聚焦貧困預(yù)防：基于貧困邊緣人群和新生貧困人群的對(duì)策研究

左 停 趙夢(mèng)媛 蘇青松

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100139)

一、引言

經(jīng)過(guò)高強(qiáng)度的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，截至2019年末，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬(wàn)人減少至551萬(wàn)人，累計(jì)減少9348萬(wàn)人；貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至0.6%，累計(jì)下降9.6個(gè)百分點(diǎn)[1]。但2020年脫貧攻堅(jiān)的結(jié)束并不代表我國(guó)貧困問(wèn)題的最后終結(jié)。貧困邊緣人口的政策幫扶和和建立貧困預(yù)警機(jī)制是2020年后建立反貧困長(zhǎng)效機(jī)制和可持續(xù)途徑的重點(diǎn)任務(wù)。2019年，中央一號(hào)文件中提出要“研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問(wèn)題”，對(duì)存在致貧風(fēng)險(xiǎn)的近300萬(wàn)邊緣人口進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，及時(shí)提供針對(duì)性幫扶，防止邊緣人口致貧，也是2020年脫貧攻堅(jiān)聚焦的工作重點(diǎn)之一[2]。

貧困邊緣群體也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的研究對(duì)象之一，盡管目前直接以“貧困邊緣人群”為核心對(duì)象的研究不多，但農(nóng)村貧困邊緣人群在人群特征上與農(nóng)村低收入人群、農(nóng)村脆弱群體等需要社會(huì)給予更多關(guān)懷的人群具有較大的共性?！稗r(nóng)村低收入群體”概念存在已久，在2008年之前，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口與低收入人口一直采用劃定兩條線收入線的方式加以區(qū)分[3]，二者在收入標(biāo)準(zhǔn)上相差1-282元不等(1)2007年農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為785元，低收入標(biāo)準(zhǔn)為786-1067元。數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2007年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。。由此可見(jiàn)，本文中的“貧困邊緣人群”曾經(jīng)長(zhǎng)期以“農(nóng)村低收入人口”面貌受到過(guò)特別關(guān)注。而在2020年后，農(nóng)村低收入群體的問(wèn)題將隨著脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將再次成為農(nóng)村反貧困事業(yè)的關(guān)注焦點(diǎn)。農(nóng)村低收入群體與老人、婦女、兒童等常見(jiàn)的脆弱群體一樣，往往在經(jīng)濟(jì)、發(fā)展能力和社會(huì)權(quán)利等方面處于弱勢(shì)，這符合多維貧困中對(duì)于貧困狀態(tài)的定義[4][5]。現(xiàn)有研究也認(rèn)為，農(nóng)村低收入家庭的顯性和隱性負(fù)擔(dān)過(guò)重，這也是造成農(nóng)村貧富差距拉大的一個(gè)重要原因[6][7][8]。張立冬從多維貧困的角度分析了農(nóng)村低收入家庭面臨的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)這類(lèi)家庭面臨著較為嚴(yán)重的非收入維度的貧困問(wèn)題，其中健康維度是最突出的[9]。大量對(duì)于農(nóng)村低收入群體健康問(wèn)題的研究也表明，疾病風(fēng)險(xiǎn)和醫(yī)療衛(wèi)生支出都是威脅農(nóng)村低收入家庭生存的難題[10][11][12]。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)村低收入農(nóng)戶往往由于家庭情況和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的“高低不就”，因此很難從農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和社會(huì)支持政策中受益[13]。綜上所述，農(nóng)村低收入群體往往面臨著收入低下、人力資本低下、權(quán)益爭(zhēng)取能力低下等現(xiàn)實(shí)困境，如果公共政策不及時(shí)加以干預(yù)和扶持，這部分人就會(huì)一直徘徊在貧困邊緣、成為新生貧困人口的來(lái)源。

總之，重視對(duì)貧困邊緣人口的關(guān)注及其幫扶政策體系的建立，不僅可以有效降低甚至消除貧困邊緣人口與建檔立卡貧困人口之間的幫扶政策落差，也有助于發(fā)展成果更公平地惠及全體人民。為了加深對(duì)于未來(lái)農(nóng)村貧困邊緣人群?jiǎn)栴}的認(rèn)識(shí)，總結(jié)各地增強(qiáng)貧困邊緣人口防貧能力達(dá)到預(yù)防貧困的經(jīng)驗(yàn)，課題組利用中西部22省貧困人口以及6個(gè)國(guó)家貧困縣(內(nèi)蒙古敖漢旗、安徽省岳西縣、貴州省興仁市、寧夏鹽池縣、云南省鎮(zhèn)康縣)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了定量分析，并實(shí)地調(diào)查了云南省和貴州省扶貧現(xiàn)狀以及貧困邊緣人群幫扶現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，本文對(duì)貧困邊緣人群的特征和困難進(jìn)行解構(gòu)性分析，并提出了政策建議。

