基于政府職能運(yùn)行視角的我國(guó)社會(huì)企業(yè)發(fā)展

安鑫

摘要：社會(huì)企業(yè)作為兼具商業(yè)與社會(huì)雙重屬性的組織體，愈發(fā)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，孕育著無(wú)限的可能。擔(dān)任社會(huì)發(fā)展重要角色的政府應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，積極推動(dòng)。目前社會(huì)企業(yè)在本土處于發(fā)展初期，相關(guān)法律法規(guī)缺失、全能“家長(zhǎng)”角色尚未徹底消除、三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠完善，促進(jìn)社會(huì)企業(yè)與政府協(xié)同發(fā)展是重要的疏導(dǎo)路徑，包括打造聯(lián)動(dòng)互通的制度平臺(tái)、強(qiáng)化服務(wù)引導(dǎo)、構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制等，以更好地促進(jìn)社會(huì)企業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)企業(yè) 政府職能 運(yùn)行困境 疏導(dǎo)路徑

中圖分類號(hào)：D632 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1009-5349（2020）17-0233-03

自20世紀(jì)90年代始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化水平迅速提高，社會(huì)企業(yè)興起。與此同時(shí)，社會(huì)步入新的轉(zhuǎn)型期，人口、環(huán)境等問(wèn)題急劇變化，社會(huì)壓力增大，如何應(yīng)對(duì)龐大的新增弱勢(shì)群體成為政府的一大難題。而這一狀況在客觀上也推動(dòng)了社會(huì)企業(yè)在我國(guó)的初步發(fā)展，使得以社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為首要前提的社會(huì)企業(yè)如雨后春筍般在中國(guó)大地上快速鋪開(kāi)[1]。雖然中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景為社會(huì)企業(yè)發(fā)展提供了廣闊前景，但仍不可否認(rèn)其在我國(guó)尚屬于新生事物，并未形成成熟模式。政府作為社會(huì)和市場(chǎng)成長(zhǎng)的助推器，使之面對(duì)極具創(chuàng)新潛力的社會(huì)企業(yè)務(wù)必有效運(yùn)行其相應(yīng)職能，從而推動(dòng)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、相關(guān)概念及理論闡述

（一）社會(huì)企業(yè)

社會(huì)企業(yè)一詞最早出現(xiàn)于1998年，由法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂埃里·讓泰提出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)概念，他認(rèn)為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)不是以人們衡量資本主義經(jīng)濟(jì)的辦法即工資與收益等來(lái)進(jìn)行的。它的產(chǎn)出是把社會(huì)效果和間接的經(jīng)濟(jì)效益結(jié)合在一起的”[2]。英國(guó)社會(huì)企業(yè)聯(lián)盟將其定義為運(yùn)用商業(yè)化手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的組織體，美國(guó)學(xué)者狄茲則認(rèn)為社會(huì)企業(yè)是非營(yíng)利組織與私人部門(mén)之間的連續(xù)體。結(jié)合外國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)本土實(shí)踐，我國(guó)學(xué)者大多認(rèn)為：社會(huì)企業(yè)是處于純商業(yè)企業(yè)和純公益慈善組織中間地帶的，以社會(huì)目標(biāo)為基礎(chǔ)，兼具商業(yè)屬性和社會(huì)屬性，具有創(chuàng)造性和可持續(xù)性的一種組織體。其中，商業(yè)屬性強(qiáng)調(diào)通過(guò)產(chǎn)品和服務(wù)的供給獲取市場(chǎng)收益來(lái)維持自身發(fā)展，社會(huì)屬性強(qiáng)調(diào)通過(guò)促進(jìn)就業(yè)、縮小貧富差距、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮職責(zé)從而努力解決社會(huì)痛點(diǎn)。

