金，使企業(yè)得到合理報酬。

1.在自然資源使用權(quán)配置環(huán)節(jié)，全面實行開發(fā)開采權(quán)有償使用制度

（1）調(diào)整自然資源開發(fā)開采權(quán)和使用權(quán)配置審批權(quán)限，強化出讓監(jiān)管服務(wù)。其一，依照《行政許可法》和《礦產(chǎn)資源法》等各類自然資源法律法規(guī)規(guī)定，清理各類自然資源開發(fā)開采權(quán)審批，并就各類自然資源設(shè)置開發(fā)開采權(quán)，完善開發(fā)開采權(quán)申請、延續(xù)、變更和注銷等管理制度，嚴格審批條件，規(guī)范審批程序。其二，制訂自然資源開發(fā)開采資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法。履行審查自然資源開發(fā)利用方案職責(zé)時，自然資源部應(yīng)依據(jù)法律和權(quán)限，主要考慮自然資源規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)規(guī)范，以及開發(fā)開采能否合理利用自然資源、是否符合安全生產(chǎn)條件、是否提交環(huán)境影響評價報告和地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告等因素。

（2）針對自然資源開發(fā)開采和使用權(quán)配置中的共存無償和有償“雙軌”出讓狀況，應(yīng)強化競爭性出讓方式。尤其是新進入市場的自然資源開發(fā)開采和使用權(quán)，應(yīng)與自然資源儲量和價值等因素緊密聯(lián)系，并通過招標(biāo)、拍賣和掛牌等手段出讓。財政部和自然資源部共同制定礦產(chǎn)資源權(quán)益金征收使用管理辦法時，應(yīng)將所有的國家出讓礦業(yè)權(quán)考慮在內(nèi)，以拍賣、掛牌方式或招標(biāo)、協(xié)議方式出讓，確定礦業(yè)權(quán)出讓收益，使之根據(jù)礦產(chǎn)品價格變動和經(jīng)濟發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整，而非簡單地表現(xiàn)為土地占用價值。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)探礦權(quán)、采礦權(quán)競爭性出讓程序和審批方式改革的成功經(jīng)驗，并推廣至水、國有森林和草原等其他類型自然資源。

（3）分類分級管理自然資源。針對煤炭等常態(tài)自然資源，設(shè)立國家規(guī)劃礦區(qū)，根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境特征和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，確定水、國有森林和草原等資源開發(fā)利用管控目標(biāo)。對鎢、錫、銻和稀土等保護性開采的特定和稀缺礦種，從開采、選冶、加工、銷售和出口等環(huán)節(jié)進行嚴格管理。

2.在自然資源開發(fā)和開采環(huán)節(jié)組織實施資源稅改革

（1）漸進擴大資源稅征收范圍。自然資源范圍廣、形態(tài)多，且稀缺性各異，不僅包括可再生的水和地?zé)?、可更新的生物和森林，還包括不可再生的能源和礦產(chǎn)資源。與主張資源稅涵蓋一切可能的自然和社會資源的全面擴圍論不同，賈康等〔7〕（2000）主張綜合考量經(jīng)濟社會發(fā)展水平因素，分階段逐步擴大資源稅范圍的相對擴圍論。這一觀點認為，征收范圍應(yīng)限于自然資源領(lǐng)域，且應(yīng)著重關(guān)注非再生、非替代性稀缺性資源。顯然，從未來的發(fā)展趨勢和兼具現(xiàn)實可操作性視角看，兩種觀點其實是相互融合的。為便于資源稅稅率設(shè)計和管理，應(yīng)分別針對礦產(chǎn)、水、土地、森林、草原、海洋和海域海島等自然資源，充分考慮儲量、開發(fā)利用成熟度、資源保護需求及稅收征管手段完備程度等因素，逐步擴大資源稅征收范圍。在《資源稅法》已經(jīng)將五類一級稅目細化到二級乃至三級稅目的情況下，總結(jié)河北和西藏資源稅試點經(jīng)驗，優(yōu)先將水、森林和草原資源列為礦產(chǎn)資源外的新一級稅目。一是設(shè)立水資源稅目，將礦泉水和地?zé)釓姆墙饘俚V原礦產(chǎn)品中分離出來，與地表水、地下水、溫泉水等分設(shè)為子稅目，采取從價稅率和從量定額相結(jié)合的辦法征收；二是歸并森林植被恢復(fù)費和草原植被恢復(fù)費，并施行費改稅，將森林資源統(tǒng)一納入征稅范圍；三是針對草原和灘涂主要分布在西部和東部沿海的地域特點，先授權(quán)地方政府進行試點，待探索出相對成熟的經(jīng)驗后，再由中央政府統(tǒng)一制定資源稅辦法?？紤]到區(qū)域間資源稟賦特色迥異，可借鑒財稅[2016]53 號賦予省級政府較大的稅收事項決定權(quán)的做法，在草原和灘涂資源稅試點過程中，賦予地方政府稅率調(diào)整權(quán)和稅政管理權(quán)。值得注意的是，資源稅擴圍至其他自然資源后，應(yīng)做好法律銜接，同步修訂《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》和《海島保護法》等現(xiàn)行法律。比如：礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅后，需修訂《礦產(chǎn)資源法》第五條；征收水資源稅需修訂《水法》第四十八條。

