2015年11月27日,習(xí)近平總書(shū)記在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上系統(tǒng)闡述了精準(zhǔn)扶貧思想。之后,中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)研究制定了100多個(gè)行業(yè)扶貧政策文件,各地也相繼出臺(tái)和完善了系列脫貧攻堅(jiān)政策,形成了脫貧攻堅(jiān)政策體系。為加強(qiáng)我國(guó)扶貧政策績(jī)效審計(jì)工作,國(guó)家有關(guān)部門(mén)緊密圍繞脫貧攻堅(jiān)目標(biāo),在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》《審計(jì)署辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見(jiàn)》《審計(jì)署“十三五”發(fā)展規(guī)劃》等系列文件中明確提出開(kāi)展審計(jì)工作應(yīng)始終堅(jiān)持績(jī)效理念,把扶貧政策措施落實(shí)情況作為審計(jì)重點(diǎn),持續(xù)關(guān)注主要扶貧政策實(shí)施情況,確保扶貧政策落到實(shí)處、起到實(shí)效。
脫貧攻堅(jiān)時(shí)期,審計(jì)在扶貧領(lǐng)域取得了顯著的成效,特別是在監(jiān)管扶貧資金的管理與使用、維護(hù)扶貧資金的安全完整、打擊各種腐敗違法違規(guī)行為等方面起到了非常重要的作用。但是,隨著國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的調(diào)整,扶貧政策績(jī)效審計(jì)的方向和重心必將有所轉(zhuǎn)移。審計(jì)機(jī)關(guān)作為扶貧領(lǐng)域的主要監(jiān)管者,需要客觀認(rèn)識(shí)脫貧攻堅(jiān)期間扶貧審計(jì)存在的問(wèn)題,正確研判后脫貧時(shí)代面臨的新形勢(shì)。
對(duì)于扶貧政策審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)、審計(jì)重心轉(zhuǎn)變方向等研究考慮不足。一方面,當(dāng)前扶貧政策審計(jì)還是主攻財(cái)務(wù)收支審計(jì),停留在財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析層面,對(duì)扶貧政策產(chǎn)生的社會(huì)、環(huán)境效益等缺少客觀的評(píng)價(jià),造成扶貧政策審計(jì)分析問(wèn)題層次較低,沒(méi)有上升到脫貧攻堅(jiān)的“大局”視角。另一方面,扶貧政策績(jī)效審計(jì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程,不僅要考慮扶貧工作宏觀環(huán)境的變化,還要反映扶貧政策系統(tǒng)內(nèi)各類要素之間的影響,如果審計(jì)還停留在脫貧攻堅(jiān)期的目標(biāo),不提前對(duì)后脫貧時(shí)代的扶貧工作形勢(shì)進(jìn)行研判,將滯后于扶貧發(fā)展步伐,無(wú)法滿足扶貧工作需要。
當(dāng)前,在扶貧領(lǐng)域,審計(jì)力量主要集中在扶貧資金審計(jì)和扶貧項(xiàng)目審計(jì),審計(jì)人員習(xí)慣從資金的管理使用和項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施中查找效益低下的原因,而對(duì)扶貧資金、項(xiàng)目本身蘊(yùn)含的政策性缺乏關(guān)注,不善于分析、發(fā)現(xiàn)政策層面存在的問(wèn)題,沒(méi)有反映扶貧政策在扶貧工作的特殊使命。從我國(guó)扶貧政策審計(jì)現(xiàn)狀來(lái)看,雖然每項(xiàng)扶貧審計(jì)項(xiàng)目均將扶貧政策列入審計(jì)范圍,但總體基調(diào)仍在于扶貧政策用的“對(duì)不對(duì)”,而不是“好不好”:“對(duì)不對(duì)”指的是真實(shí)性、合規(guī)性、合法性審查;“好不好”指的是績(jī)效審查,具體審計(jì)內(nèi)容應(yīng)拓寬至政策的科學(xué)合理、政策的貫徹執(zhí)行和對(duì)扶貧政策的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、安全性、政策性和可持續(xù)性開(kāi)展監(jiān)督和評(píng)價(jià)。
