行政規(guī)范性文件附帶審查的實(shí)踐運(yùn)用
——以最高院9 個(gè)典型案例為分析模板

高 潔

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

行政規(guī)范性文件附帶審查制度推行后，相關(guān)案件層出不窮，截至2019 年12 月，在中國(guó)司法案例列表網(wǎng)上以“規(guī)范性文件違法”為關(guān)鍵詞能搜索到行政裁判文書四千余件①分別是2015 年379 件，2016 年656 件，2017 年719 件，2018 年1017 件，2019 年1329 件，，說(shuō)明當(dāng)前規(guī)范性文件“任性”情況比較常見(jiàn)，對(duì)規(guī)范性文件的審查是司法監(jiān)督需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。但是由于相關(guān)配套制度不夠完善，審查標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，法院面對(duì)這一新規(guī)仍處于適應(yīng)階段，實(shí)務(wù)運(yùn)用中還存在著不知如何說(shuō)理、后續(xù)舉措斷層、審查標(biāo)準(zhǔn)不明甚至規(guī)避審查的情況，此時(shí)最高院推出的指導(dǎo)性案例顯得尤為重要，在指導(dǎo)基層法院辦案中起到引導(dǎo)作用。

一、典型案例的指導(dǎo)作用

最高法針對(duì)《行政訴訟法》第53 條的運(yùn)用公布了9 個(gè)典型案例，案例涉及社會(huì)治安、城市管理、醫(yī)療保障、食品安全、城市物業(yè)等多個(gè)方面，從審查對(duì)象、審查程序以及審查后續(xù)處理等多方面進(jìn)行梳理：

從9 個(gè)典型案例①最高人民法院公布的九個(gè)典型行政訴訟附帶審查的案例分別是徐云英訴山東省五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處不予報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用案（下文簡(jiǎn)稱徐云英案）；方才女訴浙江省淳安縣公安局治安管理行政處罰一案（下文簡(jiǎn)稱方才女案）；袁西北訴江西省于都縣人民政府物價(jià)行政征收一案（下文簡(jiǎn)稱袁西北案）；大昌三昶（上海）商貿(mào)有限公司訴北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰案（下文簡(jiǎn)稱大昌案）；鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準(zhǔn)案（下文簡(jiǎn)稱鄭曉琴案）；上海蘇華物業(yè)管理有限公司訴上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)物業(yè)服務(wù)資質(zhì)行政許可案（下文簡(jiǎn)稱蘇華物業(yè)案）；孫桂花訴原浙江省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)保行政許可案（下文簡(jiǎn)稱孫桂花案）；成都金牌天使醫(yī)療科技有限責(zé)任公司訴四川省成都市科學(xué)技術(shù)局科技項(xiàng)目資助行政許可案（下文簡(jiǎn)稱金牌天使案）以及毛愛(ài)梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案（下文簡(jiǎn)稱賀村鎮(zhèn)案）。裁判文書中可以看出法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查態(tài)度：

