波蘭大氣污染防治審計的經(jīng)驗與啟示

波蘭作為大氣質(zhì)量最差的歐盟國家之一，每年因大氣污染導致過早死亡的人數(shù)達到46 000人，造成的經(jīng)濟損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的12.9%。為改變這一現(xiàn)狀，波蘭政府通過經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及能源改革等措施來減少污染物排放。2018年，波蘭審計院圍繞大氣保護政策執(zhí)行情況，開展了專項審計調(diào)查。這項審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題和對策建議，對我國優(yōu)化大氣污染防治體系，打贏“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”具有借鑒意義。

一、波蘭大氣污染防治審計的主要發(fā)現(xiàn)

（一）大氣污染物超標嚴重、持續(xù)時間長，大氣質(zhì)量標準相對較低

波蘭的大氣污染問題由來已久，主要是由大氣中的顆粒物和多環(huán)芳烴引起的，且污染物濃度嚴重超標。例如，PM10和PM2.5的最大年均濃度比世界衛(wèi)生組織的建議值高出3～4倍，苯并（a）芘的年均濃度比世界衛(wèi)生組織的規(guī)定高200倍。除此之外，高濃度污染物持續(xù)時間也相對較長，有些地區(qū)的PM10日均濃度超標長達半年。波蘭政府所制定的環(huán)境保護法中對污染物濃度的規(guī)定低于世界衛(wèi)生組織建議標準值，直接影響防治效果。

（二）污染物來源集中，主要是商業(yè)、住宅區(qū)和交通運輸業(yè)

從國家層面上看，波蘭大氣中的顆粒物和多環(huán)芳烴的排放源主要是當?shù)氐纳虡I(yè)、住宅區(qū)，氮氧化物的主要排放源是工業(yè)和交通運輸業(yè)。不同來源大氣污染物的傳播方式?jīng)Q定了它們對大氣質(zhì)量的影響程度。雖然境外的大氣污染問題也會影響到波蘭境內(nèi)大氣質(zhì)量，但影響有限。因此，波蘭審計院認為解決波蘭大氣質(zhì)量問題，應主要減少當?shù)貋碓吹拇髿馕廴疚锱欧拧?/p>

（三）大氣污染防治體系缺乏一致性，大氣質(zhì)量無法達到預期目標

波蘭審計院通過審計發(fā)現(xiàn)，目前應用的大氣污染防治體系過于復雜，需要不同行政級別的眾多參與者協(xié)作（實體計劃者：省級政府；執(zhí)行者：社區(qū)；提供融資活動者：省級環(huán)境保護和水資源管理基金、國家環(huán)境保護和水資源管理基金；執(zhí)行情況監(jiān)督者：省級環(huán)境保護督察長等），但由于全面評估系統(tǒng)的運行機制尚未實施，缺少有效的協(xié)調(diào)，導致參與者在大氣保護領域缺乏一致和有效的行動方向，無法確保大氣質(zhì)量改善行動能按期達到目標。同時，在制定大氣質(zhì)量指標時，波蘭政府缺乏統(tǒng)一的標準，沒有應用適當?shù)臋C制來有效管理省級大氣質(zhì)量改進過程。

（四）資金支持力度不足和管理漏洞，直接影響行動方案的執(zhí)行效果

波蘭社區(qū)（街道）所采取的補救行動，大都是實現(xiàn)大氣質(zhì)量改善所必需的基礎性工作，但行動所需資金額度較大，超出了社區(qū)自身的財務承擔能力。因此，社區(qū)采取的補救行動所需資金來源幾乎全部為外部融資。審計發(fā)現(xiàn)，獲得外部資金的程序復雜且耗時較長，很多單位拒絕為與低（減）排活動相關的事宜提供資金。此外，波蘭政府提供籌資任務的一致性和連續(xù)性不足，進一步影響了波蘭大氣質(zhì)量改善進程。同時，資金管理方面存在不足，導致專項基金無法有效發(fā)揮效能。

（五）政策法規(guī)存在不足，政策效果受到影響

部分有自治權(quán)的政府當局，都針對本區(qū)域制訂了大氣質(zhì)量計劃，但過于籠統(tǒng)，所采用的大氣質(zhì)量管理方案五花八門，在設計大氣保護的重要參數(shù)時所考慮的因素也不盡相同。因此，大氣質(zhì)量計劃在各省改進大氣質(zhì)量管理過程中發(fā)揮的作用是多樣的。另外，法律法規(guī)的不健全還妨礙了對省級環(huán)境保護督察工作的有效監(jiān)督。部分省級政府制定并通過了各自的“防煙霧決議”，但由于無法有效監(jiān)督其政策的執(zhí)行情況，導致這一機制在改善大氣質(zhì)量方面政策效應弱化。

