城鄉(xiāng)接合部基層空間治理體系的再造
——基于上海S村違法建筑綜合整治的分析

沈菊生

(安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

黨的十九大和十九屆四中全會對國家治理能力和治理體系提出了具體的要求，實(shí)踐界和理論界都作出了積極的響應(yīng)。但當(dāng)下對基層治理的研究多集中于城市社區(qū)或者鄉(xiāng)村社會，對于城鄉(xiāng)接合部的基層治理研究較少。同時(shí)，治理研究多從宏觀角度分析如何建構(gòu)法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的治理生態(tài)，較少有研究從一個(gè)具體的空間治理經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討治理能力的提升路徑。以社區(qū)空間為載體，把基層治理與社區(qū)空間進(jìn)行勾連，研究基層治理能力的提升是一個(gè)很好的切入口。正如楊雪冬所言，基層是國家治理的落腳點(diǎn)，而對基層社會的組織與治理是在一定的空間中進(jìn)行的[1]，所以對基層的治理在某種意義上說就是對基層空間的治理和改造。空間和治理通過社區(qū)內(nèi)行為主體的活動而發(fā)生勾連，進(jìn)而相互影響[2]；空間界定了治理的邊界，空間的多樣性決定了治理的復(fù)雜性[3]。“空間治理的最終目標(biāo)就是要在對空間進(jìn)行整合的過程中，達(dá)到一種社會整合”[4]，繼而最終達(dá)到社會治理的目的。

城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村社區(qū)因其特殊的地理位置和特殊的發(fā)展階段，其治理的結(jié)果不但直接影響到當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝?，更是對其他基層社區(qū)治理有示范效應(yīng)。2015—2016年、2017—2019年，上海市政府連續(xù)開展了兩個(gè)“五違四必”①環(huán)境綜合整治行動，作為奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)城鄉(xiāng)接合部的S村也被列入了重點(diǎn)整治的“無違建創(chuàng)建先進(jìn)村居”行列。本文以S村的治理經(jīng)驗(yàn)為例，分析基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，屬地政府如何以空間為抓手，實(shí)現(xiàn)城郊社區(qū)基層治理的再造，因此，本文所引用的材料以S村為主，兼及奉賢區(qū)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

一、問題的提出：空間及其治理的可能

人類實(shí)踐活動可以塑造和改變空間，使得空間帶有人類的思想觀念和價(jià)值追求，這種塑造的過程其實(shí)就是一種空間的治理，亦即是空間的生產(chǎn)。列斐伏爾最早提出空間生產(chǎn)的概念，他指出空間生產(chǎn)就是人類按照生產(chǎn)和生活的需求，將時(shí)空里的工具、制度、秩序等要素施加于某一空間，從而在空間中建立相應(yīng)的空間關(guān)系和空間結(jié)構(gòu)的過程?？臻g生產(chǎn)既包括物理空間的生產(chǎn)，也包括社會空間的生產(chǎn)[5]。由于空間中主體擁有的權(quán)力、資本不同，對空間的生產(chǎn)能力亦不相同，從而形成不同的空間關(guān)系和空間利益。在多數(shù)情況下，國家和資本總能成為空間生產(chǎn)的主導(dǎo)。

大衛(wèi)·哈維在批判繼承列斐伏爾空間思想基礎(chǔ)上提出了新的觀點(diǎn)。在哈維看來，空間不僅具有客觀的物理性，更具有重要的社會性和政治性[6]?？臻g是一個(gè)歷史概念，當(dāng)既有空間無法適應(yīng)當(dāng)下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)時(shí)，空間重塑就勢在必行了。這種空間重塑也是一種新的空間再生產(chǎn)，它內(nèi)在地包含著一個(gè)既“破”又“立”的內(nèi)在循環(huán)[7]。當(dāng)然，空間重塑并不是整個(gè)空間的推倒重來，而是在既有空間格局下，恢復(fù)被擠占的空間，明確空間資源歸屬，限定各主體權(quán)利義務(wù)等，使得空間成為滿足百姓日常生產(chǎn)和生活需要的平臺[8]。

