對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的思考

呂春宇

摘要：自然資源資產(chǎn)離任審計是落實生態(tài)文明建設(shè)的一項重要改革舉措，會更好地促進自然資源資產(chǎn)的保護和生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展，因此基層審計機關(guān)應(yīng)通過各種形式組織做好這一工作。本文主要就基層審計機關(guān)在實際開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作時遇到的問題進行了探討。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)離任審計;基層審計機關(guān);審計工作

自然資源資產(chǎn)離任審計是在黨的十八屆三中全會上提出的一項全新的審計制度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2015年印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》（簡稱《試點方案》），標(biāo)志著此項試點工作正式拉開帷幕，2018年起正式由試點進入全面推開階段。作為基層審計機關(guān)，做好自然資源資產(chǎn)離任審計這項新工作不僅是工作職責(zé)，更是政治責(zé)任。只有做好自然資源資產(chǎn)審計工作，才能建立一個長效的約束機制，促進自然生態(tài)良好發(fā)展。

一、審計時應(yīng)關(guān)注的幾個問題

（一）基層審計主體存在的問題

我國《憲法》第九條中對自然資源屬國家所有作出了規(guī)定。國家依法對各級各地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部授予自然資源資產(chǎn)的管理權(quán)，他們承擔(dān)著雙重責(zé)任，一重是地方經(jīng)濟的發(fā)展，一重是生態(tài)環(huán)境的保護。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)決定了國家審計機關(guān)是開展這方面審計工作的主體。作為審計主體，特別是基層審計機關(guān)，在自然資源資產(chǎn)審計時，會面臨各種各樣的問題。

一是個別基層審計人員存在自然資源資產(chǎn)審計工作思路不清晰、理解不到位的問題。作為審計主體，有些基層審計人員仍存在以財務(wù)審計為主線的審計理念，對于自然資源資產(chǎn)審計方面的政策、方法研究不透，不知如何開展工作，依舊在環(huán)保資金方面做文章，或是混為一談，這自然會造成審計結(jié)果偏離自然資源資產(chǎn)離任審計的初衷。

二是基層專業(yè)審計人員不足和審計方式方法欠缺，嚴(yán)重影響了自然資源資產(chǎn)審計的有序進行。審計主要是針對土地、水、礦產(chǎn)、森林和大氣等自然資源，這需要大量的相關(guān)專業(yè)知識儲備，還需要在實際工作中運用大數(shù)據(jù)對自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀進行監(jiān)測，然而，對于推廣的大數(shù)據(jù)審計模式，大部分基層人員還不能熟練運用和操作。復(fù)合型人才的欠缺和審計工作思路陳舊，對自然資源資產(chǎn)審計工作的推進和發(fā)展有一定的影響。

三是審計依據(jù)不全面，法律法規(guī)不詳細(xì)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計擴大了審計工作的范疇，拓寬了審計監(jiān)督領(lǐng)域，但各地的實際情況不同，可供參考借鑒的經(jīng)驗太少。審計機關(guān)不具備獨立針對具體生態(tài)環(huán)境評價的資質(zhì)，在工作中只能借鑒有關(guān)主管機關(guān)或權(quán)威第三方檢測機構(gòu)的環(huán)境公報（評測報告）作為審計評價依據(jù)之一。在審計工作中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)保護責(zé)任的評價只反映在法律層面，沒有具體的評價指標(biāo)，存在一定的局限性。

（二）審計對象需要關(guān)注的幾方面問題

基層審計機關(guān)的主要審計對象為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、黨委、政府，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)資料不完善，審計過程中取證難。

一是自然資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠完善。就目前而言，建立可量化的自然資源負(fù)債表具有一定的實際困難，需要逐步摸索和完善。自然資源包括的種類是多方面的，有些資源未勘探明確，如礦產(chǎn)、森林;有的外部特征明顯，但價值無法估量，如大氣;有的市場價值無法評估，缺乏價值的詳細(xì)計算方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層的自然資源資產(chǎn)總量、分布、開發(fā)利用、管理和制度建設(shè)等都不夠健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本數(shù)據(jù)和資料大多保存在市、縣各級主管部門，各管理部門間職能劃分不清晰，存在交叉管理、重復(fù)管理，其數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性差，沒有明確的賬目管理，難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。即使審計人員能從主管部門得到一些信息和數(shù)據(jù)，也是零散的、支離破碎的，缺乏全面性、系統(tǒng)性、真實性，難以成為自然資源離任審計的評價基礎(chǔ)。