我國(guó)扶貧審計(jì)主要由特派辦和地方審計(jì)機(jī)關(guān)成立審計(jì)組共同實(shí)施完成,審計(jì)署要求各審計(jì)組要積極關(guān)注各項(xiàng)政策,注重從微觀問(wèn)題中找到共性問(wèn)題,并深入分析問(wèn)題背后的體制機(jī)制性問(wèn)題。但是我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件和審計(jì)部門(mén)規(guī)章缺少以績(jī)效審計(jì)為主體的相關(guān)文件,大多是在文件中簡(jiǎn)單提及,缺少規(guī)范審計(jì)行為的工作程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。沒(méi)有統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),容易導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果缺乏規(guī)范性,難以形成審計(jì)合力,會(huì)出現(xiàn)對(duì)扶貧工作總體情況把握不準(zhǔn)的情況。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,公眾對(duì)審計(jì)部門(mén)的能力和水平提出了新的更高要求:一方面要求審計(jì)要提高建設(shè)性,在查處扶貧領(lǐng)域具體問(wèn)題的同時(shí),還應(yīng)透過(guò)現(xiàn)象挖掘根本性原因,立足發(fā)現(xiàn)扶貧系統(tǒng)重大的制度性缺陷,推動(dòng)機(jī)制體制的健全完善;另一方面要求增強(qiáng)審計(jì)的服務(wù)性,要加強(qiáng)制度建設(shè),防范問(wèn)題,產(chǎn)生問(wèn)題能迅速解決,保障人民利益。
后脫貧時(shí)代,扶貧任務(wù)依然十分艱巨,扶貧政策績(jī)效審計(jì)在履行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證職能的過(guò)程中,同樣面臨著眾多挑戰(zhàn)。(1)面廣。扶貧政策績(jī)效審計(jì)不僅是對(duì)政策本身的審計(jì),更是對(duì)政策執(zhí)行情況的審計(jì)評(píng)價(jià)。審計(jì)對(duì)象包括財(cái)政部、扶貧辦等中央有關(guān)部門(mén)、22個(gè)省所屬部分貧困縣和各省、市、縣人民政府和所屬財(cái)政、發(fā)展改革、扶貧、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住建、交通、自然資源、科技、教育、衛(wèi)生、民政、民委、殘聯(lián)等有關(guān)部門(mén),審計(jì)范圍越來(lái)越廣。(2)點(diǎn)多。扶貧資金和項(xiàng)目是扶貧政策應(yīng)用于貧困地區(qū)和貧困戶的最后落腳點(diǎn),是扶貧政策績(jī)效審計(jì)的重要內(nèi)容,資金的使用和項(xiàng)目的建設(shè)涉及數(shù)千萬(wàn)貧困人口的切身利益,在全國(guó)貧困地區(qū)鋪開(kāi),涉及眾多審計(jì)點(diǎn)。(3)耗時(shí)長(zhǎng)。扶貧政策從制定、執(zhí)行到影響階段是一個(gè)持續(xù)發(fā)生作用的過(guò)程,需要審計(jì)部門(mén)連續(xù)開(kāi)展政策評(píng)價(jià)審計(jì),審計(jì)周期長(zhǎng),需要投入大量的時(shí)間和精力。
集中體現(xiàn)在由于扶貧和鄉(xiāng)村振興政策的要求不一導(dǎo)致在審計(jì)過(guò)程中難以統(tǒng)籌。一是目標(biāo)任務(wù)不一致,鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)在于通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等渠道促進(jìn)貧困群眾實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增收、安居樂(lè)業(yè),而精準(zhǔn)扶貧工作強(qiáng)調(diào)的是解決農(nóng)村建檔立卡貧困人口的生存問(wèn)題。二是機(jī)制體制發(fā)展不同步。扶貧政策已形成從上至下完善的政策體系,而鄉(xiāng)村振興尚處于頂層設(shè)計(jì)階段。體制機(jī)制發(fā)展階段的不同,容易造成工作步調(diào)的不一致。三是政策項(xiàng)目推進(jìn)總體要求不統(tǒng)一。脫貧攻堅(jiān)期對(duì)于貧困地區(qū)、貧困戶而言更傾向于“兜底工作”,而鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)在于“下好發(fā)展這盤(pán)棋”。扶貧政策績(jī)效審計(jì)是對(duì)扶貧政策成效的評(píng)價(jià),當(dāng)前扶貧政策的成效如果不再以扶貧目標(biāo)作為唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),而是要綜合考慮鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù),將很難劃定扶貧政策績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。
后脫貧時(shí)代,黨和國(guó)家對(duì)扶貧資源的使用和扶貧政策的成效提出了更高要求,亟需審計(jì)部門(mén)全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé),從思想制度、技術(shù)方法、自身建設(shè)等方面進(jìn)一步提高扶貧審計(jì)質(zhì)量,更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用,助力精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興。