自20世紀(jì)80年代中期開始，國內(nèi)學(xué)界涌現(xiàn)了一大批研究空間治理理論的學(xué)者。目前對該理論的研究主要分為兩類。一類是關(guān)于空間治理的理論形態(tài)研究，這類研究詳細(xì)地梳理了空間生產(chǎn)的理論脈絡(luò)、考察了馬克思社會空間批判理論和空間生產(chǎn)理論的關(guān)聯(lián)[9]；另一類是關(guān)于空間治理理論具體應(yīng)用的研究，提出“空間治理將是中國城市社區(qū)治理的新課題、新面向”[10]，驗(yàn)證了空間治理理論可應(yīng)用于邊遠(yuǎn)農(nóng)村，并在經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)上都具有良好的治理效應(yīng)[11]。但目前對特大城市城鄉(xiāng)接合部的村域空間的治理，國內(nèi)還缺乏比較完整系統(tǒng)的研究。

二、輪流置換與聯(lián)合整頓：基層治理主體的再造

作為特大城市的城鄉(xiāng)接合部，S村位于上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)，與南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)只相隔一條高速公路。路北是南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所在地，一派都市景象；而路南的S村是工業(yè)、農(nóng)業(yè)混雜的過渡區(qū)域，郊區(qū)特色明顯。發(fā)生在該村的“五違四必”環(huán)境綜合整治行動就是由政府主導(dǎo)的基層空間治理的典型，為筆者研究城郊基層空間治理提供了契機(jī)。田野實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，南橋鎮(zhèn)基層治理出現(xiàn)了很多與眾不同的地方。

(一)屬地管理下主導(dǎo)部門的輪流置換，實(shí)現(xiàn)基層賦權(quán)

屬地管理本質(zhì)上是一種治理術(shù)，運(yùn)用該項(xiàng)技術(shù)可以對地理空間進(jìn)行有效治理。國家將疆域分成大小不同的區(qū)域，由不同的層級進(jìn)行治理，在典型的分權(quán)體制中，各個(gè)層級的政府負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的所有事務(wù)，這便是屬地管理的原型[12]。當(dāng)然，今天的屬地管理與傳統(tǒng)的分封式屬地管理有所不同，今天的屬地管理是指在上級政府的垂直管理下，借助科層官僚組織體制，上級政府直接對下級政府下達(dá)任務(wù)和賦予權(quán)力，最終實(shí)現(xiàn)下級政府權(quán)責(zé)的合理匹配。在此次S村的違法建筑整治過程中，作為上級政府的奉賢區(qū)成立了以區(qū)長為第一責(zé)任人的違法建筑綜合整治辦公室，其下轄的各鎮(zhèn)也相應(yīng)成立了以鎮(zhèn)長為第一責(zé)任人的拆違辦。通過日報(bào)表、周報(bào)表、月報(bào)表政策，建立了嚴(yán)格的績效考核機(jī)制，在全區(qū)形成了“競爭性拆違”的局面。區(qū)級職能部門主要功能是任務(wù)下達(dá)、過程監(jiān)督和績效考核，而任務(wù)的具體執(zhí)行方式、操作決策、資源分配則由鎮(zhèn)級屬地責(zé)任單位靈活掌控。

