新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定下經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定及內(nèi)在聯(lián)系研究

面對新時代新形勢新要求，黨中央于2019年7月印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定），在2019版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定中，明確、豐富了經(jīng)濟(jì)責(zé)任概念的基本內(nèi)涵及具體內(nèi)容。本文擬通過比較兩版經(jīng)濟(jì)責(zé)任的概念界定，進(jìn)一步分析經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基本內(nèi)涵及具體內(nèi)容，厘清經(jīng)濟(jì)責(zé)任存在的內(nèi)在聯(lián)系，以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實施的針對性和系統(tǒng)性。

一、新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定對經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任的概念變化

為了適應(yīng)新的形勢、新的要求，黨中央于2019年對2010版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定進(jìn)行了修訂，以完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定中，明確界定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任的概念，相對2010版，2019版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定對經(jīng)濟(jì)責(zé)任概念的論述有了明顯的變化，其表述更精準(zhǔn)更明確、包含的范圍更廣、涉及的經(jīng)濟(jì)活動更多，具體如表1所示。

從表1所示，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍的界定更加明確，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范疇更加精準(zhǔn)，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)涵更加完善和準(zhǔn)確，如2010版對經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)涵“財政收支、財務(wù)收支”的表述，在2019版中相應(yīng)地更加準(zhǔn)確地表述為公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源（以下簡稱“三資”）；增加了對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策的貫徹執(zhí)行、對經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展的促進(jìn)、對重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的防控等內(nèi)容。由此可見，2019版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定對經(jīng)濟(jì)責(zé)任概念界定更加豐富、準(zhǔn)確和完善，不僅涉及資金往來，還涉及不動產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及資源，同時，增加了國家方針政策及國家相關(guān)決策的部署、國家經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)、重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的防控等責(zé)任內(nèi)容。

表1 2010版和2019版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定對經(jīng)濟(jì)責(zé)任概念界定比較

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵演變

細(xì)究2019版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)涵的演變，2019版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任可細(xì)分為首要、核心、基礎(chǔ)、底線等四大責(zé)任。

在首要責(zé)任方面，明確指出了要對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)干部尤其主要領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策擔(dān)有執(zhí)行部署的職責(zé)，為此，對于不執(zhí)行部署、懈怠貫徹部署的，將納入審計范圍，確保黨中央令行禁止。

在核心責(zé)任方面，增加描述了要對經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展起推進(jìn)作用。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展是核心內(nèi)容，也是最終目標(biāo)。為此，要對領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)行為及促進(jìn)效果進(jìn)行審計，根據(jù)審計的最終結(jié)論梳理領(lǐng)導(dǎo)干部在任時期履行所管轄范圍的經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況。

在基礎(chǔ)責(zé)任方面，準(zhǔn)確表述管理范圍為公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源等“三資”。各級領(lǐng)導(dǎo)干部對“三資”具有主導(dǎo)支配權(quán)，容易成為領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗滋生之地，是領(lǐng)導(dǎo)干部走向貪腐的“重災(zāi)區(qū)”，因此，加強基礎(chǔ)責(zé)任的審計，具有基礎(chǔ)性作用。

在底線責(zé)任方面，增加描述了對重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的防控。經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險不可避免，尤其是重大經(jīng)濟(jì)活動，加強風(fēng)險防控能力提升，規(guī)避風(fēng)險，是領(lǐng)導(dǎo)干部的底線，對于重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防控疏忽、失利、不作為導(dǎo)致的后果，應(yīng)納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任范疇。

二、新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定下經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)在聯(lián)系

剖析2019年明確或增加的經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)涵，在首要責(zé)任、核心責(zé)任、基礎(chǔ)責(zé)任、底線責(zé)任四者各有側(cè)重、互為一體，其內(nèi)在聯(lián)系的示意圖如圖1所示。

（一）首要責(zé)任是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的前提

作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的首要責(zé)任，對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行是前提。領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺要求自己，做到“三嚴(yán)三實”，干凈擔(dān)當(dāng)，心中有黨、有民、有責(zé)、有戒，要堅決傳達(dá)并貫徹、檢查并督促對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行的情況。因此，在領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，要審計領(lǐng)導(dǎo)干部是否在“對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行”首要責(zé)任中做到守土有責(zé)、盡職盡責(zé)，審計任職期間是否存在在其位不謀其政、不講紀(jì)律、不守規(guī)矩、有令不行、有禁不止等行為。

