中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)公益捐贈(zèng)監(jiān)管體制的多維度解析
——基于整體性治理視角

朱 虹 吳 楠，2

（1.徐州醫(yī)科大學(xué) 江蘇 徐州 221004；2.中共中央黨校研究生院 北京 100091）

中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)公益捐贈(zèng)監(jiān)管體制的多維度解析
——基于整體性治理視角

朱 虹1吳 楠1，2

（1.徐州醫(yī)科大學(xué) 江蘇 徐州 221004；2.中共中央黨校研究生院 北京 100091）

本文從網(wǎng)絡(luò)募捐主體間價(jià)值鏈、網(wǎng)絡(luò)募捐全過(guò)程和監(jiān)管主體利益關(guān)系三個(gè)維度，探討我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制特征、相關(guān)流程的主體特征、危害產(chǎn)生機(jī)理等內(nèi)容，并提出了有助于推動(dòng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制整體性革新的四位一體治理要點(diǎn)。

網(wǎng)絡(luò)募捐 多維度 整體性治理 監(jiān)管

近年來(lái)隨著互聯(lián)網(wǎng)+的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)募捐開始走入公眾視野。從微博到朋友圈，從淘寶公益到騰訊公益，人們只需動(dòng)動(dòng)手指，就能輕松獲取求助信息，完成愛(ài)心捐贈(zèng)。網(wǎng)絡(luò)募捐憑借門檻低、互動(dòng)強(qiáng)、傳播快等特點(diǎn)，已逐漸成為最活躍、最高效的慈善活動(dòng)方式之一。然而網(wǎng)絡(luò)募捐在方便大眾參與慈善活動(dòng)的同時(shí)，也頻頻出現(xiàn)利用網(wǎng)絡(luò)“騙捐”、“詐捐”、“愛(ài)心被坑”等現(xiàn)象，這客觀上削弱了網(wǎng)絡(luò)募捐的公信力，甚至動(dòng)搖了整個(gè)慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基，因此，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下探尋網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管和可持續(xù)發(fā)展之道就變得尤為重要。本文擬從募捐主體間的價(jià)值鏈、網(wǎng)絡(luò)募捐全過(guò)程和監(jiān)管主體利益關(guān)系三個(gè)維度，探討我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐市場(chǎng)博弈狀態(tài)、危害產(chǎn)生機(jī)理、相關(guān)監(jiān)管部門的合作特征、非合作困境，并提出了有助于推動(dòng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制整體性革新的四位一體治理要點(diǎn)。

一、基于價(jià)值鏈的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制分析

整體性治理下的網(wǎng)絡(luò)募捐包含網(wǎng)絡(luò)慈善組織、捐贈(zèng)者、監(jiān)管部門以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等多方主體，這些募捐主體基于自身價(jià)值認(rèn)同偏好與供給能力不斷調(diào)整在網(wǎng)絡(luò)募捐中的參與方式，對(duì)整體網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管產(chǎn)生復(fù)雜影響。

（一）價(jià)值鏈視角下相關(guān)主體監(jiān)管特征

價(jià)值鏈視角下的網(wǎng)絡(luò)慈善組織內(nèi)部監(jiān)管特征。在網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)模式中，網(wǎng)絡(luò)慈善組織為實(shí)現(xiàn)組織使命，推動(dòng)社會(huì)公益，在網(wǎng)上為特定慈善項(xiàng)目籌集資源，并且將籌集到的資源依據(jù)最初慈善項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行合理分配，整個(gè)過(guò)程接受社會(huì)公眾、政府部門、輿論媒體的監(jiān)督，是維系整個(gè)捐贈(zèng)模式順利運(yùn)行的關(guān)鍵。網(wǎng)絡(luò)慈善組織從業(yè)行為內(nèi)部監(jiān)管受到其規(guī)模與組織、慈善捐贈(zèng)市場(chǎng)發(fā)育程度、外部監(jiān)管介入力度、監(jiān)管體系完整程度、社會(huì)結(jié)構(gòu)等影響。具體而言其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制分兩個(gè)層面發(fā)揮作用：一是慈善組織從業(yè)主體的內(nèi)在品性修養(yǎng)，二是慈善組織內(nèi)部的自律機(jī)制。近些年系列慈善丑聞之后，為應(yīng)對(duì)慈善危機(jī)，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)慈善組織加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)自律的力度，采取了諸如對(duì)官方網(wǎng)站大幅改版，加大網(wǎng)絡(luò)信息披露力度，設(shè)置慈善論壇，展開互動(dòng)對(duì)話等措施，但仍存在信息披露規(guī)范性、及時(shí)性較差、財(cái)務(wù)信息披露完整性和質(zhì)量不高、回應(yīng)與整改能力有待加強(qiáng)等問(wèn)題。