二、農(nóng)村貧困邊緣人群現(xiàn)狀

習(xí)近平總書(shū)記指出：“防止返貧和繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要[14]”，貧困邊緣人口處于相對(duì)脆弱境遇且缺乏扶貧政策支持，相較于建檔立卡貧困人口，其發(fā)展機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)防范能力同樣不足，當(dāng)遭遇市場(chǎng)化危機(jī)與疾病等意外風(fēng)險(xiǎn)時(shí)陷入貧困的可能性和危險(xiǎn)性較大。

(一)貧困邊緣人口成為當(dāng)前農(nóng)村貧困人口重要來(lái)源

通過(guò)統(tǒng)計(jì)2016—2018年中西部22省的新增貧困人口累計(jì)數(shù)量以及在占2016年建檔立卡貧困人口(即基線建檔立卡人口數(shù))的比重情況可以知道，建檔立卡系統(tǒng)之外的貧困邊緣人口已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村貧困人口的重要來(lái)源。三年中，22省累計(jì)新增建檔立卡外人口數(shù)總計(jì)612.6萬(wàn)，新增貧困人口比重占基線人口比重最高可達(dá)21.7%(黑龍江)這表明在建檔立卡系統(tǒng)之外，還有一定數(shù)量的低收入人口存在健康、教育、生計(jì)等多方面的實(shí)際困難，需要獲得公共政策的幫助。

表1 中西部22省2016-18年三年累計(jì)新增貧困人口以及占基期(2016年)建檔立卡人口的比重

(二)縣級(jí)貧困邊緣人群的收入情況解構(gòu)

為了詳細(xì)了解貧困邊緣人口的收入的水平、構(gòu)成以及穩(wěn)定性等情況，筆者團(tuán)隊(duì)采用前文中提到的六個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的貧困人口數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，這六個(gè)縣分屬于安徽、江西、內(nèi)蒙、寧夏、云南和貴州，從區(qū)域分布上講具有一定的代表性。

表2 2018年六縣5000元以下貧困人口的收入結(jié)構(gòu)情況

1.貧困邊緣人口收入水平總體不高

通過(guò)考察各縣新增貧困人口收入水平的分布情況可知，除了岳西和鹽池以外，其他四縣新識(shí)別人口中，敖漢旗半數(shù)以上人口的收入水平低于5000元；其他三縣也有一部分人口仍處于5000元以下的水平。而如果進(jìn)一步分析六縣貧困邊緣人口與建檔立卡貧困人口(1000人)的各項(xiàng)收入情況可知，六縣貧困邊緣人口的人均收入均低于各縣1000人樣本的人均收入水平，總體處于中等偏下、收入水平不高。同時(shí)六縣大部分貧困邊緣人口的收入均低于2018年全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入的80%(10453元)(2)注：本段數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)務(wù)院扶貧辦信息中心。。

2.貧困邊緣人口就業(yè)收入相對(duì)較高而轉(zhuǎn)移性收入較少

考察人均收入中四種類(lèi)型收入的構(gòu)成可知，6縣貧困邊緣人口的工資性收入占總收入的比重全部比1000人樣本在同指標(biāo)下高出0.2-0.8個(gè)百分點(diǎn)，而轉(zhuǎn)移性收入占總收入比則全部比原建檔立卡人口低0.6-24個(gè)百分點(diǎn)。這表明相比于原建檔立卡貧困人口來(lái)說(shuō)，貧困邊緣人口具有更強(qiáng)的勞動(dòng)就業(yè)能力，而從政府或者其他社會(huì)力量中獲得的轉(zhuǎn)移性資金支持相對(duì)較少。但工資性收入較高并不意味抵抗貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)。從實(shí)地調(diào)研走訪中了解到，大多貧困邊緣人群以及新增貧困人口原先僅依靠家庭中1-2個(gè)勞動(dòng)力維持包括父母、子女在內(nèi)的全家生計(jì)，收入來(lái)源渠道單一且不穩(wěn)定；日常生活開(kāi)支及各項(xiàng)費(fèi)用支出負(fù)擔(dān)較重，資金積累較少難以應(yīng)付突發(fā)性支出。更有甚者兩者兼而有之，雙向因素共同作用會(huì)使其墜入貧困陷阱。