南橋鎮(zhèn)S村的的違法建筑整治行動，在縱向上仍然是按權(quán)力層級劃分責(zé)任任務(wù)，然而在橫向上是按照地域區(qū)塊主管部門不同，把拆違任務(wù)分成片狀治理。如沿河區(qū)塊的主管部門是區(qū)水務(wù)局，沿河區(qū)域的違法建筑就由水務(wù)局牽頭負(fù)責(zé)拆除，而不似以前所有的違法建筑都由城管執(zhí)法局統(tǒng)一牽頭主導(dǎo)。根據(jù)性質(zhì)不同、主管部門不同采取劃片而治的方式，是一種為了克服科層體制下基層因過于機(jī)械、固化的條塊分割而導(dǎo)致合力不足的治理改良。劃片而治使得空間治理的界限更加清晰，責(zé)任更加明了，避免了任務(wù)的重復(fù)交叉和相互扯皮。以片區(qū)地域性質(zhì)而非傳統(tǒng)職能(按職能劃分，拆違的繁重任務(wù)是由城管部門牽頭進(jìn)行)重新配置責(zé)任和權(quán)力的方式，突破了傳統(tǒng)的科層官僚體制的組織架構(gòu)，是新形勢下完善國家治理體系、提高治理能力的一個(gè)有效機(jī)制創(chuàng)新。

S村違法建筑主要劃分為沿路沿線兩側(cè)違法建筑、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地違法建筑、黑臭河道沿線違法建筑、大型市場違法建筑、違法用地和違法建筑雙違規(guī)違法建筑等不同片區(qū)，不同片區(qū)違法建筑的查處分別由對應(yīng)的職能部門牽頭。如設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上的違法建筑拆除主要由奉賢區(qū)農(nóng)業(yè)委員會牽頭，南橋鎮(zhèn)為屬地責(zé)任單位，村支兩委和駐村拆違組為具體執(zhí)行部門，責(zé)任層層落實(shí)(見表1)。在劃片而治的基礎(chǔ)上，實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制的屬地化管理，使得治理過程責(zé)任明確、權(quán)力匹配，基層治理權(quán)下沉，有效實(shí)現(xiàn)了屬地責(zé)任單位權(quán)責(zé)的合理匹配。

表1 奉賢區(qū)2017年違法建筑整治工作責(zé)任分工表

(二)互為中心的部門融合，突破條塊分割

屬地管理下的劃片而治遵從的依然是科層官僚治理體系，各職能部門雖然輪換主導(dǎo)，成為責(zé)任主體，但依舊是依據(jù)自己的專業(yè)領(lǐng)域，處理專業(yè)的事務(wù)。違法建筑整治是一個(gè)系統(tǒng)工程，單靠某一個(gè)職能部門單個(gè)的行政職權(quán)是無法完成治理目標(biāo)的，因而在這樣的境況下，各職能部門開展聯(lián)合行動，既劃片而治又聯(lián)合行動就成為了必然。

在奉賢區(qū)的違建整治過程中，由劃片區(qū)域?qū)?yīng)的職能部門牽頭，組成聯(lián)席會議，在具體的執(zhí)行過程中，水務(wù)局、綠化市容局、安監(jiān)局、法制辦等各職能部門派出工作人員，在牽頭部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行公務(wù)。遇到暴力抗法，由公安部門提供安全保障；涉及植被綠化，由綠化市容局負(fù)責(zé)行政執(zhí)法；涉及河道污染，則由水務(wù)局依法采取措施。聯(lián)合整頓提供了整治行動過程中所需的各種技術(shù)支持和法律援助，使得治理過程有理、有利、有節(jié)，體現(xiàn)了治理的法制化、合理化和科學(xué)化，有效提高了基層治理能力。聯(lián)合整頓的組織架構(gòu)雖然是對過往行政執(zhí)法模式的繼承，但本次聯(lián)合行動與以前的聯(lián)合行動有著行動機(jī)制上的區(qū)別：以前是某一部門固定作為責(zé)任牽頭單位，其他職能部門因?yàn)闆]有有效的考核約束機(jī)制，往往處于一種被動消極的配合狀態(tài)，從而使得彼此配合形同虛設(shè)。而當(dāng)下是不同區(qū)域有不同的牽頭部門，使得組織中心不斷變化，每個(gè)部門的身份都在主導(dǎo)和輔助之間切換，從而打破某個(gè)部門的核心主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)了去中心化但又彼此不可分割的條塊整合。

