中小城市老城區(qū)城市更新改造規(guī)劃方法初探

王鵬程

【摘要】以岳西縣前進(jìn)南路兩側(cè)老城區(qū)更新改造規(guī)劃為例，從更新改造的現(xiàn)實(shí)困境、規(guī)劃過程中的公眾參與、城市空間品質(zhì)的提升等角度出發(fā)探討城市更新改造規(guī)劃的方法策略，以期完善老城區(qū)城市建設(shè)的相關(guān)理論。

【關(guān)鍵詞】老城區(qū);更新改造;建設(shè)開發(fā);岳西縣

1、引言

城市更新改造是城市發(fā)展到一定階段面臨的重要課題：大量的城市老舊建筑由于年久失修存在安全隱患，擁擠的街區(qū)環(huán)境難以承載居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，滯后的基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法支撐日趨復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)，失衡的功能結(jié)構(gòu)限制了城市空間體系的進(jìn)一步提升。中小城市由于在歷史上發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足，老城區(qū)的城市空間往往依托城市重要的交通性基礎(chǔ)設(shè)施集中建設(shè)，客觀上使得老城區(qū)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)承擔(dān)了城市功能中心的作用。由于早期缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的建設(shè)規(guī)劃，老城區(qū)見縫插針式的布局、功能混合型的空間、高密度的建筑開發(fā)十分普遍。

2、中小城市老城區(qū)更新改造面臨的困境

2.1 涉及的利益主體眾多

早期因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)的規(guī)模較小、建設(shè)主體單一，集資房、宿舍樓、廠房、辦公樓等獨(dú)立樓宇的開發(fā)占地小、密度高，城市功能空間被切割得較為零碎，造成了老城區(qū)在單位面積用地內(nèi)涉及到的利益主體數(shù)量上遠(yuǎn)超因城市拓展而新增的建設(shè)用地。如岳西縣前進(jìn)南路兩側(cè)老城區(qū)9.92公頃的用地內(nèi)集中了55個(gè)產(chǎn)權(quán)地塊、644戶住戶，平均每一個(gè)產(chǎn)權(quán)地塊面積1800㎡、涉及了11.7個(gè)住戶。這些利益主體所對(duì)應(yīng)的建筑空間建設(shè)質(zhì)量差距大，并且空間分布上呈現(xiàn)犬牙交錯(cuò)的特征，使得城市更新改造工作牽一發(fā)而動(dòng)全身。同時(shí)，隨著城市居民的市民意識(shí)的日漸覺醒，城市居民主動(dòng)參與到規(guī)劃建設(shè)中的訴求也越來(lái)越普遍。

2.2 開發(fā)建設(shè)的物業(yè)類型單一

老城區(qū)往往在城市空間的規(guī)劃組織上承擔(dān)了城市中心的功能，功能空間利用的主要發(fā)展方向?yàn)樯虡I(yè)、商務(wù)、居住和公共設(shè)施。而由于中小城市發(fā)展能級(jí)較低，商業(yè)、商務(wù)等類型的物業(yè)需求量有限，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下開發(fā)主體傾向于利潤(rùn)更高、風(fēng)險(xiǎn)更小的居住類型的物業(yè)開發(fā)。商業(yè)、商務(wù)等經(jīng)營(yíng)型的物業(yè)開發(fā)經(jīng)常面臨著招商難、更新工作推動(dòng)慢的問題。模式化的居住樓盤和大型商場(chǎng)的開發(fā)對(duì)老城空間的多樣性帶來(lái)了難以修復(fù)的不利影響，承載居民鄉(xiāng)土記憶的老城空間日益被現(xiàn)代化的樓宇空間所壓縮，老城區(qū)特色化缺失在沒有針對(duì)性的和地域化的建筑環(huán)境設(shè)計(jì)中日益凸顯。