在轉(zhuǎn)移性收入方面，貧困邊緣人口中的新增貧困人口之前并非貧困戶，無(wú)法享受政府提供的各項(xiàng)補(bǔ)貼，例如，貧困戶可以享受的轉(zhuǎn)移性支付優(yōu)惠政策包括了光伏扶貧分紅、就業(yè)扶貧培訓(xùn)補(bǔ)貼、健康扶貧報(bào)銷(xiāo)水平提升、子女上學(xué)費(fèi)用減免等救助優(yōu)惠政策，貧困邊緣戶則無(wú)法享受。

3.基于較高標(biāo)準(zhǔn)貧困線進(jìn)行的貧困群體收入情況分析

仿照一些地方嘗試的貧困邊緣人口的界定方法，課題組將5000元即國(guó)家現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)的1.6倍(約為2018年全國(guó)農(nóng)村人均可支配收入40%)劃為貧困邊緣人口的收入邊界，考察人均可支配收入水平仍低于5000元的貧困人口的收入情況；在新的貧困標(biāo)準(zhǔn)的前提下，部分人也可被稱為“貧困邊緣人口”，只是他們目前仍處于建檔立卡系統(tǒng)之內(nèi)。

除了岳西和鹽池以外，敖漢旗(58人)、興仁(9人)、鎮(zhèn)康(11人)、遂川(2人)的貧困邊緣人口的收入都存在低于2018年國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)(人均純收入現(xiàn)價(jià)2995元)的現(xiàn)象；六縣處于2995—5000元收入的人口占1000人樣本的比重為：敖漢旗(31.5%)、岳西(0.6%)、興仁(8.9%)、鹽池(4.1%)、鎮(zhèn)康(10.7%)、遂川(12.9%)。

在5000元標(biāo)準(zhǔn)下，除敖漢旗外，其他縣的收入來(lái)源主要以工資性和轉(zhuǎn)移性為主，貧困邊緣人口的工資性收入比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前文中各縣1000樣本的平均比重，轉(zhuǎn)移性收入則是主要的收入來(lái)源，如鹽池、鎮(zhèn)康的5000元以下人口的收入結(jié)構(gòu)主要是以轉(zhuǎn)移性收入為主，收入來(lái)源較為單一。

(三)貧困邊緣人群的基本特征

以縣級(jí)數(shù)據(jù)為研究樣本，本文主要從性別、民族、年齡結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力情況和教育程度這幾個(gè)方面來(lái)分析六縣貧困邊緣人口的基本特征。

1.貧困邊緣群體中女性居多、以漢民族為主。各縣的貧困邊緣人群中女性比重均高于男性，其中鎮(zhèn)康的女性比重最多為64.5%，鹽池的女性比重最低但也高達(dá)52.2%，均占本縣貧困邊緣人口半數(shù)以上的比重。六縣的民族情況中，漢族是各縣的主要民族，漢民族占比最低的一個(gè)縣(鎮(zhèn)康)也達(dá)到了63%，最高則為100%(鹽池、遂川)。興仁和鎮(zhèn)康是少數(shù)民族較多的地區(qū)，少數(shù)民族人口數(shù)占總?cè)丝诒确謩e為32.4%和26.9%；興仁的少數(shù)民族主要以苗族和布依族為主，鎮(zhèn)康的少數(shù)民族主要是彝族、佤族和傣族。

2.貧困類(lèi)型更多地表現(xiàn)為“支出型”貧困。從年齡特征來(lái)看，貧困邊緣人口的年齡結(jié)構(gòu)以“兩頭”人口——即未成年人和老人——占多數(shù)，6縣中敖漢旗60歲以上老人的比重最多達(dá)到28.48%，其他五縣16歲以下人口比重較高，主要是學(xué)齡前兒童、小學(xué)、中學(xué)階段的學(xué)生群體。老人和兒童都是對(duì)于“物質(zhì)補(bǔ)貼”具有較高需求的群體，未成年人的教育剛性支出、老年人因身體衰老所不可避免的醫(yī)療剛性支出，都會(huì)給家庭帶來(lái)較大的負(fù)擔(dān)，尤其是家中同時(shí)有正在接受教育的子女和正在生病的老人時(shí)，邊緣貧困群體所在的家庭也最容易出現(xiàn)支出型貧困。

