對部門決算（草案）審簽審計的幾點思考

李夢云

摘要：部門決算（草案）審簽審計對審計機關(guān)來說還是一項新課題、新工作，截至目前還沒有相關(guān)法律法規(guī)出臺和可以依據(jù)的暫行辦法，而開展這項審計是當(dāng)前審計機關(guān)的一項重要工作，故本文就部門決算（草案）審簽審計實施的必要性、審計的主要內(nèi)容和重點以及需要明確的幾個問題、審計機關(guān)應(yīng)做好哪幾方面的工作等提出了一些思考和建議。

關(guān)鍵詞：部門決算（草案）審簽審計;審計機關(guān);審計人員

2011年6月，審計署在部署第十二個五年審計工作發(fā)展規(guī)劃中首次明確提出了“完善部門決算（草案）審簽制度，探索對部門預(yù)算執(zhí)行整體情況發(fā)表審計意見”的要求。因此開展部門決算（草案）審簽審計已成為審計機關(guān)的一項重要工作，需要審計機關(guān)及審計人員在實踐中不斷深化，穩(wěn)步推進(jìn)。為了更好地做好此項工作，本人提出一些不成熟的看法，旨在與大家探討交流。

一、部門決算（草案）審簽審計的概念

要弄清部門決算（草案）審簽審計的概念，必須首先弄清“預(yù)算”和“決算”兩個名詞解釋。其中“預(yù)算”是指“國家機關(guān)、團體和事業(yè)單位等擬編的未來一定時期內(nèi)的收支計劃”，而“決算”是指“根據(jù)年度（或一定時期）預(yù)算執(zhí)行的最后結(jié)果而編制的會計報告”。就像我們所看到的基建工程一樣，沒有預(yù)算就不會存在決算，預(yù)算和決算的關(guān)系是相輔相成的，缺一不可。按照財政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，每年年初政府各部門均需編制部門決算（草案），經(jīng)相關(guān)部門審核后報人大批準(zhǔn)。之前，部門決算（草案）無須審計部門審簽;從2011年開始，按照審計署十二五規(guī)劃的有關(guān)部署，部門決算（草案）在相關(guān)部門審核、人大批準(zhǔn)之前，須由審計部門審簽，出具審簽意見。要審簽，就需要進(jìn)行相應(yīng)的審計工作。本文把審簽部門決算（草案）而進(jìn)行的審計工作，稱之為部門決算（草案）審簽審計。

所以本文嘗試將部門決算（草案）審簽審計理解為，是指各級審計機關(guān)對本級政府各部門編制的未經(jīng)相關(guān)部門審核及批準(zhǔn)的決算（草案）進(jìn)行審計，確定決算報表所反映收入、支出內(nèi)容的真實性、完整性、效益性，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，決算（草案）編制的科學(xué)性，資金使用的合法性等所進(jìn)行的審計。

二、實行部門決算（草案）審簽審計的意義

（一）有利于提高審計的工作效率

如果有相關(guān)的部門決算（草案）審簽審計制度規(guī)定，各部門的決算（草案）要在人大常委會通過，必須有審計機關(guān)的審簽意見，一些單位和部門就會開展。而且，實行審簽制度還會有力地促進(jìn)審計機關(guān)對預(yù)算資金的績效審計，各級人大會更加關(guān)注資金使用的效益和效果。隨著審簽制度的產(chǎn)生，進(jìn)行事中審計也成為普遍性，有利于審計工作效率的提高。

（二）有利于人大對預(yù)算的監(jiān)督

人大可以利用審計機關(guān)的審簽報告，更詳細(xì)地了解、掌握各部門、單位預(yù)算執(zhí)行的合法、合規(guī)和真實、效益情況，如果審計機關(guān)出具了保留意見、否定意見以及拒絕表示意見的審簽報告，人大還可以直接質(zhì)詢或者組織專門調(diào)查，實施更深層的監(jiān)督。

（三）有利于審計機關(guān)創(chuàng)新制度建設(shè)

隨著審簽審計的逐步完善，對保證審計質(zhì)量、防范審計風(fēng)險，會有更高更新的要求，審計機關(guān)必須創(chuàng)新審計制度建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行國家審計準(zhǔn)則，提高審計工作質(zhì)量。

三、部門決算（草案）審簽審計的主要內(nèi)容、重點

（一）審查決算（草案）與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的差異性

一是審查人大批復(fù)的部門預(yù)算與市財政批復(fù)給各部門的預(yù)算是否一致。

二是審查部門預(yù)算支出是否按照財政部門批復(fù)的預(yù)算科目和金額執(zhí)行，專項支出是否按照預(yù)算批復(fù)的內(nèi)容執(zhí)行，是否專款專用。