本質(zhì)上，違法建筑綜合整治是一場運(yùn)動式治理，綜合運(yùn)用了“小組治國”、聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制，其特點(diǎn)是借助地方最高權(quán)威，充分調(diào)動協(xié)調(diào)各職能部門的力量，專項(xiàng)治理某個(gè)突出問題。但不同于普通的運(yùn)動式治理，奉賢區(qū)的違法建筑綜合整治行動建立了一套行之有效的、具有常規(guī)意義的工作機(jī)制。它將主導(dǎo)部門輪流置換、互為中心的機(jī)制滲透到聯(lián)合執(zhí)法行動中，突破了科層條塊的壁壘，實(shí)現(xiàn)了屬地責(zé)任政府的真正賦權(quán)。科層體制架構(gòu)無法被打破，但是可以對行政機(jī)制進(jìn)行改良，這是一種方法論上的突破。在不改變職能部門責(zé)權(quán)的前提下，由不同的職能部門輪流主導(dǎo)、牽頭負(fù)責(zé)是基層治理機(jī)制的創(chuàng)新。以往拆除違法建筑(簡稱拆違，下同)，一律由城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，這種形式上的權(quán)力集中實(shí)際上因?yàn)槿狈ζ渌浜喜块T的真正考核而名存實(shí)亡。但本輪拆違，把輪換牽頭部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制嵌入到屬地政府主導(dǎo)的基層治理活動中，劃片而治的聯(lián)合執(zhí)法激活了各部門的能動性、積極性和創(chuàng)造性，成為了提高屬地管理能力的重要機(jī)制。屬地管理下的劃片而治實(shí)現(xiàn)的是權(quán)力的重新分配，輪流主導(dǎo)中的聯(lián)合整頓突破的是部門壁壘，兩者的有機(jī)結(jié)合有利于基層的賦權(quán)，有利于治理能力的提升。具體思路見圖1。

圖1 上海市違法建筑治理模式前后對比圖

三、制度、資本與技術(shù)的合作互利：基層治理工具的再造

作為治理工具，政府利用制度對空間進(jìn)行劃分、組織、規(guī)范和滲透；作為獲利的對象，資本對空間進(jìn)行規(guī)劃、開發(fā)和消費(fèi)；而技術(shù)既為政策和資本改造空間提供手段和支持，也為社會自身創(chuàng)造新的空間提供條件[13]。在S村違建整治的過程中，制度、資本與技術(shù)的合作互利，為基層治理的順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和上海市人大常委會通過的《上海市拆除違法建筑工作若干規(guī)定》是S村違法建筑整治的制度基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，奉賢區(qū)還出臺了多項(xiàng)政策，對村域空間內(nèi)農(nóng)戶擅自搭建的自住房、用于謀利的出租房、違法搭建的門面房、散落村莊的舊廠房等四大類違法建筑進(jìn)行拆除，并最終消除因違法侵占而導(dǎo)致農(nóng)民空間利益的不平等現(xiàn)象。當(dāng)然，除了制度安排之外，資本、技術(shù)以及情感的弱管制也在治理的過程中發(fā)揮了一定的功能。

(一)通過賬單式執(zhí)法制度去除剩余事務(wù)

建章立制，能夠加強(qiáng)規(guī)范約束力。通過清單制度和銷項(xiàng)制度，建立賬單式執(zhí)法，而運(yùn)動式治理則是“五違四必”環(huán)境綜合整治的制度工具。清單制度和銷項(xiàng)制度是一體兩面的關(guān)系，通過調(diào)查建立清單，而后逐項(xiàng)解決銷項(xiàng)，賬單式執(zhí)法使得任務(wù)目標(biāo)非常明確。對沉疴雜癥、剩余事務(wù)的清單化、顯性化，本身就是基層治理能力的一種體現(xiàn)。違法建筑的處理是涉及千家萬戶的大事，但又因?yàn)槠湫再|(zhì)難以確定，麻煩不斷，成為不好處理的“剩余事務(wù)”[14]。幾十年來，多屆上海市政府都無法根治違法建筑這類情況。奉賢區(qū)連續(xù)兩個(gè)“五違四必”環(huán)境綜合整治行動計(jì)劃首先就制定了清單制度和銷項(xiàng)制度。清單制度把違法建筑劃分為正面清單違法建筑和負(fù)面清單違法建筑②，并在拆除的進(jìn)度和力度上有所區(qū)別。通過前期的摸排，屬地責(zé)任政府對各類違法建筑建檔立卡，并正式函告各職能部門和違建用戶。各職能部門和屬地責(zé)任政府聯(lián)合行動，對建檔立卡的違法建筑逐一清賬銷項(xiàng)，形成了賬單式執(zhí)法、運(yùn)動式治理。賬單式執(zhí)法以問題為導(dǎo)向，任務(wù)明確、責(zé)任清晰、反饋及時(shí)，有利于形成競爭性拆違態(tài)勢，從而提高了政策的可執(zhí)行性。

