低效工業(yè)用地盤活利用的思考

周吉霞 姚秋界

[摘要]文章以重慶西彭工業(yè)園區(qū)為例，通過對(duì)園區(qū)工業(yè)用地現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行分析，以問題為導(dǎo)向，并結(jié)合重慶實(shí)際，提出通過推廣新型供應(yīng)方式、加強(qiáng)供后監(jiān)管減少工業(yè)用地低效概率，通過構(gòu)建低效工業(yè)用地退出機(jī)制、實(shí)施五年期過渡政策和分割轉(zhuǎn)讓等措施，促進(jìn)園區(qū)低效工業(yè)用地盤活利用，優(yōu)化園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]低效工業(yè)用地;利用;西彭工業(yè)園區(qū)

[中圖分類號(hào)] F301.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

我國工業(yè)開發(fā)園區(qū)普遍存在重?cái)U(kuò)張輕挖潛、重規(guī)模輕效率的現(xiàn)象，隨著土地資源緊缺與低效利用矛盾越來越突出，上海、蘇州、寧波、成都等地已經(jīng)開啟低效工業(yè)用地盤活利用實(shí)踐探索。本文以重慶西彭工業(yè)園區(qū)為研究區(qū)，通過實(shí)地調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，分析園區(qū)工業(yè)用地存在的問題，提出相應(yīng)政策措施促進(jìn)使用粗放、效率低下工業(yè)用地的盤活利用，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和經(jīng)濟(jì)效益。

1 研究區(qū)概況

重慶西彭工業(yè)園區(qū)是2003年由重慶市政府批準(zhǔn)的市級(jí)特色工業(yè)園區(qū)，位于九龍坡區(qū)西南部。目前園區(qū)規(guī)劃范圍約30.6平方公里（其中建設(shè)用地面積約26.7平方公里，非建設(shè)用地面積約3.9平方公里），扣除建制鎮(zhèn)建成區(qū)及其他社會(huì)單位用地后，園區(qū)管委會(huì)實(shí)際管理開發(fā)建設(shè)用地面積約16平方公里。園區(qū)規(guī)劃工業(yè)用地面積7920畝，已供工業(yè)用地6143畝，剩余工業(yè)用地空間約1777畝。在現(xiàn)有園區(qū)規(guī)劃規(guī)模不變的情況下，按照近3年園區(qū)年均工業(yè)用地供應(yīng)量360畝計(jì)算，剩余工業(yè)用地僅能滿足未來5年的發(fā)展需求，工業(yè)用地后備資源嚴(yán)重不足。低效工業(yè)用地盤活利用再開發(fā)成為園區(qū)提高工業(yè)用地利用效率，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，釋放新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的重要途徑。

2 園區(qū)工業(yè)用地現(xiàn)狀

2.1 土地利用現(xiàn)狀

園區(qū)已供工業(yè)用地空間主要分布在園區(qū)以西地區(qū)，地塊集中完整，區(qū)位優(yōu)勢(shì)強(qiáng)，余量工業(yè)用地形狀破碎、布局散亂。2010-2016年間工業(yè)用地供地量較大，特別是2016年工業(yè)供地面積達(dá)到頂峰后驟降，近年逐步趨于平緩。

經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，西彭工業(yè)園區(qū)已供應(yīng)工業(yè)用地116宗，總面積約6143畝。從開發(fā)建設(shè)情況來看，已竣工75宗，土地面積4724畝;在建31宗，土地面積884畝，其中95%為2017年前供應(yīng)，已經(jīng)超過2年的建設(shè)時(shí)間，存在竣工違約;未開工7宗，土地面積373畝，包括開工違約和未到開工時(shí)間的情況;閑置2宗，土地面積95畝。從土地權(quán)屬情況來看，已轉(zhuǎn)讓土地13宗，土地面積786畝;政府收回1宗，土地面積68畝。從廠房出租和出售情況看，整體或部分出租26宗，土地面積1870畝;標(biāo)準(zhǔn)廠房出售3宗，土地面積100畝。另有正在協(xié)商政府收回的2宗，土地面積140畝。

2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

西彭工業(yè)園區(qū)成立之初設(shè)想以中鋁旗下西南鋁業(yè)為基礎(chǔ)發(fā)展出一條完整鋁產(chǎn)業(yè)鏈，以發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為核心，鋁材精深加工為重點(diǎn)，著力打造“中國鋁加工之都”。由于受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響，鋁產(chǎn)投資過剩，園區(qū)部分企業(yè)已退出鋁產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)。