作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的前提，對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行的首要責(zé)任與基礎(chǔ)責(zé)任、核心責(zé)任及底線責(zé)任互為一體：一是首要責(zé)任為基礎(chǔ)責(zé)任提供前提，即管理“三資”是以“對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行”為前提，以首要責(zé)任為前提，切實履行好基礎(chǔ)責(zé)任，管理好“三資”。二是履行首要責(zé)任是為更好地履行核心責(zé)任，即通過認(rèn)真貫徹執(zhí)行各項經(jīng)濟(jì)方針政策和經(jīng)濟(jì)決策，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展的目標(biāo)。三是首要責(zé)任為底線責(zé)任提供前提，即防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險需要以“對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行”為前提，以首要責(zé)任為前提，促進(jìn)底線責(zé)任的落實，以便對重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險進(jìn)行有效的防控。

（二）基礎(chǔ)責(zé)任是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)鍵

作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)責(zé)任，管理“三資”是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)鍵。無論領(lǐng)導(dǎo)干部管轄范圍大小，都不可規(guī)避地要涉及國家“三資”的管理，比如電力系統(tǒng)，要對電力系統(tǒng)收費進(jìn)行合理管理，要對電力系統(tǒng)的供電設(shè)施進(jìn)行管理，還要對發(fā)電的水資源等進(jìn)行管理，可見，對電力系統(tǒng)通過收費獲得的公共資金、供電設(shè)施資產(chǎn)、供電水資源管理，是電力系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部基礎(chǔ)性的責(zé)任，雖然是基礎(chǔ)性責(zé)任，但非常關(guān)鍵。因此，要審計領(lǐng)導(dǎo)干部對公共資金管理是否合規(guī)，審計領(lǐng)導(dǎo)干部對電力系統(tǒng)資產(chǎn)經(jīng)營管理的合規(guī)性，審計領(lǐng)導(dǎo)干部對國有資源保護(hù)是否符合相關(guān)規(guī)定。

作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)鍵，管理“三資”的基礎(chǔ)責(zé)任與首要責(zé)任、核心責(zé)任及底線責(zé)任之間互為一體：一是基礎(chǔ)責(zé)任為首要責(zé)任提供保障，即管理“三資”是為更好地對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行，管理好“三資”，可以反作用于首要責(zé)任，保障其落實。二是基礎(chǔ)責(zé)任的目的是為更好地履行核心責(zé)任，即通過認(rèn)真貫徹執(zhí)行各項經(jīng)濟(jì)方針政策和經(jīng)濟(jì)決策，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展的目標(biāo)。三是基礎(chǔ)責(zé)任為底線責(zé)任提供保障，即對重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險進(jìn)行有效的防控需要以管理“三資”為保障，以基礎(chǔ)責(zé)任為保障，促進(jìn)底線責(zé)任的落實，更加有效地防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

（三）核心責(zé)任是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的目標(biāo)

作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的核心責(zé)任，對經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展的促進(jìn)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的目標(biāo)。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，在其管轄范圍內(nèi)，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會等雙重效益的提升。比如電力系統(tǒng)，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行，在保障其他行業(yè)電力供應(yīng)下，獲得一定的經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，同時，促進(jìn)民生工程建設(shè)，服務(wù)人民日常衣食住行，產(chǎn)生一定的社會效益，此外，電力系統(tǒng)的特殊性，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的綠色發(fā)展，產(chǎn)生一定的環(huán)境效益?？梢?，經(jīng)濟(jì)責(zé)任最核心責(zé)任在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會效益的實現(xiàn)，從而達(dá)到促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。因此，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，要審計領(lǐng)導(dǎo)干部在履行各項經(jīng)濟(jì)責(zé)任中是否產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益或其他相關(guān)效益。