拆違流程制度化也是奉賢區(qū)基層治理能力的重要體現(xiàn)。政府制定了詳細(xì)的拆違流程，依法行政，規(guī)范執(zhí)法。在拆違之前，政府及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照法定程序，入戶登記測量違法建筑面積，下發(fā)拆除法律文書，使違法建筑顯化為一項(xiàng)法律事實(shí)。之后，工作人員上門與百姓對接交流協(xié)商，張貼限期搬離及停水停電告知書，現(xiàn)場督查自行拆除或強(qiáng)制拆除違法建筑。法制化、規(guī)范化和程序化的行政執(zhí)行過程公開透明，接受廣大群眾監(jiān)督，農(nóng)戶如有異議，可申請行政訴訟和行政復(fù)議。最終，奉賢區(qū)通過法治手段解決了區(qū)域內(nèi)違法建筑難題。在拆違之前，S村耕地中夾雜著工廠，生活的空間亦是生產(chǎn)的空間，治理標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、治理效果難以提高。整治之后的村域空間異質(zhì)性程度降低，空間治理難度下降。南橋鎮(zhèn)基層政府通過建章立制，強(qiáng)化了約束力；通過任務(wù)目標(biāo)，提升了內(nèi)聚力；治理工具的靈活運(yùn)用，提升了基層治理力。

(二)資本杠桿與環(huán)境評估的共振

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本作為一種強(qiáng)大的力量，日益滲透到空間建構(gòu)的過程中，依靠利潤的誘惑，資本和其他政策、技術(shù)形成了合作互利關(guān)系。在資本的推動下，政策執(zhí)行簡便易行。在政策的授權(quán)下，資本擴(kuò)能增效，外加現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，形成基層治理效果的多維共振。

“減量化技術(shù)”是近年來對散落在城郊工業(yè)用地上的老舊廠房進(jìn)行拆除騰退的一種處理機(jī)制。S村“198減量化技術(shù)”③的應(yīng)用，就是資本在基層空間治理中的一種嘗試。村莊違法建筑被劃分為企業(yè)違法建筑和農(nóng)戶違法建筑兩大類，屬性不同，處理的技術(shù)亦不相同。在與企業(yè)主溝通協(xié)商、并聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格評估的情況下，按照當(dāng)時(shí)建廠的實(shí)有建筑面積對原始企業(yè)主按30萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，減少了企業(yè)主的損失，有效化解了拆違中出現(xiàn)的矛盾。在S村，原有違法企業(yè)80家，通過協(xié)商，同意走減量化拆除騰退的企業(yè)有58家，占比達(dá)到了72.5%④。一方得到利潤，一方工作開展順利，資本杠桿甚至主導(dǎo)了基層治理的選擇和判斷，行政人員更樂于用資本取代情感的弱說服和制度的強(qiáng)管制。但是，在基層治理的過程中，資本只能是輔助手段，否則基層治理的成本會大大增加，最終將導(dǎo)致基層治權(quán)的失靈。