（一）審查啟動(dòng)條件界定：行政規(guī)范性文件只能作為訴訟請(qǐng)求

《行政訴訟法》第53 條作為行政復(fù)議法行政規(guī)范性文件審查的延伸，實(shí)現(xiàn)了復(fù)議法和行政訴訟法的銜接，但是并不代表著行政規(guī)范性文件屬于行政訴訟的受案范圍，具有獨(dú)立的可訴性。無(wú)論是1989 年還是2014 年的《行政訴訟法》都明確規(guī)定法院不受理 “行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”，將抽象性行政行為排除在外。普遍認(rèn)為，行政立法以外的具有普遍性規(guī)則最典型的法律特征是其“行政性”和“規(guī)范性”，在德國(guó)和日本的行政法上稱之為“行政規(guī)則”，[1]在我國(guó)規(guī)范性文件可以有最廣義的理解，“為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向，以一定的社會(huì)主題的強(qiáng)制力保證實(shí)行的，一定行為規(guī)范的結(jié)合體?！盵2]其中既包括規(guī)范性法律文件，又包括其他規(guī)范性文件。或者是行政機(jī)關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定，或是根據(jù)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)制定行政法律規(guī)范的行為。[3]依照《行政訴訟法》第53 條的規(guī)定，可以理解為行政訴訟法中的規(guī)范性文件實(shí)際是“行政規(guī)范性文件”，并不是廣義上的規(guī)范性法律文件。規(guī)范性文件屬于行政立法外的其他抽象行政行為，這種抽象行政行為的主體極為廣泛，起著執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的作用，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利影響很大，是實(shí)施具體行政行為的依據(jù)，經(jīng)法院審查合法的規(guī)范性文件還可以作為審判的依據(jù)。[4]行政規(guī)范性文件作為抽象性行政行為的性質(zhì)決定了行政規(guī)范性文件審查不能作為一個(gè)訴訟案件提出，[5]只能作為一個(gè)附帶的訴訟請(qǐng)求。附帶性審查一方面源于行政與司法的分權(quán)，分權(quán)模式?jīng)Q定了行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性以及司法機(jī)關(guān)應(yīng)給予的尊重，司法如果完全拋開其謙抑性，行政也就失去了其獨(dú)立存在的空間；另一方面我國(guó)特有的“嵌入式” 法院模式②嵌入式指法院在運(yùn)行過(guò)程中無(wú)法擺脫地方官僚的外部干涉，慣性的先考慮行政因素，確保上下一致的模式。也導(dǎo)致法院沒(méi)有足夠的能力和精力對(duì)抽象性行政行為進(jìn)行審查。[6]典型案例中的成都金牌天使醫(yī)療科技有限責(zé)任公司訴四川省成都市科學(xué)技術(shù)局科技項(xiàng)目資助行政許可案中③（2017）川行申713 號(hào)。，由于法院認(rèn)定告知行為沒(méi)有對(duì)原告產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，不屬于受案范圍，因此相應(yīng)的規(guī)范性文件附帶審查也不屬于審理范圍。在沒(méi)有具體行政行為為依托的情況下，對(duì)于行政規(guī)范性的監(jiān)督主要依靠備案審查以及向相關(guān)部門提出審查建議的方式來(lái)解決。

（二）規(guī)范審查的流程：聽(tīng)取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)

讓法院完全接受行政機(jī)關(guān)的解釋是不可能的，這有違憲法所賦予他的司法權(quán)力，但是法院也不能以自己的解釋代替行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋。[7]考慮到行政機(jī)關(guān)在自己的領(lǐng)域所具有的專業(yè)性和成熟性是法院所不具備的，法院也很難通過(guò)短時(shí)間的學(xué)習(xí)、取證、審查對(duì)行政規(guī)范性文件的制定目的，出臺(tái)背景、依據(jù)等有充分的了解，因此法院在審查時(shí)應(yīng)該依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）第147 條①第147 條規(guī)定：人民法院在對(duì)規(guī)范性文件審查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法的，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)出庭陳述意見(jiàn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。的規(guī)定充分聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，一方面能夠?yàn)榉ㄔ鹤鞒稣_的判斷提供依據(jù)，另一方面也明確了行政與司法的獨(dú)立性，減少行政機(jī)關(guān)的排斥心理，有助于后期規(guī)范性文件的完善。在孫桂花訴原浙江省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)保行政許可案②在孫桂花案中原浙江省環(huán)境保護(hù)廳向?qū)O桂花所有的小型越野客車核發(fā)黃色機(jī)動(dòng)車環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志，孫桂花起訴要求撤銷該標(biāo)志，并對(duì)原中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部制定的《機(jī)動(dòng)車環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志管理規(guī)定》進(jìn)行合法性審查。在案件的審理中，法院考慮到原環(huán)保部制定的《機(jī)動(dòng)車環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志管理規(guī)定》專業(yè)性和政策性較強(qiáng)，為更好地了解該文件的制定目的、依據(jù)及出臺(tái)背景等方面內(nèi)容，法院向原環(huán)保部發(fā)函了解相關(guān)情況，原環(huán)保部在復(fù)函中作了詳細(xì)的介紹。（2016）浙行申944 號(hào)。中，法院為更好地了解該文件的制定目的、依據(jù)及出臺(tái)背景等方面內(nèi)容，向原環(huán)保部發(fā)函了解相關(guān)情況，在聽(tīng)取了訴訟雙方的主張及規(guī)定制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，掌握充分、全面的信息后，作出審慎的審查結(jié)論。這一做法類似于美國(guó)法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)解釋審查的合理性原則基準(zhǔn)（reasonableness），[8]法院審查時(shí)按照合理性標(biāo)準(zhǔn)而不是正確性標(biāo)準(zhǔn)審查法律適用問(wèn)題，聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)的解釋，只要這個(gè)決定合理，不是出于恣意和反復(fù)無(wú)常的裁量權(quán)濫用，法院就必須接受。尊重行政機(jī)關(guān)的解釋，不但是保證行政管理的連續(xù)性與效率性的需要，也是法院實(shí)施自律表面過(guò)度介入行政領(lǐng)域的要求。