（2）完整反映自然資源內(nèi)在價值，科學(xué)設(shè)置資源稅稅率和征收方式。綜合考慮應(yīng)稅自然資源品品質(zhì)、地理位置、開采條件，以及應(yīng)稅自然資源品的可再生性、稀缺性以及環(huán)境危害性等因素，根據(jù)不同自然資源儲量設(shè)定差別稅率。對存量少、稀缺程度高、受損害和破壞嚴重、不可再生和替代的自然資源設(shè)定高稅率；為體現(xiàn)資源之間稀缺性差異，以及同一品種不同品位或級別資源的市場價值差異，應(yīng)擴大不同類別資源間的稅率差距。從征收方式看，將對絕大部分礦產(chǎn)資源品目從價計征政策，推廣到水、森林、草原和灘涂等自然資源，使資源稅與反映市場供求關(guān)系的資源價格掛鉤，增強稅收彈性。針對我國資源型企業(yè)大多是壟斷性企業(yè)，外資占比逐漸提高的資源行業(yè)容易獲取超額壟斷利潤的現(xiàn)實情況，適時開征資源超額利潤稅。這不僅能防止國家稅收流失，也是對于資源開采企業(yè)巨額利潤、企業(yè)高管超高收入和礦業(yè)老板暴富等普遍詬病的有效回應(yīng)，有利于營造公平的競爭環(huán)境。

3.在自然資源環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，落實企業(yè)主體責(zé)任

針對礦產(chǎn)資源，我國已經(jīng)確定將管理方式不一、審批動用程序復(fù)雜的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。由礦山企業(yè)單設(shè)會計科目，按照銷售收入的一定比例計提，計入企業(yè)成本，由企業(yè)統(tǒng)籌用于開展礦山環(huán)境保護和綜合治理。為推動自然生態(tài)空間系統(tǒng)修復(fù)和合理補償，應(yīng)落實企業(yè)在礦產(chǎn)資源以外的自然資源環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)的主體責(zé)任。結(jié)合誠信體系、異常名錄和黑名單制度建設(shè)，明確自然資源主管部門事中、事后監(jiān)管職責(zé)，并從規(guī)范管理、統(tǒng)一責(zé)權(quán)和便利使用角度，完善資金使用管理。此外，應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)揮資源稅、消費稅和環(huán)境保護稅等綠色稅收的作用。在資源生產(chǎn)消耗環(huán)節(jié)征收環(huán)境保護稅，針對高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品征收消費稅。