環(huán)境評估既是一種治理之術(shù)，又是一種組織權(quán)威。建造在宅前屋后的小作坊，擾民現(xiàn)象非常嚴(yán)重。南橋鎮(zhèn)屬地責(zé)任政府一方面加強(qiáng)了環(huán)境治理的力度，要求每家企業(yè)必須達(dá)到環(huán)境評估的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，鎮(zhèn)政府抬高了企業(yè)進(jìn)駐本鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的門檻，只有規(guī)模以上且符合本區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的企業(yè)才可以遷入園區(qū)。通過“提壓并舉”的措施，落后產(chǎn)能的小企業(yè)基本上關(guān)停完畢或者外遷他處。環(huán)境評估給了基層社會一個(gè)緩沖的機(jī)會，但是環(huán)境測評指標(biāo)是政府利用自己的權(quán)威制定出來的，在推行過程中，容易引發(fā)各類沖突。如何制定讓社會認(rèn)可的環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)，是基層治理能力的體現(xiàn)之一。

四、空間的雙重建構(gòu)：基層治理客體的再造

S村在拆除違法建筑之后，南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府主要通過“拆違建綠”和“拆違復(fù)墾”，實(shí)現(xiàn)了對該村區(qū)域空間的再造。

(一)從分化到整合，重塑規(guī)模同質(zhì)化物理空間

經(jīng)過改革開放40年的高速發(fā)展，上海的社會結(jié)構(gòu)要素空前增多，結(jié)構(gòu)的分化和整合除了對城區(qū)產(chǎn)生了重大的影響，對城鄉(xiāng)接合部也影響深遠(yuǎn)。首先是城鄉(xiāng)接合部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化。城鄉(xiāng)接合部保留有農(nóng)村特色，農(nóng)業(yè)是部分農(nóng)民尤其是留守老人的生存之本。同時(shí)因其靠近城區(qū)，承接了很多從中心城區(qū)轉(zhuǎn)移而來的企業(yè)，工業(yè)相對發(fā)達(dá)，依托人口流量的第三產(chǎn)業(yè)伴隨著第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而發(fā)展，三種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同時(shí)存在。在人口結(jié)構(gòu)上，大量外來務(wù)工人員進(jìn)住本村，改變了S村的人口結(jié)構(gòu)比例，成為該村社會分層中非常重要的一極。社會結(jié)構(gòu)的異質(zhì)化帶來了城鄉(xiāng)接合部經(jīng)濟(jì)的繁榮，但同時(shí)對農(nóng)村社區(qū)的損傷也是前所未有。農(nóng)村剩余勞動力大量的遷移，農(nóng)村社區(qū)日漸衰敗，昔日溫馨甜美的田園風(fēng)光已不復(fù)存在；低端產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生大量工業(yè)垃圾，城郊環(huán)境污染非常嚴(yán)重；落后工業(yè)產(chǎn)業(yè)的無序發(fā)展侵占了大量的良田，使得上海可耕用土地面積正在快速減少；同時(shí)，社會結(jié)構(gòu)的異化增加了管理的難度，提高了治理的成本。

為緩解城鄉(xiāng)接合部社會結(jié)構(gòu)異化帶來的諸多不良影響，守住耕地紅線，南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對拆違之后的種糧戶進(jìn)行補(bǔ)貼，而對非種糧戶不補(bǔ)貼，對大型農(nóng)用機(jī)械耕種有補(bǔ)貼，對傳統(tǒng)農(nóng)耕不補(bǔ)貼，促使農(nóng)戶把自家小塊土地流轉(zhuǎn)給村集體組織，再由村集體組織分包給幾個(gè)種糧大戶或者是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社。在基層政府的授權(quán)默許下，S村村集體從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)土地到種植糧食的費(fèi)用大約為1500元/畝④。S村村集體借助資本杠桿，主要通過土地流轉(zhuǎn)，從農(nóng)戶手中獲得土地發(fā)展權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的三權(quán)分置。