（二）政府職能

政府職能理論是圍繞政府角色展開(kāi)的，即通過(guò)對(duì)政府賦予人的特征，從而審視其作用與功能。西方政府職能角色經(jīng)歷了“守夜人—全能家長(zhǎng)—掌舵人”的演變過(guò)程。中華人民共和國(guó)成立初期百?gòu)U待興，奉行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府職能與國(guó)家職能相一致，充分發(fā)揮政治職能，穩(wěn)定社會(huì)秩序，促使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常有序進(jìn)行，這對(duì)我國(guó)政權(quán)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。伴隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，全能管制型政府弊端出現(xiàn)，政府職能在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用范圍限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力與生命力，政府職能轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。目前，我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，人們愈發(fā)關(guān)注公共服務(wù)的質(zhì)量，政府職能也更加強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求為基礎(chǔ)運(yùn)行，不斷朝著“管少管好”努力。

二、我國(guó)社會(huì)企業(yè)發(fā)展中政府職能運(yùn)行困境

（一）相關(guān)法規(guī)政策的缺失

政府建立權(quán)責(zé)明晰、公開(kāi)透明的法規(guī)政策可以為社會(huì)企業(yè)的創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)企業(yè)的核心使命實(shí)現(xiàn)提供有效保障和支撐。目前，我國(guó)社會(huì)企業(yè)尚處于發(fā)展初期，政府對(duì)其屬性定位不明確，如果對(duì)他國(guó)已有政策法規(guī)進(jìn)行單一模仿，則缺乏符合本國(guó)實(shí)際、立足本土的創(chuàng)新。在認(rèn)證辦法上，我國(guó)主要以深圳市中國(guó)慈展會(huì)為代表的民間組織出臺(tái)了社會(huì)企業(yè)認(rèn)證辦法（試行），但通過(guò)認(rèn)證的社會(huì)企業(yè)數(shù)量有限，與現(xiàn)實(shí)認(rèn)證訴求形成現(xiàn)實(shí)沖突。在法律層面，我國(guó)并未對(duì)社會(huì)企業(yè)的認(rèn)證進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，使得許多社會(huì)企業(yè)仍然在純商業(yè)企業(yè)與純慈善組織之間進(jìn)行“抉擇”，難以確立其應(yīng)有的合法地位，直接影響了政府相關(guān)政策的出臺(tái)與運(yùn)行。理性規(guī)定欠缺，諸多社會(huì)企業(yè)向認(rèn)證角色方向發(fā)展，政府與社會(huì)企業(yè)的匹配難以達(dá)成，二者相關(guān)關(guān)系無(wú)法明確，政府職能發(fā)揮暴露出定位不準(zhǔn)確、限度難以衡量的問(wèn)題，社會(huì)企業(yè)的創(chuàng)新性特質(zhì)得到抑制，與其原有發(fā)展方向大幅偏離。同時(shí)，政策法規(guī)的缺乏使得政府職能運(yùn)行得不到充分的監(jiān)督制約，極可能會(huì)轉(zhuǎn)化為專權(quán)化，從而導(dǎo)致社會(huì)企業(yè)的管理方式滯后，失去了發(fā)展的創(chuàng)新力，影響其自主權(quán)和社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）全能“家長(zhǎng)”角色尚未徹底消除

目前，我國(guó)政府正處于角色轉(zhuǎn)型期，其在社會(huì)管理中的“家長(zhǎng)”角色并未完全改變。鑒于社會(huì)企業(yè)的商業(yè)和社會(huì)雙重屬性造成的矛盾，政府放權(quán)管理十分有限。

1.對(duì)商業(yè)屬性的抑制

一是諸多小型社會(huì)企業(yè)建設(shè)初期財(cái)力供給不足，只能依靠街道辦和社區(qū)提供免費(fèi)或廉價(jià)服務(wù)場(chǎng)所。在此過(guò)程中，政府相關(guān)部門(mén)會(huì)因強(qiáng)調(diào)公益屬性從而對(duì)社會(huì)企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行限制，使得其不能充分利用市場(chǎng)規(guī)律獲得預(yù)期收入，長(zhǎng)此以往對(duì)政府依賴性愈發(fā)強(qiáng)烈，自身創(chuàng)造力嚴(yán)重壓制，與可持續(xù)性目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。二是政府購(gòu)買幫扶的有限性。政府購(gòu)買無(wú)疑是諸多社會(huì)企業(yè)發(fā)展初期的必然選擇，而在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)環(huán)境中，招投標(biāo)的組織體會(huì)以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格為政府進(jìn)行生產(chǎn)和提供，對(duì)于實(shí)力薄弱的社會(huì)企業(yè)商業(yè)價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)，發(fā)展受阻。