二、職能部門間——如何提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)？

（一）自然資源部門職能劃分和利益分割加劇自然資源資產(chǎn)收益不合理

1.管理體制和職能劃分有待優(yōu)化

在“國家所有、分級管理”模式下，我國自然資源被委托給中央人民政府和地方人民政府及其所屬的行政部門管理。基于計劃經(jīng)濟體制慣性，我國設(shè)置林業(yè)、水利、土地、礦產(chǎn)和環(huán)境等自然資源行政主管部門，分別行使自然資源管理權(quán)。這種條塊分割、多頭管理自然資源資產(chǎn)的情況，不僅造成實際履職部門缺位，而且固化了分割管理思維主導(dǎo)下的以自然資源品種法律為結(jié)構(gòu)體系的自然資源類法群?？傮w看來，由于忽視了自然資源的整體性，針對土、水、礦三類和種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)及礦業(yè)等多部門分權(quán)帶來的交叉執(zhí)法與監(jiān)管空白，使得各類自然資源監(jiān)管責(zé)任重疊，自然資源用途管制因部門利益沖突常發(fā)生掣肘。比如，自然保護區(qū)內(nèi)探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖捕撈權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)效力及合理退出問題；自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)有效性與國土空間用途管制關(guān)系；礦業(yè)權(quán)與生態(tài)保護紅線關(guān)系等。圖1 展示了我國自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)改革的過程：地質(zhì)部改為地質(zhì)礦產(chǎn)部、組建國土資源部和自然資源部，進而全面整合國土、海洋、測繪等的主體功能區(qū)和城鄉(xiāng)規(guī)劃，水、草原、森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記。周波等〔8〕（2019）等認為，這順應(yīng)了自然資源資產(chǎn)管理權(quán)向相對集中方向發(fā)展的趨勢，為落實國有資源資產(chǎn)所有權(quán)人的權(quán)益權(quán)屬創(chuàng)造了有利條件，亦可在某種程度上克服管理部門眾多、利益主體復(fù)雜的困難。當(dāng)然，關(guān)于自然資源行政部門職能劃分，協(xié)同開發(fā)、保育監(jiān)管以及問責(zé)機制等方面存在的問題，仍有待完善。

圖1 我國自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)變革

2.自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用配置過程中的市場機制調(diào)節(jié)功能有待完善

自然資源開發(fā)開采管理過程，不僅涉及自然資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，如礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)審批等產(chǎn)權(quán)管理事務(wù)，也涉及項目核準(zhǔn)、生產(chǎn)許可、安全許可、環(huán)評審查、企業(yè)設(shè)立等項目管理行為。這與中央政府有關(guān)職能部門，以及地方各級人民政府行政行為緊密相關(guān)?？傮w而言，我國自然資源行政部門的職能是自然資源資產(chǎn)日常管理和行政監(jiān)管的結(jié)合體。這不僅表現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)主要通過行政手段配置，管理審批方式單一，還表現(xiàn)在政府以行政命令方式實施自然資源價格管制。