表3 2018年六縣新增貧困人口的人口學(xué)特征

3.生計(jì)資本缺乏，生計(jì)的可持續(xù)性不足?？沙掷m(xù)生計(jì)框架理論認(rèn)為，農(nóng)戶擁有人力、金融、社會(huì)、物質(zhì)和自然五種生計(jì)資本，農(nóng)戶利用生計(jì)策略組合從而形成可持續(xù)的生計(jì)產(chǎn)出[15]。而農(nóng)戶的發(fā)展不足也可以被理解為資本的擁有不足以及生計(jì)決策的不當(dāng)。通過(guò)實(shí)地調(diào)研了解到，相當(dāng)一部分的新增貧困人口是從貧困邊緣群體中因生計(jì)不安全而產(chǎn)生的。通過(guò)考察6縣貧困邊緣人口勞動(dòng)能力可知，各縣貧困邊緣人口的勞動(dòng)力情況中“無(wú)勞動(dòng)力”的比重最高，敖漢旗最低、但也超過(guò)總?cè)藬?shù)的一半為50.9%。從表4中看到高中以上學(xué)歷占比最高也僅為31.82%(岳西)，興仁和遂川還存在一定比例的文盲或半文盲人群，總體來(lái)說(shuō)新增貧困人口的教育水平較低。再以貴州省新增貧困人口為例，在被統(tǒng)計(jì)的12種致貧原因中(3)所有被統(tǒng)計(jì)的致貧原因包括：因病、因殘、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、缺土地、缺水、缺技術(shù)、缺勞力、缺資金、交通條件落后、自身發(fā)展力不足、其他。，2017—2019年，貴州省的新增貧困人口中，三年來(lái)因病致貧均是導(dǎo)致新增貧困問(wèn)題的首因，比例均超過(guò)了30%；僅因病、因缺乏資金技術(shù)、因?yàn)?zāi)和因?qū)W四種致貧原因就使得接近九成(87.2%)的邊緣人口滑落至貧困線以下。這表明新增貧困人口在五種常見(jiàn)生計(jì)資本中均有不足的現(xiàn)象，由此也導(dǎo)致了家庭生計(jì)的不穩(wěn)定和不可持續(xù)，難以抵擋內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)事件的沖擊。

表4 2018年六縣非在校新增貧困人口的文化程度

三、農(nóng)村貧困邊緣人群存在的現(xiàn)實(shí)困難

實(shí)踐證明，我國(guó)堅(jiān)持多年的農(nóng)村反貧困舉措已取得了良好的效果?？偟膩?lái)說(shuō)，貧困邊緣人口雖然在收入上略高于建檔立卡貧困人口，但在當(dāng)前正面臨著幫扶空間被擠占、幫扶政策落差大以及支出性貧困等現(xiàn)實(shí)困難，這些困難隱含了甚至增加了貧困邊緣人口落入絕對(duì)貧困的可能性。

(一)貧困村與非貧困村之間能夠獲得的幫扶資金差異明顯

為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，從中央政府到地方政府都將巨大財(cái)力、人力投入扶貧工作。2013-2019年間，僅中央扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金就從394億/年增長(zhǎng)到了1261億元/年，七年來(lái)累計(jì)投入5138億元，10年間累計(jì)增長(zhǎng)了2.9倍(4)根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦官網(wǎng)公布的中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金統(tǒng)計(jì)表整理。。

2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，各地方政府根據(jù)規(guī)定對(duì)縣級(jí)涉農(nóng)資金的整合，整合資金的絕大部分投向了貧困人口和貧困村，導(dǎo)致對(duì)非貧困村的支持力度減小，同時(shí)也在結(jié)果上削弱了對(duì)非建檔立卡的貧困邊緣人群的資金支持。例如，廣西某縣與2019年在貧困縣推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)工作，優(yōu)先用于有助于貧困人口持續(xù)增收的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，共計(jì)整合29743.8萬(wàn)元，其中用于非貧困的資金為2972.06萬(wàn)元[16]，占總資金比重不足10%。享受到幫扶政策的貧困村不僅在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上獲得支持，還在整村的道路、安全飲水、網(wǎng)絡(luò)通信等多方面普惠性的公共事業(yè)方面得到了優(yōu)先建設(shè)，在完成改造后，貧困村的整體的軟硬發(fā)展條件基本上會(huì)全面追平、甚至遠(yuǎn)超非貧困村。