1.樹(shù)立科學(xué)績(jī)效觀
長(zhǎng)期以來(lái),扶貧審計(jì)的思維局限在以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主的框架中,開(kāi)展扶貧政策績(jī)效審計(jì),需要審計(jì)部門(mén)和審計(jì)人員進(jìn)一步開(kāi)放思想,提高主動(dòng)性,注重預(yù)防性,發(fā)揮建設(shè)性,樹(shù)立科學(xué)的績(jī)效觀。
(1)思想意識(shí)亟需轉(zhuǎn)變。一是把工作重心從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題向分析原因轉(zhuǎn)變,要通過(guò)查找各類問(wèn)題揭露背后的根本性原因。二是把工作模式從揭露問(wèn)題為主向揭露和預(yù)防問(wèn)題并重,并以預(yù)防為主轉(zhuǎn)變。審計(jì)工作的實(shí)質(zhì)是減少損失,而非核實(shí)損失,把審計(jì)關(guān)口前移有助于防止問(wèn)題擴(kuò)大,出現(xiàn)重大失誤造成難以預(yù)計(jì)的損失。三是把工作作風(fēng)從監(jiān)督向服務(wù)轉(zhuǎn)變。后脫貧時(shí)代,要進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)的服務(wù)功能,要靈活運(yùn)用各類審計(jì)手段,提出合理的、有建設(shè)性的審計(jì)建議,促進(jìn)扶貧政策規(guī)范有效落實(shí)。
(2)審計(jì)行為亟需轉(zhuǎn)變。一是收集原始資料時(shí),財(cái)務(wù)資料與非財(cái)務(wù)資料并重;二是在設(shè)計(jì)、運(yùn)用評(píng)價(jià)指標(biāo)的過(guò)程中同時(shí)從經(jīng)濟(jì)、效率、效益、可持續(xù)等層面進(jìn)行構(gòu)思和分析;三是評(píng)價(jià)扶貧政策成效時(shí)從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等方面進(jìn)行綜合考量,逐步形成科學(xué)的績(jī)效觀。
2.實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)規(guī)范化
(1)制定扶貧績(jī)效審計(jì)指導(dǎo)意見(jiàn)。指導(dǎo)意見(jiàn)可以重點(diǎn)考慮以下幾方面內(nèi)容:①績(jī)效審計(jì)的指導(dǎo)思想和原則;②績(jī)效審計(jì)的范圍和主要內(nèi)容;③績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);④績(jī)效審計(jì)的方法和步驟;⑤績(jī)效審計(jì)的結(jié)果應(yīng)用。
(2)修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)政策。如在《中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)法》等法律法規(guī)中增加績(jī)效審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容,確???jī)效審計(jì)工作有法可依。
后脫貧時(shí)代需要運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督職能及時(shí)提醒有關(guān)部門(mén)采取措施,提出防范化解風(fēng)險(xiǎn)的建議,防止局部性問(wèn)題擴(kuò)散為全局性問(wèn)題,苗頭性問(wèn)題發(fā)展為趨勢(shì)性問(wèn)題。其關(guān)鍵在于使績(jī)效審計(jì)成效最大化,使審計(jì)結(jié)果能高層次發(fā)揮作用,針對(duì)不同主體多角度運(yùn)用審計(jì)結(jié)果,為精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用。
1.審計(jì)部門(mén)應(yīng)推動(dòng)多部門(mén)協(xié)作,實(shí)現(xiàn)扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)無(wú)縫對(duì)接。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題,嚴(yán)格落實(shí)中央執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的有關(guān)規(guī)定,對(duì)違法亂紀(jì)、整改不力、不作為慢作為等情形,按規(guī)定移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視組等有關(guān)部門(mén)嚴(yán)肅處理,實(shí)現(xiàn)相關(guān)責(zé)任人執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的全覆蓋,防止因整改不及時(shí)釀造更大的風(fēng)險(xiǎn)。