三是審查決算（草案）的編制與批復(fù)的預(yù)算是否一致，預(yù)算調(diào)整是否報經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)。

四是對照人大財經(jīng)委年初出具的部門預(yù)算審查意見書，檢查決算（草案）報表反映部門預(yù)算執(zhí)行的整改情況。

五是部門在批復(fù)下屬單位的預(yù)算時是否留有機動，有無存在截留、向無預(yù)算單位撥款或超預(yù)算撥款等問題。

（二）審查決算（草案）編制的真實性和完整性

一是審查部門編報的預(yù)算內(nèi)外收入基數(shù)是否合理，支出是否考慮了財力的可能。

二是審查部門決算（草案）收入、支出數(shù)字及往來款項、貨幣資金和財產(chǎn)物資的真實性及完整性。是否按零基預(yù)算編制，使財力和實際需要相匹配，并對個別沒有細(xì)化的項目進(jìn)行重點檢查。

三是審查會計核算方法的真實性。即會計事項的核算、賬務(wù)處理是否符合相關(guān)財務(wù)、會計制度的規(guī)定;當(dāng)年有無把預(yù)算收入和支出掛賬而人為調(diào)整預(yù)算收支，有無賬外列收列支現(xiàn)象。有無把預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出互相轉(zhuǎn)換現(xiàn)象，是否按實際發(fā)生的真實業(yè)務(wù)進(jìn)行記賬核算，認(rèn)真確定本年各項資金的年初余額及年末余額。

四是審查部門決算（草案）報表各項數(shù)據(jù)是否真實填寫，是否對下屬單位的報表數(shù)字進(jìn)行審核、匯總后，如實填寫，有無虛假匯總，瞞報虛報和不加復(fù)核隨意應(yīng)付現(xiàn)象。

五是對資金量比較大的部門所屬下級單位進(jìn)行延伸審計，看其有關(guān)資金的使用、結(jié)余情況，是否真實地在決算報表中予以匯總，有無遺漏現(xiàn)象。

（三）審查決算（草案）的合法性

一是審查是否嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，變更、調(diào)整預(yù)算是否合法、合規(guī)。

二是審查專項資金的使用是否做到專款專用，是否做到及時、足額撥付，在資金使用過程中有沒有擠占、挪用等問題。

三是審查有預(yù)算收入上繳任務(wù)的部門和單位，是否依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時、足額地征收應(yīng)征的預(yù)算收入，是否違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，是否有截留、占用或者挪用預(yù)算收入現(xiàn)象，是否嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，是否有故意拖欠或挪用應(yīng)繳未繳預(yù)算收入等問題。

四是審查有預(yù)算外收入的單位是否有巧立名目亂收費，未按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收，及擅自改變收費項目和范圍，擅自提高或減少收費標(biāo)準(zhǔn)的情況。

五是審查各項支出是否符合廉政建設(shè)的要求，是否存在鋪張浪費現(xiàn)象。

（四）審查決算（草案）的效益性

一是了解掌握各部門人員支出比率和公用支出比率及資產(chǎn)負(fù)債率等情況，公用經(jīng)費的開支主要內(nèi)容，是否符合部門事業(yè)發(fā)展的需要。

二是審查資金使用的效益，是否貫徹了預(yù)算的目標(biāo)，各項專項資金使用的進(jìn)度及所產(chǎn)生的效果，是否帶來預(yù)期的社會效益和經(jīng)濟效益。各部門所承擔(dān)的預(yù)算財力與其提供的公共管理職責(zé)及公共管理服務(wù)水平是否相匹配對稱，是否存在不必要或不足的預(yù)算安排。

三是審查各部門在使用專項資金過程中有無截留、滯留、挪用資金的現(xiàn)象，是否存在損失浪費或國有資產(chǎn)流失的問題。

（五）審查決算（草案）的完整性

一是審查各部門是否按規(guī)定匯總所屬單位的決算（草案），是否將所屬單位的全部收支（含事業(yè)單位組織的經(jīng)營收支和事業(yè)收支）統(tǒng)一納入?yún)R總的決算（草案）報表。

二是匯總的決算（草案）報表是否以所屬單位上報的會計數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，是否存在隨意調(diào)整科目、弄虛作假、估列代編，造成會計信息失真的問題。