自然資源成本主要包括自然資源勘探、開采和生產(chǎn)過程中所耗費的人工費用形式的經(jīng)濟成本。由于人工費用較少，煤炭、石油和原始森林等自然資源資源的成本并不顯著。進而導(dǎo)致自然資源成本構(gòu)成不能完全傳導(dǎo)至自然資源產(chǎn)品價格形成機制，自然資源資產(chǎn)價格無法真實反映自然資源稀缺程度和市場價值、自然資源生態(tài)空間修復(fù)成本、自然資源開發(fā)后期資源枯竭的生態(tài)補償與退出成本。由于開發(fā)開采成本的結(jié)構(gòu)不合理、自然資源管制價格低于社會成本、資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收范圍窄和計稅方式不合理等原因，自然資源產(chǎn)品價格構(gòu)成單一化和以“資源低價、產(chǎn)品高價”為表征的自然資源定價機制不完善等問題長期存在。這不僅導(dǎo)致生態(tài)補償資金來源缺失，更重要的是，對地方政府和企業(yè)行為產(chǎn)生深遠影響。其一，資源性產(chǎn)品價格低于其社會成本，加之資源性產(chǎn)品需求彈性較小，強化了資源企業(yè)沿著商品流通方向，將稅負轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)乃至最終消費者的稅負轉(zhuǎn)嫁能力。資源企業(yè)的盈利空間不因價格管制而限縮，產(chǎn)權(quán)政策對資源開采企業(yè)的約束力較弱，導(dǎo)致資源性產(chǎn)業(yè)的暴利獲得。黃燕芬〔9〕（2013）和周波等〔10〕（2019）指出，微觀市場主體資源要素投入決策以扭曲性資源價格為依據(jù)，致使我國經(jīng)濟增長形成資源要素路徑依賴，并經(jīng)產(chǎn)業(yè)鏈影響其他國民經(jīng)濟部門。其二，為推進工業(yè)化進程和追求GDP 增長，利用將部分發(fā)展成本轉(zhuǎn)嫁給生態(tài)環(huán)境的制度安排，發(fā)展型地方政府會集約化短期利用和爭相攫取有限自然資源。我國部分自然資源儲量豐富的省市之所以存在“資源詛咒”，且粗放型發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變，都與巨額生態(tài)環(huán)境治理成本和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理密切關(guān)聯(lián)。其三，事實上，除了以二次公正分配方式實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)利益共享外，政府自然價格管制也承載著通過調(diào)控資源租稅費推動經(jīng)濟發(fā)展的工具屬性，這又使得政府與企業(yè)產(chǎn)生交互影響，加劇了資源價格管制實施效果與政策初衷的背離?；谔岣哔Y源租稅費→增加企業(yè)成本→影響企業(yè)發(fā)展空間→危及國家能源保障→抬升居民最終消費價格的基本邏輯，以國有企業(yè)為主體的自然資源企業(yè)，不僅會試圖影響價格管制決策，游說政府給予降低自然資源租稅費的政策庇護，甚至可能采取限量供應(yīng)自然資源，倒逼政府采取控制價格上漲的消極措施。值得注意的是，以不提高原油、天然氣等國有壟斷資源企業(yè)整體稅費負擔(dān)為前提，人為降低資源的真實價值，事實上是以降低國家資源所有者權(quán)益為代價的，雖然可減輕企業(yè)成本壓力，卻并不必然增強企業(yè)的創(chuàng)新力和競爭力，反而難以在資源節(jié)約、環(huán)境保護、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級方面有大作為。從其長期影響看，埃莉諾·奧斯特羅姆〔11〕（2012）指出，地方政府和企業(yè)針對自然資源定價機制不完善的反映，必然帶來自然資源的無序開發(fā)，甚至不考慮生態(tài)環(huán)境容量限度的超量利用。這不僅會摧殘煤炭、石油等不可再生的稀缺資源，更會在短期內(nèi)對生態(tài)空間造成難以修復(fù)的損傷。類似公共牧場退化、海洋漁業(yè)資源減少等公共資源租價值的下降，最終將由普通民眾承擔(dān)損失。

3.自然資源資產(chǎn)管理部門分割自然資源資產(chǎn)收益

周志波等〔12〕（2015）的研究以山西省為例，列舉了中央批準(zhǔn)行政事業(yè)性收費15 項、國定政府性基金6 項、省定經(jīng)營服務(wù)性收費2 項、其他收費3 項。周波等〔13〕（2019）則認為，與資源有涉的稅費調(diào)整與歸并，牽涉較為復(fù)雜的政府職能部門和利益主體。多部門參與提高了資源收費資金統(tǒng)籌管理和運用的有效協(xié)調(diào)難度。而改由財稅部門統(tǒng)一征收，則可能引發(fā)其他部門的消極配合甚至抵制。

（二）自然資源資產(chǎn)職能轉(zhuǎn)變與收益歸屬的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