價(jià)值鏈視角下的政府監(jiān)管特征。政府作為社會(huì)管理主體，應(yīng)為網(wǎng)絡(luò)募捐提供良好的公共服務(wù)，其中包括網(wǎng)絡(luò)公益環(huán)境的塑造和網(wǎng)絡(luò)公益行為的監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)公益環(huán)境主要指網(wǎng)絡(luò)公益管理體制制度安排和相關(guān)的政策法規(guī)安排。目前我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的相關(guān)管理規(guī)定，相關(guān)的立法工作更是空缺。在具體實(shí)踐中，政府在監(jiān)管主體、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管力量、監(jiān)管手段等方面也出現(xiàn)投入不足，虛監(jiān)、弱監(jiān)、漏監(jiān)的情況。

價(jià)值鏈視角下的社會(huì)公眾監(jiān)管特征。近年來(lái)，廣大公眾不斷通過(guò)微信、微博、論壇等進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)督，對(duì)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)慈善信息公開起到一定積極作用。但由于網(wǎng)民人數(shù)眾多，缺少監(jiān)督，因此網(wǎng)絡(luò)表達(dá)較情緒化和感性化，具有明顯的非理性色彩。一些網(wǎng)民在揭露慈善丑聞時(shí)，使用一些極端術(shù)語(yǔ)，甚至出現(xiàn)攻擊性、侮辱性言論，嚴(yán)重侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益。不僅如此，眾生喧嘩的監(jiān)督，往往缺乏與政府監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)自律的有力配合和回應(yīng)，監(jiān)管的效力亟待增強(qiáng)。

價(jià)值鏈視角下的行業(yè)監(jiān)管特征。行業(yè)自律是網(wǎng)絡(luò)慈善良性發(fā)展的重要前提。我國(guó)目前尚未形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)公益行業(yè)組織及網(wǎng)絡(luò)公益行業(yè)行為規(guī)范和職業(yè)準(zhǔn)則。網(wǎng)絡(luò)募捐者素質(zhì)良莠不齊，其網(wǎng)絡(luò)募捐行為得不到有效規(guī)范和約束，對(duì)于網(wǎng)友個(gè)人發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)募捐，尤其是虛假網(wǎng)絡(luò)募捐行為無(wú)法起到制約和懲罰效果。

（二）價(jià)值鏈視角下相關(guān)主體的博弈分析

由于各利益主體的利益訴求不同，不可避免會(huì)造成利益沖突和博弈，網(wǎng)絡(luò)募捐的發(fā)展實(shí)質(zhì)上是其利益相關(guān)者不斷進(jìn)行博弈的過(guò)程。借助博弈論，分析網(wǎng)絡(luò)募捐核心利益相關(guān)者之間相互博弈的方式、過(guò)程及結(jié)果，揭示網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)展演化的軌跡。

網(wǎng)絡(luò)公益組織與捐贈(zèng)者的博弈。博弈論強(qiáng)調(diào)各利益主體之間的互動(dòng)性，在整個(gè)過(guò)程中包括博弈主體、博弈策略、博弈收益等方面。信息是影響博弈結(jié)果的最重要因素，掌握的信息量越大越能主導(dǎo)博弈過(guò)程。在網(wǎng)絡(luò)募捐過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)公益組織往往比募捐者掌握更多的信息。如果網(wǎng)絡(luò)公益組織和捐贈(zèng)者都追求社會(huì)公共利益最大化，為實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)而進(jìn)行活動(dòng)，那么就會(huì)形成以社會(huì)為導(dǎo)向，以公共利益為基點(diǎn)的約束機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)公益組織與捐贈(zèng)者之間呈現(xiàn)積極的合作博弈。如果網(wǎng)絡(luò)公益組織的理性經(jīng)濟(jì)人屬性過(guò)強(qiáng)，憑借信息、平臺(tái)等資源優(yōu)勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)公益組織就會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地以追求自我利益為導(dǎo)向，做出偏離組織宗旨，有損組織名譽(yù)的行為，部門利益與社會(huì)公益之間的對(duì)抗使得公益組織與捐贈(zèng)者之間呈現(xiàn)非合作博弈，公眾對(duì)公益組織的信任感減少，不僅影響了此類網(wǎng)絡(luò)公益組織自身的發(fā)展而且損害中國(guó)公益組織的公信力，導(dǎo)致大眾對(duì)整個(gè)中國(guó)公益行業(yè)失去信心。網(wǎng)絡(luò)公益組織與募捐者之間的博弈從實(shí)質(zhì)上看主要涉及兩個(gè)問(wèn)題：第一，網(wǎng)絡(luò)募捐的中心問(wèn)題，建立良好的自律機(jī)制，奠定網(wǎng)絡(luò)公益組織社會(huì)責(zé)任發(fā)育基礎(chǔ)；第二，加強(qiáng)外部的他律機(jī)制，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公益組織行業(yè)使命的擔(dān)當(dāng)。因此，一方面應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)對(duì)公益組織行為進(jìn)行規(guī)制，達(dá)到自律的目的，另一方面應(yīng)建立健全社會(huì)監(jiān)督體系，加強(qiáng)外部他律，形成對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益組織的正向壓力機(jī)制。