（三）明確審查的后續(xù)工作：注重裁判文書的說(shuō)理

在9 個(gè)典型案例中，雖然法院對(duì)裁判文書的評(píng)述方式各有不同，但大部分都參照《適用解釋》第149 條③第149 條規(guī)定：法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，需要闡明理由，并不作為認(rèn)定行為合法的依據(jù)。的規(guī)定對(duì)文件的有效性以及內(nèi)容進(jìn)行了審查評(píng)述，這也是最高法院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說(shuō)理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》）的要求。在9 個(gè)典型案例的裁判文書中法院都進(jìn)行了公開評(píng)述，說(shuō)明法院不僅僅要用專業(yè)素養(yǎng)來(lái)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行判斷，還應(yīng)該讓文件制定機(jī)關(guān)以及行政相對(duì)人明白為什么，這也對(duì)法院判決書的評(píng)述提出了要求，不僅要專業(yè)，而且要易懂。

正如《意見(jiàn)》中規(guī)定的“裁判文書釋法說(shuō)理，要闡明事理……要釋明法理，說(shuō)明裁判所依據(jù)的法律規(guī)范以及適用法律規(guī)范的理由；要講明情理，體現(xiàn)法理情相協(xié)調(diào)，符合社會(huì)主流價(jià)值觀”。典型案例對(duì)《適用解釋》第148 條④第148 條規(guī)定人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查時(shí)，可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行。明確了對(duì)案件的說(shuō)理可以從規(guī)范性文件的附帶性⑤成都金牌天使案中，由于法院認(rèn)定告知行為沒(méi)有對(duì)原告產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，不屬于受案范圍，因此相應(yīng)的規(guī)范性文件附帶審查也不屬于審理范圍。、有效性⑥徐云英案中對(duì)于農(nóng)民到外地就醫(yī)的規(guī)定認(rèn)定“該款規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利作出了限縮性規(guī)定，不符合上位法規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定”。、文件的制定目的⑦大昌案中認(rèn)定“《通則》的制定符合原《食品安全法》保障公眾身體健康的立法目的”。、規(guī)范性文件的內(nèi)容⑧方才女案中認(rèn)定的“淳安縣公安局認(rèn)定案涉居住出租房屋為《治安管理處罰法》第39 條規(guī)定的’其他供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所’，定性準(zhǔn)確?！?、規(guī)范性文件的制定程序①例如蘇華物業(yè)案中認(rèn)定“規(guī)范性文件的制定過(guò)程符合規(guī)范。等方面進(jìn)行。

二、問(wèn)題的延伸：典型案例中對(duì)規(guī)范性文件附帶審查需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題

最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)黃永維指出，期望通過(guò)典型案例的發(fā)布，對(duì)各級(jí)人民法院審理行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件案件提供參考，為各級(jí)人民法院提供可推廣的審判經(jīng)驗(yàn)，典型案例的積極作用值得肯定，但是由于行政規(guī)范文件附帶審查制度本身尚不夠完善，因此典型案例中仍然存在著值得進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