2.對(duì)社會(huì)屬性的限制

出于政府定位的特殊性，其側(cè)重社會(huì)問(wèn)題解決的廣度和深度兩方面，會(huì)對(duì)社會(huì)企業(yè)的對(duì)象、種類、范圍進(jìn)行不同層次的管制與約束。比如，政府會(huì)更加希望社會(huì)企業(yè)在其所轄區(qū)域內(nèi)開(kāi)展系列活動(dòng)，并會(huì)要求優(yōu)先考慮該區(qū)域內(nèi)政府所認(rèn)為的合適對(duì)象，甚至?xí)笊鐣?huì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)、養(yǎng)老、教育、環(huán)保等多個(gè)方面的業(yè)務(wù)拓展。反觀社會(huì)企業(yè)本身，其專業(yè)能力提升十分有限，過(guò)快的發(fā)展要求會(huì)使之出現(xiàn)服務(wù)對(duì)象錯(cuò)位化、服務(wù)種類粗略化、服務(wù)范圍狹窄化的問(wèn)題。此種介入所實(shí)行的地區(qū)保護(hù)主義客觀上促使了社會(huì)企業(yè)的過(guò)早崩塌，對(duì)長(zhǎng)久發(fā)展形成巨大挑戰(zhàn)。

（三）三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠完善

社會(huì)企業(yè)、政府、社會(huì)三方聯(lián)動(dòng)有效性發(fā)揮不足。

1.政府未能有效運(yùn)用市場(chǎng)

缺少通過(guò)有效手段引入市場(chǎng)資本與資金，積極性刺激不足。社會(huì)企業(yè)作為運(yùn)用市場(chǎng)手段運(yùn)營(yíng)的有機(jī)體，勢(shì)必會(huì)與市場(chǎng)上同類經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的企業(yè)形成利益矛盾，但規(guī)模、目標(biāo)的差異性也會(huì)使得二者相互彌補(bǔ)欠缺，利于完整產(chǎn)業(yè)的構(gòu)建。政府是否愿意、是否能夠動(dòng)用主體優(yōu)勢(shì)加以有效引導(dǎo)，促進(jìn)二者有機(jī)聯(lián)動(dòng)，是政府有效發(fā)揮職能的良好機(jī)會(huì)，也是一大考驗(yàn)。

2.人才供給出現(xiàn)巨大漏洞

社會(huì)中涵蓋潛在可吸納人才與潛在服務(wù)對(duì)象，公眾對(duì)社會(huì)企業(yè)的認(rèn)知情況直接影響了對(duì)以上兩類群體的吸引力。且就業(yè)協(xié)作者多為社會(huì)工作者或志愿者，極少有具備專業(yè)背景的人才，強(qiáng)度大、薪酬少、壓力大的工作特性加大協(xié)作者的流動(dòng)性，人才嚴(yán)重缺失，對(duì)社會(huì)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)極大挑戰(zhàn)[3]。

3.社會(huì)企業(yè)與民眾之間的良好關(guān)系尚未構(gòu)建

我國(guó)企業(yè)大多由非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)變而來(lái)，社會(huì)認(rèn)知不全面、欠包容的社會(huì)環(huán)境使得社會(huì)公眾采用同情甚至蔑視的態(tài)度，既不利于員工的角色樹(shù)立，也阻礙了社會(huì)企業(yè)的良性發(fā)展。政府作為社會(huì)治理的重要主體，其暫未充分運(yùn)用職能調(diào)動(dòng)多方的有效協(xié)作，不利于協(xié)調(diào)關(guān)系的建立。

三、我國(guó)社會(huì)企業(yè)發(fā)展中政府職能運(yùn)行疏導(dǎo)路徑

（一）制度創(chuàng)新：打造聯(lián)動(dòng)互通的制度平臺(tái)