四、部門決算（草案）審簽審計需要明確的三點問題

（一）部門決算（草案）審簽審計結(jié)果的法律效力和表現(xiàn)形式

審計機關(guān)按照《中華人民共和國審計法》第十六條和第十七條的規(guī)定，對部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的真實性、合法性、效益性進(jìn)行審計監(jiān)督，而部門決算（草案）審簽審計是對包括部門預(yù)算執(zhí)行審計和決算（草案）報表的真實性審計等內(nèi)容的一種更全面的審計，那么部門決算（草案）審簽審計同樣應(yīng)該具有法律效力。

部門決算（草案）審簽審計結(jié)果可以有以下兩種表現(xiàn)形式：一是根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，要對部門決算（草案）內(nèi)容的真實性、完整性、合法性、效益性作出審計評價，提出審計意見，出具審簽意見書，作出審簽審計決定書，決定書出具以后，被審計單位必須在規(guī)定期限內(nèi)執(zhí)行完畢。二是審計機關(guān)只出具部門決算（草案）審簽審計意見書，但不具有法律強制執(zhí)行力，對查出被審計單位違反國家規(guī)定的財政、財務(wù)收支行為得不到有效的處理、處罰和糾正。并且，提出的審簽意見對于被審計單位來說，可以采納，也可以部分采納，也可以不采納。而這種審計如果不能督促被審計單位對決算（草案）進(jìn)行糾正，那么審簽審計就會失去意義。綜上所述，本人認(rèn)為還是采用第一種形式較為合適。

（二）被審計單位對審簽審計結(jié)果存在異議應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行處理

不論我們采取部門決算（草案）審簽審計結(jié)果中哪種形式，都將會遇到被審計單位對審簽結(jié)果存在異議問題。遇到此項問題時，如果是第一種形式，被審計單位會依據(jù)《中華人民共和國審計法實施條例》第五十二條“被審計單位對審計機關(guān)依照審計法第十六條、第十七條和本條例第十五條規(guī)定進(jìn)行審計監(jiān)督作出的審計決定不服的，可以自審計決定送達(dá)之日起60日內(nèi)，提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定”的規(guī)定，提請本級人民政府裁決;如果是第二種形式，被審計單位會依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條第十一款“認(rèn)為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”規(guī)定，申請行政復(fù)議。所以，考慮到審計風(fēng)險，本人建議及時出臺《部門決算（草案）審簽審計暫行辦法》，并在其中予以明確。

（三）部門決算（草案）審簽審計如何防范審計風(fēng)險

由于目前還沒有出臺《部門決算（草案）審簽審計暫行辦法》，如果審計機關(guān)要開展部門決算（草案）審簽審計，面對大量的審計內(nèi)容、審計程序的重復(fù)，為了防范審計風(fēng)險，審計機關(guān)可以借鑒我國社會審計組織中出具審計報告的一些做法。第一，需要在審簽審計意見書中說明審計依據(jù)、審計范圍、被審計單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的會計及經(jīng)濟責(zé)任、審計責(zé)任以及已經(jīng)實施的主要審計程序等事項。第二，需要在審簽審計意見書中說明被審計單位提供的相關(guān)會計賬簿、會計憑證、會計報表、會計報告等會計資料是否符合國家有關(guān)規(guī)定，是否真實地反映了其財務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，使用的財政性資金是否符合經(jīng)濟性、效率性。第三，如果遇到被審計單位拒絕糾正違法違規(guī)行為時，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)在審簽審計意見書中另作說明，說明其出具相應(yīng)的保留意見、否定意見或者拒絕表示意見的理由。

五、當(dāng)前決算（草案）審簽工作存在的難點

（一）責(zé)任與風(fēng)險加大

實行部門決算（草案）審簽審計制度后，部門單位編制的年終財務(wù)決算（草案）報告必須先接受審計，由審計部門簽署審計意見以后才能正式報批。審計意見書成了決算（草案）報告必不可少的組成部分，審計監(jiān)督作用得到強化的同時，責(zé)任和風(fēng)險也隨即增加了，因為審簽直接影響到該部門單位的決算（草案）能否得到批復(fù)，下年的預(yù)算能否得到安排。這對審計部門提出了更高的要求，所以，作為審計人員必須提高責(zé)任意識，防范風(fēng)險。一方面人大要求必須在規(guī)定的時間內(nèi)提供決算單位的財務(wù)報告，另一方面決算單位的報表要到次年才能完成，特別是有下屬單位的匯總報表，時間更無法保證。這些都需要審計部門與人大財經(jīng)委、財政部門及時溝通，共同做好這些基礎(chǔ)工作，使部門決算（草案）審簽工作的質(zhì)量得到充分保證。