1.基于自然資源資產(chǎn)內(nèi)含校準(zhǔn)自然資源主管部門職能

（1）國有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度下政府的雙重身份屬性。嚴金明〔14〕（2019）認為，自然資源資產(chǎn)呈現(xiàn)公共性與私人性相交融的特征。私人性表現(xiàn)為自然資源在占有使用上呈現(xiàn)出明顯的排他性和競爭性特點。因此，政府應(yīng)基于一定強制性，協(xié)調(diào)國家、公共和個人之間的利益沖突。公共性體現(xiàn)在自然資源是人類社會一切生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用關(guān)系到全體人民的幸福和安全。因此，國家應(yīng)行使自然資源資產(chǎn)行政管理權(quán)，包括國家管理、支配自然資源的規(guī)劃、征收、管制、限制、分配、督察、執(zhí)法等諸權(quán)力。謝花林等〔15〕（2017）指出，在私有產(chǎn)權(quán)框架下，政府基本不擁有所有權(quán)，往往以公共政策干預(yù)者身份出現(xiàn)，側(cè)重于公共政策的制定和執(zhí)行，通常會根據(jù)自然資源稀缺程度，通過價格信號來引導(dǎo)自然資源有效配置，政府不直接介入自然資源具體經(jīng)營管理。問題的復(fù)雜性在于，我國政府除了以公共政策制定者和執(zhí)行者身份出現(xiàn)外，還是自然資源資產(chǎn)全民所有的代表。政府的雙重身份屬性意味著，應(yīng)明晰我國政府作為所有者和公共政策干預(yù)者的行為邊界。

（2）建立自然資源開發(fā)監(jiān)管責(zé)任體系。一方面，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)的銜接機制，解決自然保護地內(nèi)探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖捕撈權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等合理退出問題。另一方面，發(fā)揮資源主管部門的專業(yè)職責(zé)，在礦產(chǎn)資源開采回采率、水資源取水量以及森林資源砍伐林木數(shù)量等方面，支持和配合自然資源稅稅款征繳?？煽紤]規(guī)定資源主管部門監(jiān)測資源數(shù)量、共享資源涉稅信息、配合資源稅征收工作等義務(wù)，并給予其承擔(dān)資源稅征繳協(xié)辦義務(wù)所需的經(jīng)費支持。

2.自然資源主管部門提供以制度和準(zhǔn)則為表現(xiàn)形式的公共產(chǎn)品和服務(wù)

（1）區(qū)分公益性和經(jīng)營性自然資源，進行差異化管理。自然屬性較強的自然資源資產(chǎn)配置，應(yīng)平衡公平和效率的目標(biāo)取向，通過總量和強度控制，適度調(diào)控、合理監(jiān)管，保障低收入階層、弱勢部門和欠發(fā)達地區(qū)的基本自然資源需求。一方面，健全國土空間和資源用途管制制度、管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一管控國土空間和資源用途，嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線；另一方面，利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，便于自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護的全程動態(tài)有效監(jiān)管。

（2）掌握自然資源資產(chǎn)“底數(shù)”。首先，加強自然資源資產(chǎn)調(diào)查、監(jiān)測與確權(quán)。在技術(shù)上，制定統(tǒng)一科學(xué)的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)查與監(jiān)測技術(shù)體系；從實施角度，統(tǒng)一組織實施全國自然資源調(diào)查，掌握重要自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護和開發(fā)利用狀況。在充分利用現(xiàn)有自然資源調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，建立自然資源動態(tài)監(jiān)測制度，將各類自然保護地、重點國有林區(qū)、濕地、大江大河等生態(tài)空間作為重點，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋，并通過統(tǒng)一的信息管理平臺予以發(fā)布和共享。其次，實施自然資源資產(chǎn)價值核算。編制和應(yīng)用自然資源資產(chǎn)負債表，用來衡量自然資源資產(chǎn)的存量、消耗、結(jié)余（正或負）、增值、當(dāng)期實物量和價值量變化的。為此，應(yīng)探索符合我國實際并具有良好操作性的自然資源資產(chǎn)負債數(shù)據(jù)來源、技術(shù)方法和指標(biāo)體系，便于自然資源資產(chǎn)負債存量和增量的核算。進而建立自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計和損害責(zé)任追究制度。