（一）審查的方式：全文審查還是條款審查

從判決文書看，在9 個(gè)典型案例中只有大昌三昶（上海）商貿(mào)有限公司訴北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰一案②（2015）豐行初字第443 號(hào)。中當(dāng)事人明確提出要求審查 《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》3.2 項(xiàng)的合法性、在毛愛(ài)梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案③(2016)浙0802 行初19 號(hào)。在法院的引導(dǎo)下當(dāng)庭明確系認(rèn)為《關(guān)于深入推進(jìn)生豬養(yǎng)殖污染整治和規(guī)范管理的通知》第3 條第三款不合法，其他典型案例中當(dāng)事人都只是提出要求審查的行政規(guī)范性文件，無(wú)具化審查條款④可以默認(rèn)是對(duì)涉及的規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查，這里的全面不僅僅是指對(duì)審查方式的全面，也是審查范圍的全覆蓋。?！缎姓V訟法》第53 條規(guī)定，當(dāng)事人在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查、《適用解釋》第68 條規(guī)定，請(qǐng)求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件的，應(yīng)當(dāng)提供明確的文件名稱或者審查對(duì)象，并沒(méi)有限定審查對(duì)象是全文還是具體條款，屬于法院可以裁量的范圍。有一些地方做了更為詳細(xì)的規(guī)定，如《上海自貿(mào)區(qū)審查規(guī)則》第9 條第二款就規(guī)定了審查機(jī)構(gòu)不受申請(qǐng)人審查范圍的限制，可以對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查。

從法律的規(guī)定看可以做如下理解：案件可能關(guān)聯(lián)性條款并不局限于某一條款，如果當(dāng)事人只提出對(duì)某一條或幾條的審理，在審理中發(fā)現(xiàn)亦涉及其他條款，或者審查中發(fā)現(xiàn)整個(gè)規(guī)范性文件從權(quán)限上已經(jīng)違法，那么在審查中仍然要進(jìn)行其他條款審查或者是全面性審查，但是從法院的審查能力和節(jié)約司法資源的角度來(lái)說(shuō)，法院一般不會(huì)對(duì)整個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，這會(huì)耗費(fèi)大量的人力物力，也很難在訴訟時(shí)限規(guī)定內(nèi)完成這一任務(wù)，對(duì)某些具體條款進(jìn)行審查更能夠達(dá)到“藥到病除”的目的，因此常見(jiàn)的情況是當(dāng)事人提出對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，法院在審查中進(jìn)行細(xì)化。雖然法院偏向于進(jìn)行條款審查，但是法院在審查某一條款時(shí)，也無(wú)法避免要從指定主體、權(quán)限等方面對(duì)整個(gè)文件的合法性進(jìn)行判斷，例如在大昌案中，北京市豐臺(tái)區(qū)人民法院在審判說(shuō)理中提到，“《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》的制定符合原《食品安全法》保障公眾身體健康的立法目的，并為現(xiàn)行有效的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容之一，其3.2 項(xiàng)與相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章并不抵觸”，表明法院對(duì)整個(gè)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行了肯定，繼而認(rèn)定其中的3.2 項(xiàng)合法。

從行政相對(duì)人的角度來(lái)看，不具化審查條款對(duì)當(dāng)事人是有益的。考慮到相對(duì)人并不具備行政專業(yè)性，對(duì)規(guī)范性文件的理解不夠透徹，可能并不能準(zhǔn)確判斷行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的依據(jù)，提出全文審查后還可以在法院的指導(dǎo)下細(xì)化審查條款。如果法院只對(duì)相對(duì)人提出的具體條款進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)并非涉案條款，可能因?yàn)殛P(guān)聯(lián)性問(wèn)題導(dǎo)致不予審查的后果出現(xiàn)。在毛愛(ài)梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案中⑤(2016)浙0802 行初19 號(hào)。，祝洪興申請(qǐng)對(duì)江山市人民政府《關(guān)于深入推進(jìn)生豬養(yǎng)殖污染整治和規(guī)范管理的通知》進(jìn)行附帶審查，經(jīng)其當(dāng)庭明確系認(rèn)為該文件第3 條第三款不合法，經(jīng)法院審理發(fā)現(xiàn)該條款內(nèi)容系對(duì)生豬退養(yǎng)相關(guān)補(bǔ)助的政策規(guī)定，并未作為本案賀村鎮(zhèn)政府實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的法律依據(jù)，也就是并非涉案條款，故決定不予審查，法院也未再對(duì)文件中的其他條款進(jìn)行合法性審查。此案值得討論的地方在于，法院既已認(rèn)定祝洪興與賀村鎮(zhèn)政府簽訂的《生豬養(yǎng)殖場(chǎng)關(guān)停退養(yǎng)協(xié)議》中并未就養(yǎng)豬場(chǎng)建筑的拆除進(jìn)行約定，即對(duì)養(yǎng)豬場(chǎng)建筑進(jìn)行強(qiáng)制拆除并非依據(jù)《生豬養(yǎng)殖場(chǎng)關(guān)停退養(yǎng)協(xié)議》，那么依據(jù)何種規(guī)定做出行政行為交由當(dāng)事人進(jìn)行判斷是否合理，在當(dāng)事人沒(méi)有提出正確的審查條款時(shí)，法院是否有義務(wù)進(jìn)行糾正并進(jìn)行審查。