南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府和S村通過資本運(yùn)作，加速土地流轉(zhuǎn)，利用政策機(jī)制，促進(jìn)糧食種植，進(jìn)而再造機(jī)械化、規(guī)模化的城郊物理空間。政府在拆違之后實(shí)行統(tǒng)一建綠、統(tǒng)一復(fù)墾、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一農(nóng)業(yè)機(jī)械化、統(tǒng)一管理，重新建立一種整合型的新型農(nóng)村社區(qū)，走上了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化的道路。運(yùn)用補(bǔ)貼機(jī)制和政策機(jī)制的聯(lián)袂，實(shí)現(xiàn)了政府統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一發(fā)展的意志；通過集中土地發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)接合部物理空間從分化到整合的轉(zhuǎn)變。從結(jié)構(gòu)性質(zhì)上來說，城郊社區(qū)同質(zhì)化增強(qiáng)，異質(zhì)化減少，有效消除了私人空間對公共空間、公共權(quán)威的壓縮，還原了空間的正義和城郊空間的社會學(xué)意義。

(二)從懸浮到嵌入，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會空間

城鄉(xiāng)一體化是指通過城鄉(xiāng)之間要素的自由流動和城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，進(jìn)而使城市和鄉(xiāng)村形成一個(gè)相互滲透、相互融合、高度依賴、共同繁榮的整體的過程。其內(nèi)涵就是通過減少社會結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素，減少社會的異質(zhì)性，防止社會群體差距的拉大，將社會結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素、互動關(guān)系及其功能結(jié)合為一個(gè)有機(jī)整體，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)城鄉(xiāng)社會一體化。

在S村的治理過程中，政府強(qiáng)勢介入，意欲建構(gòu)一個(gè)城鄉(xiāng)一體化的社會空間。就功能職責(zé)定位而言，處于城鄉(xiāng)接合部的S村，最大的職責(zé)就是隨時(shí)準(zhǔn)備承接中心城區(qū)的延伸，時(shí)刻處于一種城市化的預(yù)備狀態(tài)，因而對其的再造，政府主要通過治理樣態(tài)城市化、治理手段城市化、服務(wù)目標(biāo)城市化的城市化樣態(tài)塑造其空間區(qū)域。具體做法為：一是拆違之后，政府統(tǒng)一建綠，強(qiáng)化城郊空間展示性功能；二是通過產(chǎn)業(yè)的重新規(guī)劃，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢互補(bǔ)；三是人口自由流動，弱化戶籍連帶作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)融合；四是流轉(zhuǎn)土地之后，實(shí)行鎮(zhèn)保、農(nóng)保和城保的三保合一，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障機(jī)制對接。為持續(xù)有效地開展拆違之后城郊社區(qū)治理，基層政府還專門把失地農(nóng)民組織到不同的空間單元之中，建立各種各樣的農(nóng)民活動組織；通過一系列板報(bào)宣傳、文明鄉(xiāng)風(fēng)宣導(dǎo)等，引導(dǎo)農(nóng)戶對拆后空間單元的認(rèn)同；通過資金支持，建立各種公共服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)戶的獲得感和幸福感?；鶎诱畯慕M織、機(jī)制、手段和工具等多方面對城鄉(xiāng)接合部公共空間重塑進(jìn)行嘗試，重塑基層治理生態(tài)。從以前的被動懸浮到現(xiàn)在的主動嵌入，激活了屬地政府職能，增強(qiáng)了基層政府回應(yīng)力。

空間是人們聚集的場所、交往的產(chǎn)物和行為的外部約束?；鶎诱畬村雙重空間的塑造，目的是為民眾塑造一個(gè)宜家宜業(yè)的多重空間。但人們?nèi)绾尾拍軌驅(qū)ζ渌诘目臻g產(chǎn)生持續(xù)的認(rèn)同？S村公共空間的再造是否真正適合百姓的生活、生產(chǎn)之需？筆者認(rèn)為需要基層政府隨時(shí)調(diào)研，適時(shí)調(diào)整。