（六）補救措施粗放，執(zhí)行速度滯后

波蘭審計院認為目前波蘭政府執(zhí)行計劃或計劃的補救措施速度滯后，無法保障波蘭大氣環(huán)境質(zhì)量達到世界衛(wèi)生組織推薦的標準。波蘭政府由于對需求的精準識別不到位，導致該國大氣質(zhì)量不合格。波蘭審計院注意到，由于現(xiàn)行的聘請第三方進行數(shù)據(jù)收集的方式消耗時間較長、費用較高，并且獲取的有關商業(yè)和住宅排放源的數(shù)據(jù)是無效的，導致?lián)酥朴喌难a救措施相對粗放、效率低。

（七）大氣污染防治認識有差異，各部委工作所取得的效果不一

波蘭審計院發(fā)現(xiàn)不同部門對大氣污染防治的認識存在差異，重視程度參差不齊。例如，在該輪大氣污染防治審計期間，環(huán)境部沒有采取適當?shù)男袆觼碚{(diào)整大氣保護政策或提供適當?shù)拇髿獗Ｗo系統(tǒng)功能；能源部采取的行動以及對大氣保護產(chǎn)生的影響不足以解決問題；發(fā)展和財政部以及企業(yè)和技術(shù)部采取的行動促進了波蘭大氣質(zhì)量的改善。

二、波蘭大氣污染防治的審計結(jié)論及建議

通過審計調(diào)查，波蘭審計院認為公共部門尚未采取有效和充分的措施來保護公民健康和自然環(huán)境，大氣污染防治效果不佳。主要表現(xiàn)為：被審計的部門已采取的行動尚未達到預期目標；區(qū)域大氣污染防治工作缺乏協(xié)調(diào)，公共資金無法有效應用于大氣污染防治；改善大氣質(zhì)量所需的資金超過地方財政承受能力，且缺乏統(tǒng)一和可持續(xù)的融資機制等等?？紤]到審計報告中提出的審計結(jié)果以及有關執(zhí)行審計結(jié)論的信息，波蘭審計院從以下幾個方面提出建議。

（一）總理府方面。應對充分性、效率和有效性進行深入審計，包括當前的活動和取得的成果，特別是應考慮到國家、區(qū)域和地方各級根據(jù)波蘭審計院有關大氣保護的審計結(jié)果開展不同任務的相關性和設計解決方案的一致性。同時，為大氣保護系統(tǒng)內(nèi)計劃和執(zhí)行的活動提供保障，建立獲取完整和全面數(shù)據(jù)的規(guī)則和程序，并消除因征收游客稅而產(chǎn)生的法律二重性。

（二）環(huán)境部方面。應對環(huán)境部出臺的關于大氣保護方案和短期行動計劃的規(guī)定進行修訂，明確環(huán)境部在大氣質(zhì)量計劃要素中應納入的義務，制定一致的大氣質(zhì)量計劃發(fā)展標準。應與其他部門就有關清潔大氣計劃的問題建立合作關系，以便在制定法律議案時提供建議。應采取行動將大氣中物質(zhì)流通和轉(zhuǎn)化的數(shù)學模型結(jié)果引入環(huán)境保護法，并通過使用收集的數(shù)據(jù)，利用外部實體創(chuàng)建排放模型。應對區(qū)級實施補救措施的效率和執(zhí)行大氣質(zhì)量計劃特定假設的程度進行最新的、系統(tǒng)的分析。應與衛(wèi)生部建立合作關系，以解決某些社區(qū)進行大氣質(zhì)量測量時出現(xiàn)的問題。

（三）能源部方面。應核實關于固體燃料質(zhì)量標準的監(jiān)管項目假設，尤其是關于擬定的灰分、硫和水分含量。在有關固體燃料質(zhì)量標準的法規(guī)中，應明確規(guī)定最微小煤炭部分的最大質(zhì)量分數(shù)，以便從銷售中淘汰質(zhì)量最低的燃料，包括泥漿和氟精礦。應與其他部委和總理代表密切合作，解決清潔大氣計劃問題，以便制定更科學的公共政策目標。應驗證電能防煙霧的電價，以降低加熱成本，并在使用其他能源時盡量減少此類加熱的成本差異。

（四）企業(yè)與技術(shù)部方面。應在法律法規(guī)中明確固體燃料鍋爐的定義，并立即更新有關固體燃料鍋爐要求的法規(guī)，目的是在這些法規(guī)中納入僅用于提供生活熱水和非木質(zhì)生物質(zhì)的供熱鍋爐。