（二）審查的內(nèi)容：全面審查是否恰當(dāng)

《適用解釋》第148 條列舉了五種規(guī)范性文件不適用合法的情況，可以劃分為對(duì)主體或權(quán)限的審查、對(duì)內(nèi)容的審查、對(duì)制定程序的審查①分別是：1.超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；2.與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；3.沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；4.未履行法定批準(zhǔn)程序、公開發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；5.其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。。但是已經(jīng)有學(xué)者指出第148 條只是對(duì)不合法類型的抽象化，并不完全具備標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有的實(shí)用性、嚴(yán)整性、本質(zhì)性和充要性的四種基本特征，[9]而且與行政備案審查制度、立法備案審查制度相似，缺乏針對(duì)性。[10]簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，第148 條沒(méi)有為司法介入提供有效的參照坐標(biāo)，在實(shí)務(wù)操作中可能會(huì)讓法院陷入“全面審查”的誤區(qū)，給法院帶來(lái)壓力，最終淪為形式審查。從九個(gè)典型案例來(lái)看，只有在上海蘇華物業(yè)管理有限公司訴上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)物業(yè)服務(wù)資質(zhì)行政許可案②（2015）黃浦行初字第503 號(hào)。的裁判文書中看到有“……制定主體、制定目的、制定過(guò)程符合規(guī)范，并無(wú)明顯違法情形”，全面提到了對(duì)制定權(quán)限、制定主體、制定目的、制定程序等方面進(jìn)行審查③裁判文書中注明：“根據(jù)上位法規(guī)定制定《新設(shè)立物業(yè)資質(zhì)通知》，《物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)管理辦法》與《中華人民共和國(guó)行政許可法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)的規(guī)定不相沖突，制定主體、制定目的、制定過(guò)程符合規(guī)范，并無(wú)明顯違法情形”。，其他典型案例進(jìn)行了側(cè)重審查，例如蘇華物業(yè)案審查了制定主體、文件內(nèi)容和程序；徐云英案?jìng)?cè)重審查規(guī)范性文件的權(quán)限④對(duì)于農(nóng)民到外地就醫(yī)的規(guī)定法院認(rèn)定“該款規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利作出了限縮性規(guī)定，不符合上位法規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定”。；大昌案?jìng)?cè)重從文件制定目的進(jìn)行了說(shuō)理⑤大昌案中法院認(rèn)定“《通則》的制定符合原《食品安全法》保障公眾身體健康的立法目的”。；方才女案?jìng)?cè)重審查規(guī)范性文件的內(nèi)容⑥法院認(rèn)定的“淳安縣公安局認(rèn)定案涉居住出租房屋為《治安管理處罰法》第39 條規(guī)定的‘其他供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所’，定性準(zhǔn)確?！薄Ｓ纱丝梢钥沙?，全面審查的做法在司法實(shí)務(wù)中境遇尷尬，雖然法院標(biāo)榜自己按照《適用解釋》的規(guī)定進(jìn)行審查，但是很多時(shí)候都淪為裁判文書中的形式，即便蘇華物業(yè)案提到了全面審查，也并沒(méi)有說(shuō)明是如何審查的，尤其是程序問(wèn)題，在沒(méi)有相應(yīng)程序法規(guī)定的情況話，法院如何審查讓人存疑。另外，全面審查模式也存在過(guò)度干預(yù)行政的嫌疑，有違司法謙抑原則。