2.3 政策規(guī)范的制約

從維護(hù)公眾利益、營(yíng)造風(fēng)貌環(huán)境、規(guī)范城市建設(shè)等諸多角度出發(fā)，各級(jí)政府制定了一系列的政策規(guī)范，限制了城市各項(xiàng)用地的建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度。在老城區(qū)存在大量現(xiàn)狀建設(shè)的情況下，地方政府在更新改造中不得不慎重考慮拆補(bǔ)平衡的問題。而嚴(yán)格的高度強(qiáng)度限制使得地方政府在老城更新改造的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中幾乎無(wú)利可圖，持續(xù)的資金投入和漫長(zhǎng)的建設(shè)周期迫使地方政府在更新改造上經(jīng)常心有余而力不足。如安徽省各地級(jí)市執(zhí)行的《控制性詳細(xì)規(guī)劃通則》中規(guī)定了居住用地容積率上限為2.5、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地容積率上限為5.0，商住混合用地容積率上限為4.0。2016年，安徽省人民政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理意見任務(wù)分解的通知》中明確“原則上特大城市、大城市容積率不得超過2.5，中等城市容積率不得超過2.2，小城市容積率不得超過2.0”。在涉及到傳統(tǒng)風(fēng)貌和歷史文物保護(hù)的老城區(qū)，更加嚴(yán)格的高度、強(qiáng)度限制和專門制定風(fēng)貌管控要求進(jìn)一步推高了老城區(qū)更新改造的成本代價(jià)。

3、岳西縣前進(jìn)南路兩側(cè)老城區(qū)更新改造

3.1 岳西縣區(qū)位和前進(jìn)南路兩側(cè)城市更新改造范圍

岳西縣是皖西革命老區(qū)，是大別山區(qū)唯一的全境位于山區(qū)的縣級(jí)行政單位。岳西縣是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣，是全國(guó)“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地。岳西縣域內(nèi)岳西縣域范圍內(nèi)旅游景點(diǎn)眾多，全域旅游發(fā)展態(tài)勢(shì)良好?！对牢骺h城總體規(guī)劃（2012-2030年）》中對(duì)岳西縣的功能定位為“國(guó)內(nèi)知名的休閑養(yǎng)生度假圣地、面向長(zhǎng)三角輻射中西部的優(yōu)質(zhì)原生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品基地、全省低碳化可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)、皖江城市帶生態(tài)型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)?！?019年，岳西縣域常住人口約34萬(wàn)人，縣城常住人口約9萬(wàn)人。前進(jìn)南路兩側(cè)老城區(qū)位于衙前河北岸，是岳西縣城老城組團(tuán)的中心，集中了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的大量的公共設(shè)施和商業(yè)設(shè)施。

3.2 前進(jìn)南路兩側(cè)老城區(qū)更新改造的背景

3.2.1 老城汽車站遷移帶來(lái)城市空間結(jié)構(gòu)性調(diào)整

2016年，岳西縣新汽車客運(yùn)站建成并投入使用，老城汽車站的交通樞紐功能轉(zhuǎn)移至縣城西部濟(jì)廣高速出口西北一側(cè)的新汽車客運(yùn)站。老城范圍內(nèi)原先依托客運(yùn)站發(fā)展起來(lái)的商業(yè)業(yè)態(tài)逐漸失去了原有的活力，老城目前的空間形態(tài)和功能業(yè)態(tài)已不能適應(yīng)新形勢(shì)下城市空間結(jié)構(gòu)性調(diào)整帶來(lái)的功能轉(zhuǎn)變。

3.2.2老城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后難以滿足日益增長(zhǎng)的城市功能需求

隨著縣城周邊城市空間的擴(kuò)張、城市汽車保有量的增長(zhǎng)以及縣城居民對(duì)環(huán)境建設(shè)要求的提升，老城現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施已越來(lái)越難以支撐日益復(fù)雜的城市社會(huì)活動(dòng)。交通擁堵、秩序混亂、環(huán)境臟亂、安全隱患等城市問題在老城區(qū)逐漸顯現(xiàn)。改善老城環(huán)境、排解安全隱患、提升居民生活質(zhì)量是老城區(qū)在城市建設(shè)工作中的必然趨勢(shì)。