二是自然資源資產(chǎn)審計基層工作任務(wù)重。審計人員數(shù)量少與審計對象范圍大之間的矛盾突出。審計人員大部分現(xiàn)場審計時間都用于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行走訪調(diào)查，但也不可能對相關(guān)的資源環(huán)境全部核實，核查森林、礦山等資源總量的比例還不夠，難以很好地反映資源破壞規(guī)模的實際情況。

三是自然資源污染和損害責(zé)任難以界定。有些資源的破壞和損害具有滯后性，很難在當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)反映出來，相關(guān)責(zé)任無法界定。這些都會影響審計人員對數(shù)據(jù)的收集，也影響工作進度，且對審計證據(jù)的全面性、決定性有一定的影響。

二、破解困境的辦法

（一）建立健全考核體系

做好自然資源資產(chǎn)負(fù)債表工作，查清地方現(xiàn)有自然資源現(xiàn)狀。由相關(guān)責(zé)任部門對土地、環(huán)境保護、水利、農(nóng)林等自然資源資產(chǎn)單位和部門的實際情況進行調(diào)研，收集相關(guān)信息，了解產(chǎn)權(quán)歸屬情況，依托統(tǒng)計部門建立產(chǎn)權(quán)明晰的地方各單位自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)檔案，在各部門、單位之間實現(xiàn)信息資源共享。建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，做好自然資源離任審計前期工作。

按照審計地區(qū)的主體功能定位和特點，制定差異化的自然資源資產(chǎn)考核指標(biāo)和體系。解決生態(tài)環(huán)境問題，主要還要從干部的任用考核上做文章。一部分領(lǐng)導(dǎo)干部對于地方發(fā)展的思路還停留在依靠自然資源優(yōu)勢上，缺乏對項目的后續(xù)發(fā)展和對環(huán)境影響的長遠(yuǎn)考慮。而只有認(rèn)真貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的考評細(xì)則，才能使領(lǐng)導(dǎo)干部在考慮地方發(fā)展的同時重視環(huán)保各項指標(biāo)，探索綠水青山和金山銀山的和諧共生。

（二）轉(zhuǎn)變思維，創(chuàng)新工作方法

與投資績效審計有機結(jié)合起來，積極探索符合自然資源資產(chǎn)審計的工作方法。隨著各地經(jīng)濟發(fā)展的需要，各種資源性投資加大，各地方審計機關(guān)普遍重視投資績效審計，在審計技術(shù)、指標(biāo)設(shè)計和評價方法等方面也累積了一些經(jīng)驗。投資績效審計和自然資源資產(chǎn)離任審計在審計目的等各方面有很多不同，但審計的許多技術(shù)是相同或是相互關(guān)聯(lián)的。基層審計機關(guān)要把自然資源資產(chǎn)審計與投資績效審計結(jié)合起來，融會貫通，既審查評價公共財政資金的管理使用效益，也要同時分析評價自然資源項目上存在的問題。

以環(huán)保資金財務(wù)審計為突破口，拓展資源環(huán)境審計的新思路。基層審計機關(guān)具有多年財政收支審計的工作經(jīng)驗和方法，應(yīng)以此為基礎(chǔ)，開展地方資源和環(huán)境保護專項資金收支審計，進行總體的分析，對于發(fā)現(xiàn)的問題逐一核實。除對環(huán)保資金預(yù)算安排的合理性以及資源環(huán)保資金征收、分配的合理性等方面進行審計外，還要樹立對資源環(huán)境保護程序和政策措施的審計理念，要加強對資源經(jīng)營管理和保護、資源環(huán)保預(yù)防措施實施情況等方面的審計，對潛在的資源環(huán)境風(fēng)險進行評估，縮小與審計目標(biāo)之間的差距。

（三）構(gòu)建體系，合理運用審計結(jié)果

依托相關(guān)部門，建立科學(xué)、完善的自然資源資產(chǎn)離任審計評價體系。建立審計評價體系，也會使領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間作出相關(guān)決策時能充分考慮生態(tài)因素和長遠(yuǎn)影響。自然資源資產(chǎn)離任審計報告也應(yīng)與經(jīng)濟責(zé)任審計報告一樣歸入領(lǐng)導(dǎo)干部的個人檔案，作為黨委、政府對領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)之一。

擬定結(jié)果運用辦法，加大追責(zé)力度和年限。領(lǐng)導(dǎo)干部在對自然資源資產(chǎn)方面作出決策時，要考慮生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題及影響自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的隱患。對于盲目追求經(jīng)濟效益而不顧后續(xù)發(fā)展、破壞自然環(huán)境的行為，要終身負(fù)責(zé)、追責(zé)，這樣才能引導(dǎo)地方干部樹立綠色發(fā)展觀、綠色政績觀，從而促進自然資源的合理開發(fā)和利用。

參考文獻：

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