（三）審查的后續(xù)：司法建議處境尷尬

對(duì)行政規(guī)范性文件的審查后續(xù)，《適用解釋》第149 條⑦第149 條規(guī)定，經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。法院認(rèn)定規(guī)范性文件不合法后除了不作為認(rèn)定行為合法的依據(jù)之外還“可以在裁判生效之日起三個(gè)月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議?！碧岢隽恕跋蛑贫C(jī)關(guān)提出處理建議”。在典型案例中袁西北訴江西省于都縣人民政府物價(jià)行政征收一案和鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準(zhǔn)案中⑧（2015）浙臺(tái)行終字第186 號(hào)。法院均有向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，但只有在鄭曉琴案中可以看出行政機(jī)關(guān)對(duì)于法院的司法建議作出了回應(yīng)：“……啟動(dòng)了相關(guān)規(guī)范性文件的修訂工作，并表示將加強(qiáng)規(guī)范性文件制定的審查工作。”雖然《適用解釋》中規(guī)定“接收司法建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到司法建議之日起六十日內(nèi)予以書面答復(fù)?！彼痉ńㄗh的尷尬境遇一方面源于沒(méi)有規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)一定要按照法院的司法建議進(jìn)行修改，行政機(jī)關(guān)如若不作出回應(yīng)也不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)后果，使得司法建議名存實(shí)亡；另一方面，法院提出的司法建議缺乏針對(duì)性也是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不予理睬的原因之一，因?yàn)閷?shí)務(wù)中行政規(guī)范性文件不合法的情況是多種的，有的事項(xiàng)已經(jīng)執(zhí)行完畢或者沒(méi)有必要繼續(xù)執(zhí)行、有的已經(jīng)有其他行政規(guī)范性文件或者上位法相取代、有的是存在同上位法抵觸的情況，有的是侵犯公民已有權(quán)力的，只有法院具有針對(duì)性地提出司法建議，才能提高行政機(jī)關(guān)的采納度，降低行政機(jī)關(guān)的抵觸心理。

三、解決構(gòu)想：對(duì)行政規(guī)范性文件附帶審查完善的幾點(diǎn)建議

典型案例中出現(xiàn)的問(wèn)題并非源于個(gè)別法院的裁判，而是由于我國(guó)行政法律體系本身不夠完善，行政程序法也尚未出臺(tái)，附帶審查制度在適用的存在審查標(biāo)準(zhǔn)不清、審查廣度和深度不明的問(wèn)題，導(dǎo)致法院自身在審查中以及在與行政機(jī)關(guān)的銜接中存在諸多不暢。本文僅就典型案例中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題提出一點(diǎn)完善構(gòu)想。

（一）進(jìn)一步完善審查標(biāo)準(zhǔn)

無(wú)論是行政訴訟法還是相關(guān)司法解釋，都沒(méi)有對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的標(biāo)準(zhǔn)作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致法院審查時(shí)存在適用標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議。[11]從完善審查標(biāo)準(zhǔn)的角度來(lái)看，可以從實(shí)體和程序兩方面進(jìn)行審查分類，以實(shí)體審查為主，弱化程序?qū)彶?。?shí)體上的審查要包含對(duì)主體、權(quán)限的審查，學(xué)界的主流觀點(diǎn)的是合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，但是考慮到對(duì)合理性的審查也是行政訴訟法修改后的走向之一，對(duì)規(guī)范性文件中涉及公民權(quán)益減損的情況的審查時(shí)可以考慮“明顯不當(dāng)”的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行一定程度的合理性審查。在制定程序的審查上，迄今為止，國(guó)家還沒(méi)有做出統(tǒng)一的規(guī)定，一些地方遵照法規(guī)、規(guī)章的制定程序出臺(tái)規(guī)范性文件的制定程序，或者直接參照規(guī)章①例如《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》就規(guī)定了規(guī)范性文件的制定程序基本與規(guī)章一致。。但是從總體上看，規(guī)范性文件的制定程序要隨意的多，程序上主要還是以合法性為審查原則，審查一些基礎(chǔ)情況，例如是否有未履行法定批準(zhǔn)程序、公開發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的情況，考慮到現(xiàn)階段由于相應(yīng)程序法律規(guī)定的缺失，程序的審查確實(shí)存在難度，加之程序?qū)彶閷?duì)規(guī)范性文件的附帶審查意義并不大②有學(xué)者提出，只要規(guī)范性文件的內(nèi)容合法，審查其指定程序就沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義；如果規(guī)范性文件的內(nèi)容不合法，那么程序問(wèn)題更沒(méi)有必要去審查。，因此不建議法院對(duì)程序問(wèn)題投入過(guò)多的精力。