（五）衛(wèi)生部方面。開始與環(huán)境部合作，以解決一些療養(yǎng)社區(qū)缺乏大氣質(zhì)量測量結(jié)果的問題，并在省級環(huán)境保護督察長無法在所有療養(yǎng)社區(qū)進行直接測量的情況下，創(chuàng)建替代解決方案。開展旨在測量建筑物內(nèi)大氣質(zhì)量及顆粒物和苯并（a）芘污染的活動，并在此類物質(zhì)濃度高的情況下，對可能使用防護用具的成本和效益進行分析。同時，考慮根據(jù)各國關于大氣污染對人類健康負面影響的觀察結(jié)果開展醫(yī)學研究的可能性，并為其提供相關資金。

（六）議會方面。根據(jù)波蘭審計院的申請，議會應考慮制定有關國家層級的大氣保護政策。短期：消除位于城市供熱網(wǎng)絡和燃氣管網(wǎng)內(nèi)的新興建筑中使用固體燃料的可能性；中期（5～10年）：制定將現(xiàn)有建筑連接到市政供熱網(wǎng)絡和燃氣管網(wǎng)的方案（如果技術(shù)上可行），并實際推行；長期（20～30年）：在商業(yè)和住宅部門領域全部或部分限制固體燃料的使用。

三、波蘭大氣污染防治專項審計對我國的啟示

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，大氣污染成為難以避免的嚴重問題。因此，波蘭審計院對大氣污染防治工作的專項審計經(jīng)驗，有助于我們完善資源環(huán)境審計工作，更好地服務“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”。筆者認為，以下幾個方面對我國大氣污染防治審計具有借鑒作用。

（一）關注環(huán)境標準體系建設，提升大氣污染防治標準

對比波蘭審計院審計大氣污染防治的范圍與標準，我國政府出臺的大氣污染防治相關方案所規(guī)定的范圍過于狹小、標準過低，這對我國打贏“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”造成一定的困難。

大氣污染會對人體健康造成負面影響這一事實眾所周知，但我國大氣污染防治的重點集中在PM2.5和PM10，以及《有毒有害大氣污染物名錄（2018年）》所列的物質(zhì)上，而對于危害程度較大的苯并（a）芘缺位。從對大氣污染防治的系統(tǒng)性看，歐盟環(huán)境標準體系的設定相對較完善。歐盟的大氣環(huán)境標準可分為環(huán)境大氣質(zhì)量標準、大氣污染物排放標準和大氣環(huán)境監(jiān)測方法標準三大類。三類不同的標準所發(fā)揮的監(jiān)管范疇和作用也不盡一致，相互補充。而我國目前在大氣污染防治方面出臺的方案、政策都相對宏觀，例如《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《大氣污染防治行動計劃》等，實操性有待提升。

與此同時，我國對于大氣污染防治的標準也應進一步提升。目前我國已經(jīng)形成行業(yè)類和綜合類、國家與地方兩級排放標準，行業(yè)標準與綜合標準并重，國家標準優(yōu)于地方標準。但從排放標準的數(shù)據(jù)指標來看，我國的環(huán)境標準體系與歐盟相比較為寬松，需要結(jié)合我國實際有針對性地提升。

（二）聚焦大氣污染防治資金管理，提升資金使用績效

對于大氣污染所造成的負外部效應，其解決路徑離不開政府出面，相應的支持資金主要由公共財政來承擔。從波蘭大氣污染防治的結(jié)果看，有效資金利用不足造成大氣污染防治工作實際使用的資金短缺問題是導致波蘭大氣污染防治補救措施無法達到預期目標的主要因素之一。同樣，對我國的大氣污染防治審計工作而言，需要重點關注大氣污染資金的相關問題，這大多為問題的高發(fā)區(qū)域。在進行此類審計時，需要重點關注以下幾方面的問題：第一，按照行動方案的要求，各級地方政府所提供的解決方案所需的資金是否及時、充足到位；第二，資金的來源是否合規(guī)、合法；第三，籌集資金的管理制度和流程是否合法，支出使用是否按照規(guī)定執(zhí)行；第四，財政資金的使用是否執(zhí)行了資金的事前、事后績效評審。

（三）關注政策的協(xié)同效應，提高大氣污染防治合力

大氣污染防治工作是一項系統(tǒng)性、綜合性較強的工程，涉及各級政府、各職能部門和廣大人民群眾。從我國現(xiàn)行的大氣污染防治行動方案看，各級政府和各相關部委都出臺了相應的具體政策和實施方案。從波蘭審計院對環(huán)境部、能源部等部門的審計結(jié)果看，我們在進行大氣污染防治審計的過程中，要注意對政府和部門間出臺的政策和方案的有效性進行審計評估，避免“九龍治水”的現(xiàn)象發(fā)生。同時，我們在進行審計的時候要考慮已出臺的政策和方案之間是否存在沖突、矛盾的地方，能否實現(xiàn)協(xié)同合作。這樣既能避免財政資金的無效浪費，又提高大氣污染治理的力度。