1.社會(huì)企業(yè)的創(chuàng)新離不開(kāi)其獨(dú)立自主的發(fā)展

合法地位的取得是社會(huì)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)一席之地的基礎(chǔ)。因此，政府務(wù)必建立健全認(rèn)證制度。通過(guò)官方政策對(duì)社會(huì)企業(yè)給予定義解讀，并施以認(rèn)證制度一定的規(guī)范，從而給予社會(huì)企業(yè)合理定位，使之與純慈善組織和純商業(yè)組織區(qū)別開(kāi)來(lái)，在確立獨(dú)特性基礎(chǔ)之上進(jìn)行創(chuàng)新。

2.建立政府與社會(huì)企業(yè)監(jiān)督制度

一方面，對(duì)社會(huì)企業(yè)實(shí)行監(jiān)督，使之在制度范圍內(nèi)合理行使自己的權(quán)益，不斷規(guī)范自身經(jīng)營(yíng)行為，切實(shí)保障屬性的落實(shí)，為其在我國(guó)的發(fā)展提供一定的自由度;另一方面，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范監(jiān)督，杜絕政府對(duì)社會(huì)企業(yè)管理的全面性、主觀性、短視性，切實(shí)落實(shí)依法行政[4]。強(qiáng)化政策認(rèn)同，消除后期社會(huì)企業(yè)政策的沖突壁壘，且在制定可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，秉持客觀的態(tài)度，實(shí)現(xiàn)效率與公平的雙重兼顧。

3.創(chuàng)新政策扶持制度

社會(huì)企業(yè)建設(shè)初期缺乏人力、物力、財(cái)力，因此政府的財(cái)政補(bǔ)給顯得尤為重要。在制度范圍內(nèi)劃定撥款力度，通過(guò)法人責(zé)任、額度管理、自主支配[5]三方面來(lái)擴(kuò)大社會(huì)企業(yè)初始資金支配權(quán)，為其社會(huì)使命實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造基礎(chǔ)，也應(yīng)健全稅收優(yōu)惠等政策來(lái)加大市場(chǎng)資金與資本的補(bǔ)給，改變單一績(jī)效評(píng)價(jià)，更加關(guān)注其活力與生命力，支持社會(huì)企業(yè)更好發(fā)展。

（二）理念創(chuàng)新：強(qiáng)化在社會(huì)企業(yè)發(fā)展中的服務(wù)引導(dǎo)

理清政府與社會(huì)企業(yè)的職能邊界，轉(zhuǎn)變?nèi)堋凹议L(zhǎng)”管理理念，少微觀干預(yù)，多服務(wù)引導(dǎo)。

1.政府應(yīng)當(dāng)破除行政中心主義

社會(huì)企業(yè)是社會(huì)新興需求，且每家社會(huì)企業(yè)立足點(diǎn)與定位也不盡相同，政府不必要也不可能對(duì)所有社會(huì)企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一化管理，而應(yīng)當(dāng)給予其更多的自主權(quán)。于政府而言，應(yīng)當(dāng)從宏觀層面予以指導(dǎo)，改進(jìn)服務(wù)方式，消除精管細(xì)管濫管，在行政審批方面簡(jiǎn)化程序、規(guī)范運(yùn)行，使得社會(huì)企業(yè)有充分行使管理自主權(quán)的環(huán)境氛圍，并且使之更好完成社會(huì)使命。讓社會(huì)企業(yè)立足自身特點(diǎn)，明確定位，消除同質(zhì)化運(yùn)營(yíng)，找準(zhǔn)特色創(chuàng)新，在社會(huì)屬性與經(jīng)濟(jì)屬性中尋求到合適的均衡點(diǎn)。

2.政府對(duì)社會(huì)企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予充分激勵(lì)

直視并積極解決社會(huì)痛點(diǎn)是社會(huì)企業(yè)的使命所在，政府應(yīng)當(dāng)激勵(lì)其積極創(chuàng)新，從員工招聘、人才引進(jìn)等方面給予充分的肯定和引導(dǎo)，為適崗、適職的人員提供精神層面的激勵(lì)，降低流失率，保證人員供給。并要鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)特色化產(chǎn)品與服務(wù)的提供創(chuàng)新社會(huì)供給內(nèi)容和形式，切實(shí)保證經(jīng)濟(jì)屬性實(shí)現(xiàn)，打造與市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律相一致的特殊競(jìng)爭(zhēng)模式，彌補(bǔ)市場(chǎng)空缺，更好滿足社會(huì)異質(zhì)需求。