（二）期望值與實際成效有差距

目前，在預(yù)算管理、資金分配上普遍存在嚴(yán)肅性不足，預(yù)算指標(biāo)調(diào)整不夠嚴(yán)格，存在“領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算”“人情預(yù)算”等不良風(fēng)氣，希望通過實行部門決算（草案）審簽審計制度得到全面解決，存在一定的難度。由于時間的限制，無法實施全面審計，在此基礎(chǔ)上，部門決算（草案）審簽的審計內(nèi)容和重點往往得不到保證，在實際工作中更多的審計方法只能是采取核對和對比，無法進(jìn)行實質(zhì)性審查，發(fā)現(xiàn)的往往只是表面性的問題。對此，應(yīng)不斷加大預(yù)算管理的監(jiān)督力度，著重監(jiān)督預(yù)算分配上的合理性，促進(jìn)管理的科學(xué)化。

（三）審計的內(nèi)容多、范圍廣，深度、難度增加

實行部門決算（草案）審簽審計制度，不同于常規(guī)財政財務(wù)收支審計，財政資金走到哪里，審計就跟到哪里，涉及部門多;可是各個部門又不是孤立存在的，部門的經(jīng)濟行為反映的是整個地區(qū)或者某個系統(tǒng)的經(jīng)濟行為，涉及范圍廣;審計發(fā)現(xiàn)的問題還要同部門的宏觀決策和所承擔(dān)的責(zé)任相結(jié)合，才能做到深入地分析原因、提出合理化有針對性的建議，以引起當(dāng)?shù)厝舜?、政府決策層的關(guān)注，深度和難度增加。對此，要區(qū)分好部門決算（草案）審簽與預(yù)算執(zhí)行、財政財務(wù)收支審計的不同，還需要審計人員在理論水平和審計技術(shù)上不斷創(chuàng)新、發(fā)展。

六、開展好政府決算（草案）審簽審計需要做好以下幾方面工作

一是采取部門預(yù)算執(zhí)行審計與決算（草案）審簽審計相結(jié)合，年初安排項目時，統(tǒng)籌考慮預(yù)算執(zhí)行與決算（草案）同時進(jìn)行，既可以節(jié)約時間，又可以節(jié)省審計資源。預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果是決算（草案）編制的依據(jù)與預(yù)算安排不完全一致，是因為預(yù)算執(zhí)行過程中對預(yù)算安排要做一些必要的合理的調(diào)整。所以預(yù)算執(zhí)行審計側(cè)重對過程的監(jiān)督，審簽審計側(cè)重對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果發(fā)表評價意見;審簽審計工作包含了預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容，又超越了預(yù)算執(zhí)行審計。

二是審簽結(jié)果與財政批復(fù)部門決算相銜接。審計機關(guān)對部門決算（草案）進(jìn)行審簽審計，財政部門對部門決算（草案）進(jìn)行審核和批復(fù)，一個依照《審計法》，一個依照《預(yù)算法》，審計和財政各司其職，但審簽（或?qū)徍耍┑目腕w是一樣的，所以時間上必須安排好，標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。國家層面應(yīng)出臺明確細(xì)致的審簽辦法或者審簽審計暫行條例，對審計、財政部門明確各自的責(zé)任、程序和約束力，避免出現(xiàn)責(zé)任不清和時間矛盾等現(xiàn)象，避免使審簽審計工作流于形式。

三是采取事前審計、事中審計與事后審計監(jiān)督相結(jié)合，實現(xiàn)對資金從安排到使用的全過程監(jiān)督。新的形勢要求，審計要有前瞻性，要從經(jīng)濟監(jiān)督轉(zhuǎn)向政治監(jiān)督，從事后審查轉(zhuǎn)向預(yù)防為主，從資金使用轉(zhuǎn)向資金問效。這就要求事前審計應(yīng)與事中審計、事后審計相互配合、相互統(tǒng)一。事前審計能避免出現(xiàn)由于決策失誤導(dǎo)致公共資產(chǎn)流失，事中審計能避免預(yù)算目標(biāo)偏離方向，若出現(xiàn)偏差及時糾正。事后審計能夠?qū)椖靠冃Ш晚椖啃ЧM(jìn)行評價，對已造成的后果，及時給予處理處罰，督促整改。所以，三者缺一不可，只有將事前審計與事中審計、事后審計監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，才能做到審計全程監(jiān)督。