經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前園區(qū)產(chǎn)業(yè)以汽車配件、機(jī)械設(shè)備、鋁制品加工等制造業(yè)為主，根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)合園區(qū)已投產(chǎn)和在建的5608畝工業(yè)用地實(shí)際情況，園區(qū)企業(yè)共涉及16類產(chǎn)業(yè)。

3 存在的問題

3.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展以中低端為主，土地利用率偏低

盡管園區(qū)初衷是以鋁產(chǎn)加工業(yè)為主，致力打造完整的鋁產(chǎn)業(yè)鏈條，但實(shí)際上園區(qū)內(nèi)從事鋁產(chǎn)的企業(yè)大多處于鋁的粗加工階段，產(chǎn)業(yè)鏈難以向下延伸，產(chǎn)品附加值較低，難以形成規(guī)模效益。同時(shí)，園區(qū)大量企業(yè)從事通用設(shè)備制造、交通運(yùn)輸設(shè)備制造和金屬制品制造等行業(yè)，投入產(chǎn)出強(qiáng)度不高、用地粗放。特別是早年出讓的土地，出讓前缺少用地規(guī)模的科學(xué)論證，存在企業(yè)占地面積越大，土地效益越低的現(xiàn)象。園區(qū)企業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，不僅容易引起惡性競(jìng)爭(zhēng)，也造成園區(qū)企業(yè)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致土地利用率低效。同時(shí)，園區(qū)發(fā)展定位不明確，企業(yè)準(zhǔn)入門檻低，出現(xiàn)根據(jù)引入企業(yè)性質(zhì)決定園區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的現(xiàn)象。這樣的園區(qū)環(huán)境難以引入高精尖的新興產(chǎn)業(yè)入駐。

3.2 供后監(jiān)管缺位，企業(yè)招租普遍

目前政府和園區(qū)主要關(guān)注工業(yè)企業(yè)招商和前期土地出讓，供后監(jiān)管僅停留在開竣工層面，因處置不嚴(yán)、企業(yè)違約成本低，已供工業(yè)用地開竣工率不高。因后期缺乏有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，土地利用率、投入產(chǎn)出強(qiáng)度、稅收等核心指標(biāo)沒管住，合同履約責(zé)任流于形式，招商目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，園區(qū)內(nèi)一些企業(yè)業(yè)主因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或經(jīng)營虧損，通過充當(dāng)“房東”出租閑置地或廠房來獲利，承租人極易改變經(jīng)營業(yè)態(tài)，工業(yè)用地生產(chǎn)價(jià)值得不到真正體現(xiàn)，優(yōu)地劣用，影響經(jīng)濟(jì)效益。由此形成的復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)租賃關(guān)系亦給園區(qū)管理增加難度。

3.3 產(chǎn)權(quán)關(guān)系固化，退出機(jī)制不健全

目前重慶市工業(yè)用地出讓年限為50年，而傳統(tǒng)企業(yè)的生產(chǎn)周期不足20年，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營不善停產(chǎn)甚至倒閉后，因工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)年限遠(yuǎn)未到截止時(shí)間，企業(yè)仍有權(quán)繼續(xù)占有土地，導(dǎo)致部分利用效益低下甚至已經(jīng)退出工業(yè)生產(chǎn)的土地長期“固化”在一部分企業(yè)業(yè)主手中，土地流轉(zhuǎn)受限，不能及時(shí)有效地退出，造成土地資源極大浪費(fèi)。因退出機(jī)制不健全，無明確的退出和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)各自意愿訴求不同，政府收回土地成本高，騰退難度大。隨著園區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)逐漸飽和，新增工業(yè)用地指標(biāo)短缺和存量工業(yè)用地低效、騰退緩慢的矛盾越來越突出。

4 盤活利用的對(duì)策和措施

4.1 推廣新型供應(yīng)方式，多途徑保障工業(yè)生產(chǎn)

可借鑒上海、成都等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和重慶實(shí)際，縮短工業(yè)用地出讓年限，實(shí)行彈性年限出讓。對(duì)新增工業(yè)用地的出讓，可按產(chǎn)業(yè)生命周期、企業(yè)自身實(shí)力等因素靈活設(shè)置出讓年期，原則上不超過20年;對(duì)于政府投資或標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目、用地有特殊要求的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和特殊行業(yè)項(xiàng)目等，經(jīng)市級(jí)產(chǎn)業(yè)主管部門認(rèn)定并經(jīng)市政府批準(zhǔn)的，出讓年期最高不超過50年。對(duì)規(guī)模較小的農(nóng)副產(chǎn)品加工、食品制造等行業(yè)統(tǒng)一實(shí)行長期租賃，土地租賃期限最長不超過20年;對(duì)前景不明、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益無法做出預(yù)判的新型產(chǎn)業(yè)用地，鼓勵(lì)“先租后讓，租讓結(jié)合”的方式供應(yīng);嚴(yán)格管控供地規(guī)模，不宜一次攤大，鼓勵(lì)分期供地。對(duì)出讓期滿或租賃期滿，經(jīng)審查批準(zhǔn)符合條件的，可以申請(qǐng)辦理續(xù)期或者出讓手續(xù)。