(二)邊緣戶與貧困戶之間幫扶政策差距顯著

隨著精準(zhǔn)識(shí)別的高要求以及社會(huì)各界扶貧投入力度的大幅度增加，納入精準(zhǔn)扶貧范圍的貧困戶得到的扶貧政策紅利自然也大幅度增加[17]。一旦取得建檔立卡貧困戶的身份，在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的基本脫貧標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還能夠享受到越來(lái)越多的身份紅利，“線”上“線”下政策差異逐漸明顯。這里以低收入人口普遍較為關(guān)心的教育與醫(yī)療政策差異為例。

1.教育類(lèi)幫扶政策差異

教育幫扶政策大致可分為面向所有適齡對(duì)象的普惠性教育保障政策、面向非建檔立卡家庭中有特殊困難人群的幫扶政策以及針對(duì)建檔立卡貧困人口的教育保障政策三種。其中針對(duì)建檔立卡貧困人口的政策基本覆蓋了從學(xué)前到高等教育的所有教育階段，如高中免學(xué)雜費(fèi)，中職免學(xué)費(fèi)，高等教育一次性資助等政策。其他的教育幫扶政策還有同樣適用于部分非建檔立卡貧困戶的政策，但在面向建檔立卡貧困人口時(shí)會(huì)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，如學(xué)前幼兒補(bǔ)助，高中助學(xué)金、高等教育資助等。例如贛州市對(duì)于貧困戶中的學(xué)生，在學(xué)前和義務(wù)教育階段提供的多項(xiàng)補(bǔ)助比非貧困戶提高約500元，高中及以上階段的教育補(bǔ)貼提高700-1700元不等，高等教育階段貧困戶則可以享受一次性6000元的補(bǔ)貼。

2.醫(yī)療類(lèi)幫扶政策差異

為減輕貧困人口的就醫(yī)負(fù)擔(dān)，有些縣市根據(jù)自身情況，一方面，醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)的報(bào)銷(xiāo)比例、報(bào)銷(xiāo)起付線和封頂線等方面均向建檔立卡貧困戶顯著傾斜，另一方面在原有的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助基礎(chǔ)上，再增添兜底保障線，形式包括特殊困難補(bǔ)貼、特殊群體防貧保險(xiǎn)等等。例如河南全省已建立“三重醫(yī)?！?基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、困難群眾大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn))、“三重救助”(醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助、慈善救助)醫(yī)療保障網(wǎng)，形成了河南特色的“3+3”醫(yī)療保障模式[18]。

又例如廣南縣實(shí)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、兜底保障“四重保障”，確保符合轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)院規(guī)范住院的建檔立卡貧困患者單次醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例達(dá)到90%，且個(gè)人年度自付部分不超過(guò)該縣農(nóng)村居民人均可支配收入(2019年該縣屬文山州全州統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為9184元)，而普通參保人員則僅享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)“兩重保障”，且醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例相對(duì)較低。

(三)貧困邊緣戶存在抗風(fēng)險(xiǎn)能力低和支出性貧困的客觀困難

分析2015-2018年全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入和人均消費(fèi)支出情況可知(表5)，農(nóng)村居民人均可支配收入和人均消費(fèi)支出均呈逐年上漲趨勢(shì)，數(shù)值差距保持在2000左右，但其中人均消費(fèi)支出的增幅較高，2018年增幅達(dá)到10.7%，已經(jīng)超出同年人均收入8.8%的增幅；消費(fèi)支出中居住、交通和通信和教育文化娛樂(lè)等支出占比逐年攀升，其中醫(yī)療保健消費(fèi)支出2018年增幅最高，為17.1%。由此可見(jiàn)，農(nóng)村居民整體上呈現(xiàn)收入增幅緩慢但消費(fèi)支出逐年增加的趨勢(shì)，貧困戶暫且有多重保障的兜底政策，控制該群體的醫(yī)療、教育等方面的支出，而對(duì)于非貧困戶而言，醫(yī)療、教育支出的壓力可能會(huì)增加，存在支出性貧困的隱患。

表5 2015-2018年全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入和人均消費(fèi)支出增幅