3.對配置資產(chǎn)屬性強的自然資源，應(yīng)強化市場機制的有效性

（1）完善自然資源價值補償標(biāo)準(zhǔn)和形式，建立以市場定價為主的價格形成機制。自然資源價格是市場供求關(guān)系的直觀體現(xiàn)，也是自然資源配置指示器。自然資源耗竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等負外部性效應(yīng)增加了發(fā)展成本，應(yīng)包括在自然資源成本內(nèi)，從而體現(xiàn)資源稀缺性。作為資源完全真實價值的表現(xiàn)，自然資源價格應(yīng)涵蓋供給成本、開發(fā)使用成本、污染治理和環(huán)境保護成本在內(nèi)的全部成本，如此才能提升自然資源要素市場化配置水平。進而，在水、森林交易中探索資源市場定價機制的應(yīng)用。為增強自然資源行業(yè)企業(yè)市場競爭、客戶需求、市場價格信號和價格形成機制的敏感性壓力，應(yīng)完善資源行業(yè)以國有企業(yè)為主體的法人治理結(jié)構(gòu)〔16〕。

（2）便利自然資源資產(chǎn)市場交易。首先，明確自然資源交易過程中的損益規(guī)則和糾紛救濟機制，為交易雙方提供合理預(yù)期，指引交易行為，提高市場交易質(zhì)量。其次，完善自然資源資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場的規(guī)則，推進公正、公開、有效的自然資源資產(chǎn)交易平臺、服務(wù)體系和市場信用體系建設(shè)，降低市場交易成本。再次，建立多元化自然資源產(chǎn)權(quán)糾紛化解和調(diào)處機制。對于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛，屬疑難性的訴諸司法救濟，屬一般性的交由行政調(diào)解裁決。

三、央地關(guān)系——自然資源收益分配格局中的權(quán)責(zé)利

在中央向地方政府分權(quán)的框架下，為了穩(wěn)定政府間的財力格局，自然資源收益分配關(guān)系成為平衡政府間財政收入分配關(guān)系的重要手段和工具。同時，充實地方政府財力的財政收入目標(biāo)邏輯，也支配著我國自然資源收益關(guān)系改革進程。

（一）政府間自然資源收益分配關(guān)系不合理

1.部分自然資源勘察和開采許可權(quán)被劃分給地方政府

如表2 所示，2005 年國土資源部清理并重新授權(quán)了探礦權(quán)、采礦權(quán)登記審批權(quán)限。據(jù)此，國土資源部行政處理決定書（國土資案處〔2016〕2 號）認定，寧夏回族自治區(qū)國土資源廳2007 年為永安、韋一兩個煤礦辦理采礦許可證屬違法發(fā)證行為，并根據(jù)《行政許可法》第六十九條、《礦產(chǎn)資源法》第四十七條之規(guī)定，由寧夏回族自治區(qū)國土資源廳對越權(quán)發(fā)證責(zé)任人員進行處理，并責(zé)成寧夏回族自治區(qū)國土資源廳依法解決與寧夏陽光礦業(yè)有限公司之間的采礦權(quán)和價款等糾紛。

表2 勘察和采礦許可證政府間權(quán)限劃分

2.資源租費稅分配向地方政府傾斜

如表2 所示除海洋石油資源稅、礦區(qū)使用費和石油特別收益金在不同歷史時期歸屬中央財政外，1994 年以來，礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費、探（采）礦權(quán)使用費、探（采）礦權(quán)價款等專門稅費，均系中央與地方比例分成收入，或按中央與地方隸屬關(guān)系進行分配。與我國礦產(chǎn)資源主要集中在中西部地區(qū)的國情相適應(yīng)，為兼顧礦產(chǎn)資源國家所有和礦產(chǎn)的利益，保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，中央與地方礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費分享比例分別為4∶6 和2∶8。因此，無論擴大資源稅征收范圍、改革計征方式，還是調(diào)整應(yīng)稅產(chǎn)品稅額標(biāo)準(zhǔn)等資源稅改革措施，主要資源稅收入全部歸地方所有，還是中央與地方資源按比例分享，事實上都增加了地方政府收入。

3.省級政府被授予部分資源收益管理權(quán)

首先，省級政府被授予減免資源稅和決定是否開征資源稅的權(quán)力。其次，部分資源稅稅率確定權(quán)被下放到省級政府。再次，省級人民政府被賦予提出資源稅稅目、稅率和稅收優(yōu)惠建議等稅政管理權(quán)。各省級人民政府有權(quán)根據(jù)本地區(qū)的森林、草場、灘涂等資源開發(fā)利用情況，在規(guī)定稅率幅度內(nèi)提出開征資源稅的具體方案，上報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。最后，應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌確定。