（二）全文審查優(yōu)于條款審查

從典型案例來(lái)看，法院對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求都進(jìn)行的細(xì)化，盡量只就涉案條款進(jìn)行審查，避免對(duì)整個(gè)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，如若當(dāng)事人明確了條款內(nèi)容，就直接進(jìn)行條款審查，對(duì)該規(guī)范性文件的其他條款適用“不告不理”。從某一層面上看，法院的做法確實(shí)是明智的，細(xì)化審查能盡快解決行政爭(zhēng)議，化解矛盾，從某種程度上達(dá)到案結(jié)事了的目的，能具有針對(duì)性地解決當(dāng)事人的訴求③對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，他并不在意法院是否對(duì)整體規(guī)范性文件進(jìn)行了審查，只需要認(rèn)定涉案條款違法并且不適用即可。。正如學(xué)者所言，對(duì)規(guī)范性文件的審查，只是必要的手段，其根本目的是為了實(shí)質(zhì)性的徹底解決具體行政爭(zhēng)議。[12]另外，細(xì)化審查能在案件中盡量節(jié)省司法資源，對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查會(huì)耗費(fèi)大量的司法資源，因此在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查時(shí)，法院一般會(huì)建議當(dāng)事人明確涉案條款，對(duì)涉案條款進(jìn)行單獨(dú)審查。

但是此種做法從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并不能起到節(jié)約司法資源的初衷。解決爭(zhēng)端固然是訴訟的目的，但是考慮到行政訴訟構(gòu)造的特殊性，不僅有私人權(quán)益的主觀訴訟功能，還有維護(hù)客觀社會(huì)法秩序的客觀訴訟功能。[12]考慮到行政訴訟的社會(huì)效果，法院不能只局限于眼前案件的審結(jié)。從法律規(guī)定層面來(lái)看，既然法律規(guī)定了對(duì)程序是否合法的審查，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)全面審查的默認(rèn)，因?yàn)橐?guī)范性文件的制定程序并非針對(duì)某一條款，而是針對(duì)整個(gè)文件。筆者建議，在實(shí)務(wù)操作中，如果進(jìn)行全面審查，發(fā)現(xiàn)除涉案條款以外的其他條款不合法，也可以進(jìn)行司法建議，避免同一規(guī)范性文件多次引發(fā)訴訟，從源頭上避免不合法的規(guī)范性文件可能帶來(lái)的行政行為失序。但是這一全面審查在實(shí)務(wù)操作中難度較大，法院一般不會(huì)主動(dòng)進(jìn)行，因此可以考慮如果當(dāng)事人提出全面審查，法院就進(jìn)行全面審查，不在庭審中要求進(jìn)行細(xì)化。