(四)地方針對(duì)貧困邊緣人群的幫扶政策探索與實(shí)踐

脫貧不僅是“亡羊補(bǔ)牢”，更應(yīng)在過(guò)程中體現(xiàn)“防貧于未然”。夯實(shí)根基以預(yù)防為主，遠(yuǎn)優(yōu)于“災(zāi)后重建”式的貧后干預(yù)。為此，脫貧攻堅(jiān)期間，已有一些地區(qū)在一定范圍內(nèi)探索將貧困邊緣人口納入政策支持體系，這些探索盡管范圍小、期限也不長(zhǎng)，但都較為貼合地方特點(diǎn)，很有啟發(fā)意義。

針對(duì)貧困邊緣人群的幫助首先需要解決其收入來(lái)源的困難，主要包括產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)扶持、信貸支持等政策。如江西贛州擴(kuò)大了信貸支持政策的覆蓋人群，象貧困邊緣戶的信貸通，同樣為3年貸款期限、貸款的基準(zhǔn)利率同樣上浮、予以貼息，逐步探索將貧困邊緣人口也納入信貸支持體系。云南廣南將有勞動(dòng)力、有產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿的建檔立卡貧困戶和貧困邊緣戶(危房戶、殘疾戶、重病戶、低保戶、五保戶、大學(xué)生家庭戶、獨(dú)居老人等七類(lèi)重點(diǎn)戶)納入?yún)⑴c合作帶動(dòng)發(fā)展扶持范圍，部分產(chǎn)業(yè)建立了梯度式的政策扶持體系。

其次需要解決其生活方面的困難，主要包括醫(yī)療保障、困難群體兜底、住房、飲水保障等。如貴州省興仁縣制定了《興仁縣脫貧攻堅(jiān)減貧摘帽“邊緣戶”幫扶實(shí)施方案》，將因缺乏勞力、患重病、智力低下等原因形成的“邊緣戶”納入農(nóng)村低保范圍，進(jìn)行兜底保障。贛州市石城縣探索將非貧困人口納入大病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)體系，采用財(cái)政補(bǔ)貼與個(gè)人自籌雙方籌資的方式購(gòu)買(mǎi)大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，為非貧困人口筑牢三道保障線。

總的來(lái)看，多地已經(jīng)探索實(shí)施的貧困邊緣人群的幫扶思路大體遵照“視同貧困人口”以及“缺什么補(bǔ)什么”的原則，向有實(shí)際困難的貧困邊緣戶提供多樣化的幫助。

四、基于貧困邊緣人口幫扶政策的貧困預(yù)防策略

在全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率下降至1.7%[19]的今天，適當(dāng)增加對(duì)于建檔立卡系統(tǒng)之外的貧困邊緣人口的政策關(guān)注，是鞏固脫貧成果實(shí)現(xiàn)真脫貧的需要，是帶動(dòng)新脫貧人口自主發(fā)展的需要，也是提升農(nóng)村低收入群體公平感和幸福感的需要，更重要的是能有效地防止新的貧困的產(chǎn)生。為此，以下提出了七個(gè)方面的貧困預(yù)防策略。

(一)動(dòng)態(tài)監(jiān)管策略：以相對(duì)貧困和收入-支出性貧困為框架，確定貧困邊緣人群重點(diǎn)監(jiān)測(cè)范圍

通過(guò)前文分析可知，收入不充分的相對(duì)貧困以及“入不敷出”的支出性貧困是貧困邊緣人口的兩個(gè)代表性條件特征；因此，可以嘗試采用當(dāng)前以5000元作為低收入人群/貧困邊緣人群的收入標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)大約為當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%。該標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村居民基本已無(wú)生活基本需求方面的問(wèn)題，盡管仍舊難以應(yīng)對(duì)大額的高等教育或醫(yī)療支出，也存在著支出性貧困的可能。

但我們不建議以5000元為“界限”進(jìn)行人口劃定和識(shí)別，而是在現(xiàn)有建檔立卡的工作基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)戶“收入-支出”分析和整合“收入-支出”標(biāo)準(zhǔn)、與其他維度標(biāo)準(zhǔn)的整合與銜接工作。這一做法也是很好的“過(guò)渡”嘗試，能較好地和2020年后預(yù)期的以相對(duì)貧困為主的反貧困治理相銜接。同時(shí)，建議未來(lái)地方政府持續(xù)定期開(kāi)展“遍訪行為”，并且擴(kuò)大遍訪范圍，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)教育、醫(yī)療等剛性支出負(fù)擔(dān)沉重、因意外或?yàn)?zāi)害造成家庭生產(chǎn)生活水平急劇下滑的家庭，及時(shí)掌握農(nóng)戶尤其是村莊內(nèi)中等及以下收入水平的家庭的狀況和基本需求，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，保證應(yīng)納盡納、應(yīng)扶盡扶。