（二）調(diào)整中央與地方政府之間自然資源利益關(guān)系

1.界定自然資源資產(chǎn)管理的職責(zé)劃分

強化中央地方聯(lián)動，建立各層級政府綜合性自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管機構(gòu)，明確政府間自然資源資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。為確保國有自然資源資產(chǎn)權(quán)益，針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確的問題，在中央和地方政府之間，清晰界定全部國土空間內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，推進自然資源產(chǎn)權(quán)主體具體化、明晰化，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)邊界。從國有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系角度，針對不同自然資源，具體明確由中央還是地方政府代為行使其所有權(quán)，明確地方政府代理與中央政府部門代理之間的關(guān)系，主要就自然資源清單、管理制度和收益分配機制進行明確的職責(zé)規(guī)范。

2.改變自然資源租稅向地方政府傾斜的分配格局

（1）將資源稅和自然資源租金收入劃歸中央政府專有，統(tǒng)一支配。自然資源主要集中在經(jīng)濟落后省市，資源稅征收范圍有限、資源稅占比較低，對國家財力格局影響不大，且在我國自然資源約束特征不明顯的情況下，自然資源租稅收益向地方政府傾斜乃權(quán)宜之計。在推進資源稅稅費制度改革、實施從價計征、擴大征稅范圍、適當(dāng)提高稅率改革背景下，無論是按比例在中央與地方之間分成，還是按行政隸屬關(guān)系分別繳入中央和地方國庫，此專項收入都歸地方政府所有。這樣的安排存在理論沖突和缺乏法律依據(jù)的雙重問題。顯然，若遵循施文潑等〔17〕（2011）自然資源只能就地開發(fā)，稅基應(yīng)凸顯地域化的觀點，或參考張?，摗?8〕（2013）將資源稅作為地方政府主體稅種，并將半數(shù)以上的資源租金劃歸地方政府的建議，都存在著將國有自然資源權(quán)益固化為地方政府權(quán)益的問題，中央政府代表國家享有的自然資源收益權(quán)被異化為資源所在地地方政府的收益，這與《物權(quán)法》第四十五條“國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)”相悖。進而，從多層級政府框架看，由于自然資源儲量區(qū)域分布的不均衡，若將自然資源資產(chǎn)收益向地方政府傾斜，將會導(dǎo)致自然資源的稅負輸出，加劇產(chǎn)地與消耗地之間的橫向自然資源收益分配失衡。劉明慧等〔19〕（2015）認為，資源大省很有可能受到短期財政收入的激勵，縱容破壞性開采自然資源的行為，加劇資源權(quán)益的代際不公。因而，地方政府不僅不適合擁有資源稅征稅權(quán)〔20〕，甚至也不應(yīng)擁有自然資源資產(chǎn)收益權(quán)。此外，將資源稅界定為中央政府的專有稅種，將自然資源租金收歸中央政府所有，可以發(fā)揮中央政府在資源開發(fā)利用、生態(tài)保護和穩(wěn)定稅負優(yōu)勢方面的統(tǒng)籌作用，使資源稅在協(xié)調(diào)好中央與地方政府之間、資源產(chǎn)地與消耗地政府之間資源收益分享關(guān)系的同時，為創(chuàng)造民生福祉、改善生態(tài)環(huán)境提供堅實的資金支撐，發(fā)揮補償資源稀缺性、糾正發(fā)展負外部性的積極作用。

（2）調(diào)整政府間自然資源資產(chǎn)收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)。從中央政府集中自然資源收益后的使用用途看，其一，采取劉尚?！?1〕（2010）的建議，建立資源儲備基金，確保代際公平，防范資源枯竭。其二，建立中央政府對資源產(chǎn)地政府的財政專項轉(zhuǎn)移支付，充實山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的資金來源，平衡資源產(chǎn)地損失補償和收益所得。值得注意的是，雖同樣具有增加地方政府財力的效果，但此部分財力是?？顚Ｓ玫?，并不必然意味著資源地政府擁有所有者收益權(quán)。