網(wǎng)絡(luò)公益組織與監(jiān)管部門的博弈。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，我國(guó)公益慈善格局發(fā)生巨大變化。一方面越來(lái)越多的實(shí)體公益組織將網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用于募捐過(guò)程；另一方面許多直接依托網(wǎng)絡(luò)的公益組織應(yīng)運(yùn)而生，網(wǎng)絡(luò)募捐成為新的捐贈(zèng)途徑。然而由于我國(guó)法律體系中針對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益組織的立法還不完善，一些網(wǎng)絡(luò)公益組織在民政部門的限制下，根本沒(méi)有辦法成為合法的民間組織，身份的模糊不清不僅不利于公益活動(dòng)的開展，而且也使一些假借公益之名行非法活動(dòng)之實(shí)的組織鉆了法律空子。

當(dāng)前我國(guó)對(duì)合法注冊(cè)的網(wǎng)絡(luò)公益組織實(shí)行的是雙重管理體制，即登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門共同對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益組織進(jìn)行監(jiān)管。分散的監(jiān)管責(zé)任回避了登記管理機(jī)關(guān)和網(wǎng)絡(luò)公益組織的直接沖突，使得網(wǎng)絡(luò)公益組織在登記注冊(cè)成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機(jī)構(gòu)所需要和能夠控制的對(duì)象，因此，經(jīng)政府選擇而合法成立的網(wǎng)絡(luò)公益組織必須首先滿足政府部門的需要，把實(shí)現(xiàn)政府利益放在第一位。而業(yè)務(wù)主管部門往往具有干預(yù)網(wǎng)絡(luò)公益組織的權(quán)力，從而使網(wǎng)絡(luò)公益組織的目標(biāo)和運(yùn)行盡可能與業(yè)務(wù)主管部門相一致。由于業(yè)務(wù)主管部門與網(wǎng)絡(luò)公益組織的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯是不一致的，當(dāng)業(yè)務(wù)主管部門的過(guò)度介入嚴(yán)重影響到網(wǎng)絡(luò)慈善組織對(duì)政府的協(xié)助作用時(shí)，可能會(huì)放松對(duì)其的管制。

捐贈(zèng)者與受贈(zèng)者的行為博弈。分析捐贈(zèng)者與受贈(zèng)人的行為博弈，這里借用美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼的分析方法。他在分析福利國(guó)家的謬論時(shí)，將消費(fèi)行為分為四類：Ⅰ類指的是你為自己花自己的錢，在這類消費(fèi)行為中，消費(fèi)者具有強(qiáng)烈的愿望——既要省錢，又要使每一分錢花得盡可能合算。Ⅱ類指的是你為別人花你的錢，這時(shí)消費(fèi)者并不沒(méi)有強(qiáng)烈的省錢愿望，但希望能花得最劃算。Ⅲ類指的是你為你自己花別人的錢，這時(shí)消費(fèi)者沒(méi)有強(qiáng)烈的愿望要少花些錢。Ⅳ類指的是你為另一個(gè)人花別人的錢，在這種情況下，你也不會(huì)想省錢。[1]受贈(zèng)者接受捐贈(zèng)者的捐贈(zèng)是為自己的需要花別人的錢，歸為Ⅲ類，公益組織接受捐贈(zèng)主體的捐贈(zèng)是為別人的需要花別人的錢，歸為Ⅳ類，這兩類都有一個(gè)共同特點(diǎn)，即花別人的錢，“消費(fèi)”行為都不同程度地靠良心，而不存在強(qiáng)烈的自我約束內(nèi)在機(jī)制。如果受贈(zèng)者與捐贈(zèng)者都能夠嚴(yán)格執(zhí)行公益捐贈(zèng)法，那么雙方關(guān)系是合作博弈，能夠促進(jìn)個(gè)人利益與公共利益的增長(zhǎng)。然而“拿別人錢的引誘力是強(qiáng)烈的”，在外部監(jiān)督機(jī)制薄弱情況下，Ⅲ類Ⅳ類行為很容易腐化受贈(zèng)者，并導(dǎo)致包括資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、花錢浪費(fèi)不求效果、征稅欺詐、額外報(bào)酬等不正當(dāng)行為，雙方形成非合作博弈。