(二)扶貧資源適度拓寬策略：基于實(shí)際需求合理調(diào)整扶貧資金的適用范圍

在脫貧攻堅(jiān)初期，整合零散的財(cái)政資源發(fā)揮合力、將主要財(cái)政資源投向貧困村和貧困戶是完全有必要的，而在脫貧攻堅(jiān)后期，隨著大量建檔立卡戶和貧困村已經(jīng)脫貧摘帽，財(cái)政扶貧資金以外渠道扶貧資金(如整合的非財(cái)政扶貧資金、對(duì)口幫扶資金、定點(diǎn)扶貧資金和社會(huì)資金等)適用范圍的確定，應(yīng)該可以適度考慮條件較差的非貧困村和貧困邊緣群體的現(xiàn)實(shí)需求，放寬準(zhǔn)入資格，讓更多的低收入人口享受惠民政策。

(三)產(chǎn)業(yè)扶持適度兼顧策略：降低扶貧資金可以幫扶的產(chǎn)業(yè)規(guī)模準(zhǔn)入門(mén)檻

現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶持政策大都面向規(guī)模較大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。深度貧困地區(qū)諸如革命老區(qū)和內(nèi)陸山區(qū)等特殊地區(qū)，受城市發(fā)展輻射程度較低，地區(qū)內(nèi)的居民多數(shù)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或兼業(yè)(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工并舉)為主。而受資源稟賦和地理特征的影響，規(guī)模農(nóng)業(yè)并非適合所有貧困地區(qū)，部分農(nóng)戶仍然從事小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，相對(duì)于規(guī)模農(nóng)業(yè)而言，我國(guó)尚缺乏小農(nóng)生產(chǎn)的政策扶持，尤其是貧困邊緣群體的小農(nóng)政策扶持。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在當(dāng)前社會(huì)仍具有重要價(jià)值，為此，應(yīng)當(dāng)考慮把握鄉(xiāng)村振興契機(jī)，從各級(jí)政府層面形成面向貧困區(qū)域的小農(nóng)發(fā)展的政策扶持，以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主要收入的貧困邊緣群體，在發(fā)展的初期基本都會(huì)面臨想要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模卻缺乏資本的問(wèn)題。在這一階段，如果政府能夠給予一定的資金或政策幫扶、幫助其順利度過(guò)瓶頸期，那么經(jīng)營(yíng)者所面臨的破產(chǎn)和失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)降低。

(四)現(xiàn)有扶貧政策延續(xù)優(yōu)化策略：從時(shí)間上延續(xù)既有金融幫扶政策，優(yōu)化政策扶持對(duì)象，適當(dāng)提升此類(lèi)政策的競(jìng)爭(zhēng)性

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非貧困戶尤其是貧困邊緣戶存在缺少發(fā)展資金的困難，亟待金融政策扶持。然而，當(dāng)前的金融政策集中向貧困戶疊加，并對(duì)農(nóng)業(yè)大戶也有所傾向，對(duì)貧困邊緣戶等普通農(nóng)戶的扶持力度卻較為缺乏，為此，建議形成以效率為導(dǎo)向和以競(jìng)爭(zhēng)為原則的金融政策，而非群體導(dǎo)向性金融政策。一方面在時(shí)間上延長(zhǎng)既有金融政策支持、保證2020年后扶持政策的持續(xù)性；另一方面拓展政策的適用對(duì)象、增加政策的競(jìng)爭(zhēng)性，非貧困人口也可有條件地享有相關(guān)政策支持，如對(duì)建檔立卡貧困人口可以免息貸款，而貧困邊緣人口和普通農(nóng)戶采取低息貸款的措施，以減少幫扶名額的內(nèi)外供求不平衡問(wèn)題。

(五)削減差異策略：推動(dòng)社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的幫扶關(guān)口前移，減少醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)待遇的貧困-非貧困群體差異

醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)是醫(yī)療行為的末端環(huán)節(jié)，過(guò)度依賴疾病風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的兜底報(bào)銷(xiāo)性政策，實(shí)質(zhì)上風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生所帶來(lái)的損失總量沒(méi)有發(fā)生改變，只是不同主體承擔(dān)損失的份額的變化。再者，雖然貧困戶醫(yī)療支出得到了減少，但也使得地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。一些地區(qū)甚至推出了嚴(yán)防貧困戶自付醫(yī)療費(fèi)用超過(guò)醫(yī)療總費(fèi)用的10%的做法，這種不設(shè)上限的絕對(duì)兜底的保障措施已經(jīng)違背了醫(yī)療保險(xiǎn)制度作為保險(xiǎn)類(lèi)政策的基本原則，不僅易引發(fā)醫(yī)療保障基金穿底和過(guò)度醫(yī)療等問(wèn)題，也不利于醫(yī)療保障政策的公平性和可持續(xù)性。因此，建議推動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的幫扶關(guān)口前移、從源頭制止醫(yī)療費(fèi)用的產(chǎn)生；同時(shí)逐漸降低貧困戶的醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)政策優(yōu)惠力度、并回歸與非貧困戶的一致標(biāo)準(zhǔn)，還全民醫(yī)療保障體系公平性以本來(lái)面貌。

(六)普惠提升策略：強(qiáng)化區(qū)域性基本公共服務(wù)均等化，增加普惠性政策

推進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)本身就蘊(yùn)含了維護(hù)社會(huì)公平、共享發(fā)展成果的內(nèi)涵。對(duì)于同一地區(qū)的貧困人口與貧困邊緣人口來(lái)說(shuō)，在享受基礎(chǔ)性公共物品方面不應(yīng)當(dāng)有任何差異。因此，推進(jìn)地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，在結(jié)果上提高了貧困邊緣人口的實(shí)際生活質(zhì)量。另一方面，對(duì)于生態(tài)環(huán)境較為脆弱的貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，基本公共服務(wù)的全面提升也意味著包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的各種產(chǎn)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力的增強(qiáng)，因此，在結(jié)果上同樣有利于保持貧困邊緣人口的生計(jì)穩(wěn)定性。提升區(qū)域內(nèi)居民獲得感的另一重要途徑是普惠性的惠民政策，通過(guò)強(qiáng)化普惠性政策建設(shè)使居民平等享受部分政策紅利。

不論是否是建檔立卡家庭，家中學(xué)齡兒童的教育支出越來(lái)越成為一項(xiàng)剛性支出，而現(xiàn)有的教育幫扶政策主要面向建檔立卡貧困家庭或者非建檔立卡的低保戶、殘疾戶。為此，建議適當(dāng)考慮增加對(duì)貧困邊緣戶家庭的幫扶，由此逐漸將以救助為導(dǎo)向的教育幫扶政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)基本的國(guó)民性人力投資制度。

(七)突出重點(diǎn)人群策略：重視社會(huì)特殊群體貧困問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與解決

貧困邊緣群體中年齡較大者并不在少數(shù)。在農(nóng)村空心化、老齡化的當(dāng)下，農(nóng)村老人容易成為后扶貧時(shí)代的易貧群體。為了避免此類(lèi)問(wèn)題，建議增加農(nóng)村老人群體的轉(zhuǎn)移支付收入解決老人的經(jīng)濟(jì)困難；鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院向社會(huì)人士有償開(kāi)放，探索“基層醫(yī)療+養(yǎng)老”模式，緩解老人獨(dú)居帶來(lái)的照料難題。

貧困邊緣問(wèn)題的存在本質(zhì)上并不是貧困對(duì)象漏識(shí)、錯(cuò)識(shí)問(wèn)題，因此不能將其簡(jiǎn)化為是否需要將其同等納入建檔立卡群體的操作性問(wèn)題。再者，貧困的存在既可能是短期的也可能是長(zhǎng)期的，貧困本身也具有深與淺的層次屬性，個(gè)體貧困與否并非是一個(gè)固定不變的狀態(tài)，貧困邊緣問(wèn)題亦是如此。農(nóng)村貧困問(wèn)題的防范與治理從不是一蹴而就、一勞永逸的，換言之，貧困人口和貧困邊緣人口都是動(dòng)態(tài)性的，如何消除因動(dòng)態(tài)性所產(chǎn)生的幫扶對(duì)象錯(cuò)漏和幫扶延遲始終是扶貧工作的重點(diǎn)之一。