3.2.3 居民改善老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)的意愿強(qiáng)烈

采取網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷的方式針對(duì)縣城居民和關(guān)心岳西縣城建設(shè)的岳西籍在外工作人員調(diào)查縣城居民對(duì)老城區(qū)更新改造的想法意見，采取入戶摸底的方式調(diào)查老城區(qū)居民更新改造的意愿。1031份有效網(wǎng)絡(luò)問卷結(jié)果顯示，96.7%的答卷者認(rèn)為老城區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更新改造工作，其中超過一半認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“全面建設(shè)現(xiàn)代化建筑和道路”。入戶摸底的調(diào)查結(jié)果佐證了網(wǎng)絡(luò)問卷中得出的“居民普遍更新改造意愿強(qiáng)烈”的結(jié)論。149個(gè)住戶中，93.3%的住戶期望拆遷;27個(gè)個(gè)體商戶中，81.5%的個(gè)體商戶期望拆遷;11個(gè)商住戶中，54.5%的商住戶期望拆遷。在總共回收的187份問卷中，認(rèn)同拆遷的戶數(shù)達(dá)到89.3%。

3.3 前進(jìn)南路兩側(cè)老城區(qū)的現(xiàn)狀特征

3.3.1 利益主體多

在9.92公頃的規(guī)劃設(shè)計(jì)范圍內(nèi)，老城區(qū)集中了擁有產(chǎn)權(quán)登記的地塊55個(gè)，其中企事業(yè)地塊31個(gè)，面積5.16公頃;機(jī)關(guān)單位地塊14個(gè)，面積1.42公頃;私人獨(dú)立占地建房地塊10個(gè)，面積0.23公頃。規(guī)劃設(shè)計(jì)范圍內(nèi)住戶共計(jì)644戶，居民約2000人。

3.3.2 不同類型的空間融合

在產(chǎn)權(quán)地塊的分布上，老城區(qū)呈現(xiàn)企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)單位和居民區(qū)等不同性質(zhì)的用地空間的混合特征。

在地塊內(nèi)部的建設(shè)特征上，老城區(qū)大多數(shù)地塊中呈現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期生產(chǎn)車間與工人宿舍區(qū)共同建設(shè)的特征。而隨著城市的發(fā)展建設(shè)，沿街商業(yè)價(jià)值的崛起，地塊外側(cè)的功能又多被改造為商業(yè)門面。

3.3.3 建設(shè)密集，城市病凸顯

在建設(shè)特征上，范圍內(nèi)的建筑環(huán)境缺少一以貫之的統(tǒng)籌謀劃，無(wú)留存意義特別重大的建筑物和構(gòu)筑物，整體風(fēng)貌較為雜亂。在5.16公頃的產(chǎn)權(quán)地塊上，集中了13.8萬(wàn)平方米的建筑物，平均地塊凈容積率達(dá)到了2.67。范圍內(nèi)大量的建筑物無(wú)法滿足基本的日照條件和消防要求。而老城區(qū)周邊道路的路面寬度基本在16米以內(nèi)，機(jī)動(dòng)車道寬度基本在11米以內(nèi)，與之配套的雨污管線等市政設(shè)施也嚴(yán)重滯后。交通擁堵、排水不暢、環(huán)境臟亂等城市問題在老城區(qū)內(nèi)十分頻繁。

3.4 基于多個(gè)維度確立的老城區(qū)更新改造目標(biāo)愿景

3.4.1 公眾參與

從網(wǎng)絡(luò)問卷的調(diào)查結(jié)果看，69.4%的答卷者認(rèn)為老城區(qū)的建設(shè)目標(biāo)為“有廣場(chǎng)、有游園、有濱水的休閑好去處”，37.9%的答卷者認(rèn)為老城區(qū)的建設(shè)目標(biāo)為“繁華熱鬧的商業(yè)街區(qū)”，32.9%的答卷者認(rèn)為老城區(qū)的建設(shè)目標(biāo)為“高品質(zhì)的生活街區(qū)”，29.4%的答卷者認(rèn)為老城區(qū)建設(shè)目標(biāo)為“地方特色鮮明的文化美食街區(qū)”，7.3%的答卷者認(rèn)為老城區(qū)建設(shè)目標(biāo)為“高樓林立的辦公區(qū)域”。