作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展的核心責(zé)任與首要責(zé)任、基礎(chǔ)責(zé)任及底線責(zé)任之間互為一體：一是履行核心責(zé)任需要認(rèn)真履行首要責(zé)任，即要對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行，以對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行。二是履行核心責(zé)任也需要切實管理履行基礎(chǔ)責(zé)任，即要認(rèn)真管理“三資”，以確保促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)實現(xiàn)。三是履行核心責(zé)任還需要加強履行底線責(zé)任，即要對重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險進(jìn)行有效的防控，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展的目標(biāo)。

（四）底線責(zé)任是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基石

作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的底線責(zé)任，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基石。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，在其管轄范圍內(nèi)，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險以減少其對經(jīng)濟(jì)社會的負(fù)面影響。比如電力系統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行中，緣于自然災(zāi)害的影響、安全問題影響，或者城市線路改建、增建的需求，加強風(fēng)險評估至關(guān)重要，為此，要樹立底線責(zé)任意識，加強防控。可見，底線責(zé)任是減小負(fù)面影響的責(zé)任。因此，要審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任中是否注意防范負(fù)面影響、是否采取有效的措施將負(fù)面影響控制在最小范圍。

作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基石，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的底線責(zé)任與首要責(zé)任、基礎(chǔ)責(zé)任及核心責(zé)任之間互為一體：一是履行底線責(zé)任需要以首要責(zé)任為前提，即要為更好地對經(jīng)濟(jì)方針政策以及經(jīng)濟(jì)決策貫徹執(zhí)行，以按標(biāo)準(zhǔn)、按規(guī)范防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。二是履行底責(zé)任需要以基礎(chǔ)責(zé)任為保障，即要認(rèn)真管理“三資”，努力對重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險進(jìn)行有效的防控。三是履行底線責(zé)任為更好履行核心責(zé)任，即要對重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險進(jìn)行有效的防控，對經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展起到全面推進(jìn)作用。

表2 W市MS電力企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容分類

三、新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的實施

基于2019版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)在聯(lián)系，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實施中，要注意經(jīng)濟(jì)責(zé)任四大責(zé)任的內(nèi)在聯(lián)系性，既突出各大責(zé)任的重點，又把握各大職責(zé)之間的關(guān)聯(lián)，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的針對性和系統(tǒng)性，增強審計實效。

（一）突出重點，針對性實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計

掌握了2019版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任四大責(zé)任側(cè)重，為此，在實施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，要各有側(cè)重，提高針對性。以W市MS電力企業(yè)為例，其屬于國有企業(yè)，根據(jù)2019版經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定第十九條的設(shè)置，通過歸類梳理，其審計內(nèi)容分類如表2所示。

從表2所示，針對W市MS電力企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容，可按首要責(zé)任、基礎(chǔ)責(zé)任、核心責(zé)任和底線責(zé)任等四類實施審計，按四大責(zé)任審計的側(cè)重點開展審計，提高W市MS電力企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的針對性，提高審計的實效性，確保審計結(jié)果與W市MS電力企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況相符。

（二）把握關(guān)聯(lián)，系統(tǒng)性實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計

把握了經(jīng)濟(jì)責(zé)任四大責(zé)任之間的聯(lián)系，以W市MS電力企業(yè)為例，結(jié)合表2所示，可根據(jù)首要責(zé)任、基礎(chǔ)責(zé)任、核心責(zé)任和底線責(zé)任等四類責(zé)任彼此之間的聯(lián)系性，加強關(guān)聯(lián)審計，推進(jìn)組合式審計。

其一，根據(jù)核心責(zé)任與其他三類責(zé)任的關(guān)聯(lián)性，在W市MS電力企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部首要責(zé)任、基礎(chǔ)責(zé)任和底線責(zé)任審計中，將黨風(fēng)廉政建設(shè)和個人從業(yè)自律等核心責(zé)任審計事項組合到其中，實行組合式審計，可以有效地提高審計效益。

其二，根據(jù)首要責(zé)任與其他三類責(zé)任的關(guān)聯(lián)性，在W市MS電力企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部基礎(chǔ)責(zé)任、核心責(zé)任和底線責(zé)任審計中，將貫徹執(zhí)行黨和國家對電力系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)方針政策以及決策部署等首要審計事項組合到其中，實行組合式審計，從而加強審計實效性。