（三）法院不適合提出具體的處理建議

《適用解釋》中對(duì)處理建議的要求是“應(yīng)該”，也就是提出建議屬于法律明確規(guī)定的職責(zé)，要求法院不僅僅指出存在的問(wèn)題，還必須告知相應(yīng)的解決辦法，但是法院究竟有沒(méi)有必要或者有沒(méi)有能力來(lái)提出具體的處理建議呢？有學(xué)者認(rèn)為處理建議屬于行政規(guī)范性文件審查最后的一個(gè)附加程序，此時(shí)糾紛已經(jīng)解決，當(dāng)事人的利益與規(guī)范性文件最終的處理結(jié)果已經(jīng)沒(méi)有必然聯(lián)系，不屬于主觀訴求，[13]因此沒(méi)有必要由法院繼續(xù)耗費(fèi)資源來(lái)提出處理建議。這一觀點(diǎn)值得商榷，因?yàn)閷?duì)行政規(guī)范性文件的處理結(jié)果雖然與訴訟的特定當(dāng)事人已經(jīng)沒(méi)有直接關(guān)系，但是從節(jié)約司法資源提高司法效率的角度來(lái)說(shuō)，是有必要的，如果不提出處理建議，只是在案件審理中不作為認(rèn)定行為合法的依據(jù)，放任不合法的文件或者條款繼續(xù)存在，那么基于此條款引起的訴訟將會(huì)源源不斷，法院要不斷做出相同或者類似的裁判，實(shí)際浪費(fèi)了更多的司法資源。

雖然提出處理建議作為必要的環(huán)節(jié)，但是并不建議法院提出具體的處理意見(jiàn)，從《立法法》第104 條的規(guī)定來(lái)看，最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不應(yīng)該作出具體應(yīng)用法律的解釋，從立法與行政的分權(quán)來(lái)看，法院也不具備提出專業(yè)處理建議的資質(zhì)。例如在袁西北案中，法院認(rèn)定《實(shí)施方案》所確定的污水處理費(fèi)征收范圍對(duì)上位法的規(guī)定作了擴(kuò)大解釋是不合法的，但是法院不能直接建議行政機(jī)關(guān)如何界定具體的污水處理范圍，應(yīng)該只作出修改、撤銷、廢止的處理建議，如何修改具體規(guī)定交由行政機(jī)關(guān)自行處理。

（四）是否抄送視情況而定

相比較修改前的行政訴訟法，《適用解釋》第149 條關(guān)于抄送的規(guī)定擴(kuò)大了不合法規(guī)范性文件處理的抄送對(duì)象，但是并非強(qiáng)制性要求，可以理解為是一種倡導(dǎo)。抄送的目的應(yīng)是督促行政機(jī)關(guān)修訂不合法的行政規(guī)范性文件，并將司法審查和備案審查進(jìn)行銜接。在典型案例裁判文書中沒(méi)有看到抄送的情況，因此只是在此做一些理論分析。

在法院已經(jīng)提出司法建議，并且行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采納的情況，抄送實(shí)際意義并不大，例如例如在鄭曉琴案中，人民法院向溫嶺市政府發(fā)送司法建議后，行政機(jī)關(guān)積極回應(yīng)了法院的建議，“及時(shí)啟動(dòng)了相關(guān)規(guī)范性文件的修訂工作，并表示將在規(guī)范性文件制定的審查工作上做進(jìn)一步加強(qiáng)”，在此種情況下，法院就沒(méi)有必要再進(jìn)行向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)抄送。因此無(wú)必要抄送上一級(jí)，應(yīng)該區(qū)分情況，依據(jù)《適用解釋》第149 條的規(guī)定，“接收司法建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到司法建議之日起60日內(nèi)予以書面答復(fù)”，如果60 日內(nèi)沒(méi)有收到相應(yīng)的書面答復(fù)，法院可以進(jìn)行抄送，建議上一級(jí)機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行督促，如果依據(jù)采納，就沒(méi)有必要抄送，避免引起行政機(jī)關(guān)的反感，產(chǎn)生不必要的矛盾。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查是行政訴訟的受案范圍逐步擴(kuò)大的體現(xiàn)，行政相對(duì)人的合法權(quán)益將受到更多的保護(hù)。對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查是法治社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)，但是不能因此忽略了司法與行政的界限，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的同時(shí)也要尊重行政機(jī)關(guān)，保證司法謙抑原則?？紤]到相關(guān)配套規(guī)定并不完善，典型案例在解釋條款和示范運(yùn)用中的積極作用是值得肯定的。希望在以后的實(shí)務(wù)運(yùn)用中，最高法能在行政規(guī)范性文件附帶審查制度上發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。