五、結(jié)語

上海的“五違四必”環(huán)境綜合整治是一個(gè)“點(diǎn)上發(fā)力”的小經(jīng)驗(yàn)，卻反映了政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大道理。通過違建整治主體結(jié)構(gòu)權(quán)力的重新分配、治理技術(shù)工具的拓展和治理客體空間的再造，有效創(chuàng)新了政府的治理體系，提高了政府治理能力。

在意欲重構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會空間理念指引下，奉賢區(qū)在基層治理的過程中，遵循的是雙軌治理邏輯。一是在村級自治層面，通過村支兩委的積極引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)的集中。以前村級組織治權(quán)弱化，村域空間異質(zhì)化突出，基層社會矛盾較為突出，基層治理困難巨大。二是實(shí)現(xiàn)了對基層的賦權(quán)。以前基層政府因權(quán)力有限，基層治權(quán)弱化，無力回應(yīng)社會的需求，無力引導(dǎo)村級自治，村民自由發(fā)展。拆違之后政府通過統(tǒng)一規(guī)劃、資本運(yùn)作以及后建優(yōu)勢，重構(gòu)同質(zhì)性空間。S村村集體利用被賦予的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，通過土地流轉(zhuǎn)和機(jī)械化耕種的補(bǔ)貼機(jī)制，間接組織村級生產(chǎn)，為村民分紅謀福利。從過去的權(quán)宜之計(jì)到現(xiàn)今的常規(guī)化治理，基層政府改變了行政惰性，彰顯了法治精神。雙軌機(jī)制有效地改變了基層治權(quán)弱化的現(xiàn)象。其治理邏輯具體見圖2。

圖2 雙軌邏輯治理圖

“五違四必”環(huán)境綜合治理經(jīng)驗(yàn)對基層治理能力提升的理論啟示主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是權(quán)力下沉營造基層治理新生態(tài)。只有真正做到權(quán)責(zé)匹配，才能提升基層政府的回應(yīng)力和治理力。

二是關(guān)注人本價(jià)值提升基層治理新動能。在基層治理過程中，是基層風(fēng)貌重要，還是民生重要？基層社區(qū)的正義、政府治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會公平，因此，圍繞基層、圍繞人的需求、圍繞民生工作，是一切基層治理工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

三是聚焦機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建基層治理新體系。在體制框架不易突破的前提下，基層政府可以通過改變機(jī)制，以法治為引領(lǐng)、以德治為核心，構(gòu)建互為依托的“三治體系”，進(jìn)而提升基層的治理能力。

注釋：

①“五違四必”中“五違”具體指違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住；“四必”具體指安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營必須取締。

②正面清單違法建筑物主要有村民建房(包括陽臺、陽光房、圍墻和地下室)、公益性建筑物(構(gòu)筑物)、萬家富建筑物(構(gòu)筑物)以及水閘、機(jī)口、橋梁和泵站等必要建筑和臨時(shí)建筑。負(fù)面清單違法建筑物是指侵占道路、河道、航道、公共場所的無證建筑，新增、在建的無證建筑，違法用地上的建筑物，未經(jīng)審批同意的村民自建房，改變土地使用性質(zhì)的無證建筑，侵犯公眾權(quán)益的無證建筑，散埋亂葬的構(gòu)筑物和超過許可期限的臨時(shí)建筑物。

③在上?，F(xiàn)有建設(shè)用地中，在規(guī)劃建設(shè)區(qū)外存在約198平方公里的低效工業(yè)用地。這些工業(yè)用地上的大部分企業(yè)，都是改革開放早期經(jīng)過當(dāng)?shù)卣痛逦瘯S可建立起來的鎮(zhèn)、村集體或私營企業(yè)，現(xiàn)今競爭力和經(jīng)營效益下降，能耗、污染、安全等問題突出。對這類老舊企業(yè)的拆除當(dāng)?shù)卣凑諟p量化技術(shù)處理，騰退時(shí)以30萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)對原始企業(yè)主進(jìn)行賠償，即為“198減量化技術(shù)”。

④數(shù)據(jù)來源于對駐村拆違組Z干部的訪談。