2.為政府部門(mén)提供獨(dú)立的審計(jì)意見(jiàn)。一是向制定政策的決策層提出修改和完善扶貧政策的建議。相關(guān)部門(mén)從源頭分析扶貧政策是否存在不科學(xué)、不合理、與其他政策矛盾沖突的情況,根據(jù)審計(jì)建議及時(shí)調(diào)整完善政策,規(guī)避因政策本身原因引發(fā)的扶貧領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。二是深入挖掘各類問(wèn)題背后的體制障礙、機(jī)制缺陷及制度漏洞,向政策執(zhí)行部門(mén)提出有針對(duì)性和可操作性的建議。三是對(duì)普遍性、經(jīng)常性、典型性的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析,及時(shí)通過(guò)審計(jì)要情、審計(jì)工作信息、審計(jì)專報(bào)等方式向黨委、政府報(bào)告,推動(dòng)完善審計(jì)制度和脫貧攻堅(jiān)相關(guān)機(jī)制。
3.面向公眾,拓寬審計(jì)監(jiān)督渠道。扶貧政策績(jī)效審計(jì)過(guò)程與結(jié)果的公開(kāi)是審計(jì)成果充分利用的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái),公眾了解扶貧審計(jì)的主要渠道是各地審計(jì)部門(mén)網(wǎng)站,受公開(kāi)內(nèi)容、數(shù)量和時(shí)限的影響,公眾對(duì)扶貧審計(jì)內(nèi)容知曉度較低。通過(guò)匯總審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題并對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公告解讀,有助于拓寬群眾監(jiān)督渠道,增強(qiáng)公眾關(guān)注度和參與度。
1.協(xié)調(diào)整合審計(jì)資源
后脫貧時(shí)代的扶貧政策呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn),全面科學(xué)地評(píng)價(jià)扶貧政策績(jī)效,準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)扶貧政策系統(tǒng)存在的問(wèn)題需要審計(jì)人員進(jìn)一步提升綜合素質(zhì),增強(qiáng)戰(zhàn)斗力。
(1)加強(qiáng)審計(jì)自身隊(duì)伍建設(shè),挖掘現(xiàn)有審計(jì)隊(duì)伍潛能???jī)效審計(jì)與以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為重點(diǎn)的傳統(tǒng)審計(jì)不同,應(yīng)注重審計(jì)隊(duì)伍中非財(cái)務(wù)專業(yè)的人才培養(yǎng)。此外,扶貧審計(jì)亟需大數(shù)據(jù)管理人才,需要綜合運(yùn)用多種技術(shù)手段從各類指標(biāo)中抽絲剝繭進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。開(kāi)展扶貧政策績(jī)效審計(jì),不僅需要審計(jì)人員整體把握扶貧政策制定、資金使用、政策實(shí)效等各個(gè)方面的情況,還需要具備理解和運(yùn)用扶貧政策的能力。為此,除了審計(jì)人員自身日常的積累學(xué)習(xí),還可邀請(qǐng)扶貧領(lǐng)域的專家進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo),通過(guò)培訓(xùn)教育提高現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備和專業(yè)技能,力爭(zhēng)打造綜合實(shí)力強(qiáng)、專業(yè)程度高的審計(jì)隊(duì)伍。
(2)探索組織模式創(chuàng)新,成立績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)組織,形成審計(jì)合力。在相關(guān)研究機(jī)構(gòu)或高校中探索建立扶貧政策績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)組織。專業(yè)審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)接受委托后處于第三方的立場(chǎng),不僅能對(duì)扶貧政策績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀、公正的評(píng)價(jià),還可在審計(jì)人才培養(yǎng)方面持續(xù)發(fā)揮積極作用,為績(jī)效審計(jì)提供智力支撐。