（三）機(jī)制創(chuàng)新：構(gòu)建社會(huì)企業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制

在社會(huì)企業(yè)的發(fā)展中，政府、社會(huì)、社會(huì)企業(yè)三方的聯(lián)動(dòng)關(guān)系建立顯得尤為重要。

1.打造社會(huì)企業(yè)與市場(chǎng)合作機(jī)制

市場(chǎng)既是挑戰(zhàn)，也是契機(jī)。政府通過(guò)引薦方式打通市場(chǎng)與社會(huì)企業(yè)的溝通路徑，從而使社會(huì)企業(yè)引進(jìn)市場(chǎng)資本為自身的初期發(fā)展?fàn)I造足夠的物質(zhì)供給，支持和鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)對(duì)社會(huì)企業(yè)提出需求標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)該種互通增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)抗壓力，破除不合理的制度約束，在平等自由的市場(chǎng)中不斷提升自身的發(fā)展水平，轉(zhuǎn)化環(huán)境劣勢(shì)，更好地適應(yīng)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。

2.推動(dòng)社會(huì)企業(yè)與民眾的協(xié)調(diào)機(jī)制

通過(guò)認(rèn)證制度的實(shí)施確立社會(huì)企業(yè)的合法地位，從制度上增強(qiáng)民眾的認(rèn)同感。政府也應(yīng)當(dāng)積極采取號(hào)召性文件、扶持性政策加大對(duì)社會(huì)企業(yè)的宣傳力度，表明政府認(rèn)可與支持的態(tài)度，增強(qiáng)民眾對(duì)該類組織的認(rèn)同與信賴，營(yíng)造平等、寬容的認(rèn)知環(huán)境，使其更好吸納專業(yè)人才、為潛在服務(wù)對(duì)象所信任，實(shí)現(xiàn)實(shí)際的認(rèn)同。

3.推動(dòng)建立第三方評(píng)估機(jī)制

綜合多元治理理論[6]，引入獨(dú)立于社會(huì)企業(yè)與政府兩大主體之外的第三方評(píng)估將成為趨勢(shì)，其既可以評(píng)估社會(huì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，也可以抑制政府過(guò)度管理。不可否認(rèn)，社會(huì)企業(yè)的雙重屬性矛盾加大了其偏離自身使命的可能性，專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)制則可通過(guò)數(shù)據(jù)、性質(zhì)分析得出結(jié)論，從而及時(shí)給出糾正意見(jiàn)，促使社會(huì)企業(yè)向自身原定目標(biāo)努力。同時(shí)，第三方評(píng)估也是監(jiān)督，其不僅可以監(jiān)督政府權(quán)力發(fā)揮，也可以使政府通過(guò)社會(huì)力量尋求監(jiān)督，及時(shí)接受利益相關(guān)者的反饋意見(jiàn)與建議，有效利用結(jié)果，促進(jìn)社會(huì)企業(yè)的社會(huì)使命完成與可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

作為社會(huì)新興組織體，社會(huì)企業(yè)的創(chuàng)新特質(zhì)為創(chuàng)業(yè)者提供了新思路，也為純商業(yè)企業(yè)和純慈善組織的轉(zhuǎn)型提供了新出路。面對(duì)日益增長(zhǎng)的需求，政府應(yīng)當(dāng)適度放權(quán)，從制度、理念、機(jī)制等多個(gè)方面給予充分的關(guān)注和支持，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。而社會(huì)企業(yè)自身也應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用政府職能發(fā)揮所產(chǎn)生的良好效應(yīng)，通過(guò)商業(yè)模式的運(yùn)用在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷調(diào)整發(fā)展方向，提升自身的發(fā)展實(shí)力，與政府和社會(huì)期望達(dá)到一定的匹配，為社會(huì)、利潤(rùn)、環(huán)境等多重使命實(shí)現(xiàn)提供更多的內(nèi)在動(dòng)力，不斷增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)知與認(rèn)同，在雙重屬性的矛盾與調(diào)和中實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

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