3.4.2 部門訴求

從部門座談的結(jié)果看，縣直部門對(duì)老城區(qū)更新改造工作的關(guān)注點(diǎn)主要在三個(gè)方面：一是更新改造中必須首先考慮居民安置等民生工程，二是老城規(guī)劃必須做出高起點(diǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，三是規(guī)劃必須對(duì)近期現(xiàn)實(shí)層面的基礎(chǔ)設(shè)施改善問題給出解決措施。

3.4.3 上位規(guī)劃

在縣城總體規(guī)劃對(duì)城市空間體系的安排中，老城組團(tuán)承擔(dān)的主要功能為“生活居住、商業(yè)服務(wù)、旅游”，而作為老城組團(tuán)的中心，老城區(qū)的功能定位為“商業(yè)、旅游功能突出的公共中心”。

3.4.4 發(fā)展環(huán)境判斷

岳西縣近年來(lái)縣域旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，在全域旅游接待人次和旅游綜合收入上已領(lǐng)先相鄰縣市。但在縣城建設(shè)上，岳西縣的旅游接待和綜合服務(wù)的功能相比較相鄰縣市較為欠缺。同時(shí)，通過大數(shù)據(jù)檢索可以發(fā)現(xiàn)，岳西縣城內(nèi)的旅行社、快捷酒店等設(shè)施在老城組團(tuán)的中心位置呈現(xiàn)非常明顯的集聚特征。

3.4.5 目標(biāo)愿景

基于以上幾點(diǎn)的分析判斷，規(guī)劃從三個(gè)層面提出前進(jìn)南路兩側(cè)老城區(qū)的目標(biāo)愿景：一是岳西老城高水平全面提振的開官之作，二是岳西城市更新、民生改善的示范樣板間，三是岳西全域旅游最具“煙火氣”的新興打卡地。

小結(jié)：

城市更新改造工作涉及面廣、牽扯利益主體多、對(duì)民生改善影響大、更新改造周期長(zhǎng)、規(guī)劃編制工作任務(wù)復(fù)雜，規(guī)劃建設(shè)更是無(wú)法一蹴而就。不同于城市新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，老城區(qū)更新改造中的每一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)都是對(duì)已經(jīng)成熟的城市地區(qū)在空間和功能上的修補(bǔ)。因此城市更新改造規(guī)劃應(yīng)該聚焦在三個(gè)方面：

第一，強(qiáng)調(diào)公眾參與在更新改造中的作用。居民是城市空間的使用者，是老城區(qū)各類產(chǎn)權(quán)的所有者，是城市更新改造建設(shè)活動(dòng)中的直接介入者。要不要更新，如何去更新等重大問題在很大程度上需要老城區(qū)居民自己去尋找答案。

第二，關(guān)注空間方案的可行性。應(yīng)充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，摸清老城區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀家底，協(xié)調(diào)好政府、居民和市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，引導(dǎo)規(guī)劃方案朝著有利于改善民生、解決城市問題、提升城市品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)功能升級(jí)的方向發(fā)展。

第三，持續(xù)的跟進(jìn)城市更新改造工作。老城區(qū)更新改造是一個(gè)長(zhǎng)期性的工作，規(guī)劃設(shè)計(jì)的空間方案并不是老城區(qū)更新改造的終極藍(lán)圖，而是老城區(qū)更新改造等建設(shè)活動(dòng)的宏觀引導(dǎo)。持續(xù)的建設(shè)行為使老城區(qū)的物質(zhì)、社會(huì)環(huán)境發(fā)生持續(xù)的變化，因此，應(yīng)該持續(xù)跟進(jìn)老城區(qū)的更新改造工作，從技術(shù)的角度對(duì)出現(xiàn)的不可預(yù)料的情況探索出科學(xué)合理的應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)對(duì)規(guī)劃方案做出必要的修正。