(3)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),逐步推進(jìn)跨層級(jí)、跨專業(yè)、跨區(qū)域?qū)徲?jì)人力資源的整合。扶貧政策涉及各行業(yè)各部門(mén),往往是多種政策的“組合拳”,審計(jì)部門(mén)在較短時(shí)間內(nèi)需要完成審計(jì)、評(píng)價(jià)、建議等一系列工作,難度較大。應(yīng)充分利用各級(jí)審計(jì)資源,打破系統(tǒng)地域、內(nèi)部處室壁壘,從審計(jì)項(xiàng)目的全局出發(fā),統(tǒng)籌安排審計(jì)力量,實(shí)現(xiàn)最大的審計(jì)效能,確保全面完成審計(jì)任務(wù)。
2.暢通信息數(shù)據(jù)共享渠道
審計(jì)署“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃提出“要利用信息技術(shù)提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、評(píng)價(jià)判斷和宏觀分析的能力,實(shí)現(xiàn)審計(jì)能力和效率的提升,形成‘國(guó)家審計(jì)云’”。扶貧政策涉及從中央到基層、各行業(yè)各領(lǐng)域的數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)的暢通和全面共享直接影響到后脫貧時(shí)代扶貧政策績(jī)效審計(jì)的效率和質(zhì)量,要全面落實(shí)“向信息化要資源,向大數(shù)據(jù)要效率”的指導(dǎo)思想,提升發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的準(zhǔn)確性。
(1)審計(jì)系統(tǒng)要加快數(shù)據(jù)整合歸集,持續(xù)推進(jìn)金審三期工程,增強(qiáng)審計(jì)的全覆蓋和時(shí)效性。各級(jí)審計(jì)部門(mén)需充分掌握本地區(qū)現(xiàn)有的扶貧和涉農(nóng)數(shù)據(jù)情況,通過(guò)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),利用大數(shù)據(jù)平臺(tái),推動(dòng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。將相關(guān)數(shù)據(jù)集中管理,逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)外的信息共享,提升數(shù)據(jù)利用價(jià)值。
(2)推動(dòng)扶貧領(lǐng)域做好數(shù)據(jù)共享、聯(lián)網(wǎng)追蹤,促進(jìn)扶貧領(lǐng)域各層級(jí)、各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析。扶貧政策總量大、類別多,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分散在各主管部門(mén)和基層,長(zhǎng)期存在部門(mén)間工作溝通不暢、數(shù)據(jù)不共享的問(wèn)題,形成了“信息孤島”,增加了扶貧政策績(jī)效審計(jì)難度。因此建議審計(jì)部門(mén)推動(dòng)財(cái)政、公安、住建、工商、教育、醫(yī)療、發(fā)改、民政、水利等主管部門(mén)做好信息數(shù)據(jù)對(duì)接工作,共享數(shù)據(jù)資源。
(3)充分利用扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)。在習(xí)近平總書(shū)記“要加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)運(yùn)用,為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)助力”的總體要求下,扶貧大數(shù)據(jù)技術(shù)已廣泛運(yùn)用于精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)領(lǐng)域。扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)是通過(guò)運(yùn)用數(shù)字化信息處理技術(shù),對(duì)內(nèi)外部信息進(jìn)行處理分析,為精準(zhǔn)扶貧工作提供決策參考的應(yīng)用軟件系統(tǒng)。以廣西脫貧攻堅(jiān)大數(shù)據(jù)平臺(tái)(二期)為例,目前已建立平臺(tái)基礎(chǔ)軟件、脫貧攻堅(jiān)決策支持系統(tǒng)、情報(bào)管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、扶貧龍頭企業(yè)管理系統(tǒng),海量數(shù)據(jù)能為扶貧政策績(jī)效審計(jì)提供數(shù)據(jù)支撐,提高扶貧審計(jì)的效率和質(zhì)量。