4.2 設(shè)立土地利用績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)供后監(jiān)管

盡管土地出讓合同中對(duì)開竣工時(shí)間、閑置處置及投入產(chǎn)出強(qiáng)度均有約定，但后期監(jiān)管無抓手，違約處置難度大。建議可參照成都等地先進(jìn)做法，讓土地受讓人與政府（管委會(huì)）簽訂產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管協(xié)議書，并繳納履約保證金，與出讓合同一并作為工業(yè)用地供后監(jiān)管與考核依據(jù)，提高企業(yè)違約成本。同時(shí)，以園區(qū)為依托，規(guī)劃自然資源、發(fā)展改革、經(jīng)信、稅務(wù)、環(huán)保等部門聯(lián)動(dòng)，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀、投入產(chǎn)出、稅收、環(huán)保要求等指標(biāo)建立工業(yè)企業(yè)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，設(shè)立土地利用績(jī)效評(píng)價(jià)制度。其結(jié)果作為工業(yè)項(xiàng)目享受優(yōu)惠政策、用地續(xù)期以及退出管理的重要依據(jù)。

4.3 構(gòu)建低效工業(yè)用地退出機(jī)制，促進(jìn)工業(yè)用地循環(huán)利用

以工業(yè)企業(yè)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，以土地利用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)為依據(jù)，構(gòu)建低效工業(yè)用地退出機(jī)制。在尊重企業(yè)自身意愿情況下，多方論證協(xié)商，形成退出企業(yè)名單（如國家禁止和限制類產(chǎn)業(yè)企業(yè)、已停產(chǎn)僅通過充當(dāng)“房租”獲利的企業(yè)等）。政府應(yīng)建立明確合理的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)退出企業(yè)用地實(shí)施收回后重新招商出讓。同時(shí)，政府相關(guān)部門可出臺(tái)反向倒逼措施，運(yùn)用差別化能源、排污、價(jià)格、信貸等手段倒逼高能耗、高污染、低效益企業(yè)向主動(dòng)改造升級(jí)和被動(dòng)退出轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，工業(yè)用地循環(huán)、高效利用。

4.4 實(shí)施五年期過渡政策，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

對(duì)土地利用低效、產(chǎn)業(yè)不符合園區(qū)發(fā)展定位、又不愿退出的企業(yè)，政府應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。鼓勵(lì)企業(yè)業(yè)主利用存量房產(chǎn)進(jìn)行制造業(yè)與文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老、科技服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，興辦創(chuàng)客空間、創(chuàng)業(yè)咖啡、創(chuàng)新工場(chǎng)、孵化器等眾創(chuàng)空間，以及發(fā)展新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新商業(yè)模式、開展線上線下融合業(yè)務(wù)，在五年內(nèi)可繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地。過渡期滿，對(duì)企業(yè)土地利用效率、產(chǎn)出、稅收等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，達(dá)標(biāo)企業(yè)可按新的土地用途、市場(chǎng)價(jià)格申請(qǐng)協(xié)議方式辦理土地出讓手續(xù)。這種思路的核心是將地和房的盤活分開處理，在暫不調(diào)整用地性質(zhì)的前提下，有利于實(shí)現(xiàn)工業(yè)廠房的改造利用。

4.5 支持提高土地利用率和分割轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

對(duì)開發(fā)利用強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)的低效型企業(yè)，鼓勵(lì)通過擴(kuò)大生產(chǎn)性用房、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理及地下空間利用等途徑提升土地利用效率，增加工業(yè)生產(chǎn)用地，不再征收土地價(jià)款。工業(yè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，企業(yè)確有多余土地和廠房的，經(jīng)批準(zhǔn)后可予分割轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)企業(yè)引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈合作伙伴人駐。園區(qū)要充分發(fā)揮主體職能，搭建工業(yè)用地租賃轉(zhuǎn)讓信息平臺(tái)。同時(shí)，政府要加強(qiáng)對(duì)受讓企業(yè)準(zhǔn)入審核，避免二次低效。

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[作者簡(jiǎn)介]周吉霞（1986-），中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，大學(xué)學(xué)士，主要從事土地開發(fā)利用工作。