（三）價(jià)值鏈視角下的網(wǎng)絡(luò)募捐行為監(jiān)管

基于上述博弈結(jié)果可知：如果政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益組織放任自流，那么網(wǎng)絡(luò)公益組織第Ⅳ類行為特點(diǎn)決定，它必然存在違規(guī)操作動(dòng)機(jī)；如果政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益組織完全控制，那么原來(lái)意義上的公益組織則消亡。現(xiàn)實(shí)情況是，網(wǎng)絡(luò)公益組織存在的必要性和重要性要求其自身與政府的關(guān)系應(yīng)介于上述兩種情況之間，即要求政府適當(dāng)介入。政府的介入力度、管理方式、管理手段與監(jiān)管效果呈正向關(guān)聯(lián)。當(dāng)然，面對(duì)當(dāng)前數(shù)量龐大、日益復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)展態(tài)勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)募捐的規(guī)范發(fā)展還需要強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督。一是，行業(yè)內(nèi)部的有效監(jiān)督，政府可以引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)公益組織成立行業(yè)協(xié)會(huì)，由行業(yè)協(xié)會(huì)制定網(wǎng)絡(luò)公益募捐行為規(guī)范及其行為準(zhǔn)則，并將監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)、問(wèn)題和對(duì)策通過(guò)政府網(wǎng)站或影響較大的報(bào)刊向全社會(huì)發(fā)布，使網(wǎng)絡(luò)公益的發(fā)展真正能夠按照政府的意圖，實(shí)際是圍繞社會(huì)治理的公共目標(biāo)健康、有序發(fā)展。二是，充分發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)輿論的監(jiān)督、警示作用，及時(shí)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐過(guò)程中種種違法違規(guī)行為進(jìn)行曝光，同時(shí)加強(qiáng)誠(chéng)信與維權(quán)宣傳，營(yíng)造有力的輿論監(jiān)督氛圍。

二、基于全過(guò)程的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制分析

網(wǎng)絡(luò)募捐從募捐主體資格確立到善款余額處理，需要一個(gè)長(zhǎng)且復(fù)雜的監(jiān)管鏈條，這個(gè)鏈條上的每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能成為誘發(fā)網(wǎng)絡(luò)募捐行為失范的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。誘發(fā)募捐行為失范的危害因素隨著網(wǎng)絡(luò)的瞬時(shí)傳遞，像蝴蝶效應(yīng)一樣不斷聚集和擴(kuò)大，最終釀成網(wǎng)絡(luò)公共事件發(fā)生。

（一）全過(guò)程視角下的相關(guān)主體特征。網(wǎng)絡(luò)募捐是由一個(gè)完整的行動(dòng)系統(tǒng)構(gòu)成，捐贈(zèng)者、受贈(zèng)者以及網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起人是其基本組成要素。網(wǎng)絡(luò)募捐首先需要捐贈(zèng)的主體即募捐者，募捐者大多基于對(duì)捐贈(zèng)對(duì)象的一種情感，即價(jià)值情感捐贈(zèng)，或者是基于利益驅(qū)動(dòng)的理性捐贈(zèng)。捐贈(zèng)對(duì)象即受贈(zèng)者，分為個(gè)人或組織等，由于目前缺少網(wǎng)絡(luò)募捐求助信息可信度考量機(jī)制，導(dǎo)致一些騙捐者制造虛假求助信息，或者真正需要幫助的人由于網(wǎng)友對(duì)募捐信息真實(shí)性的質(zhì)疑而陷入人肉搜索中，最終演變成網(wǎng)絡(luò)公共事件。網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起人可以是公益組織、個(gè)人或媒體等，目前我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起人主體資格缺乏法律規(guī)范，因此募捐的發(fā)起者較為隨意，具有即時(shí)性和偶時(shí)性等特點(diǎn)。

（二）全過(guò)程視角下的危害產(chǎn)生機(jī)理。由于網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起的相對(duì)隨意，對(duì)其整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督與控制存在很大難度。本文認(rèn)為，從募捐主體資格確立——信息發(fā)布——項(xiàng)目執(zhí)行——信息反饋——余額處理，既是網(wǎng)絡(luò)募捐規(guī)范與否的執(zhí)行過(guò)程，也是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)公益行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理能力的形成過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)募捐安全涉及多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)主體，而長(zhǎng)效保障網(wǎng)絡(luò)募捐的安全需要各個(gè)部門、各個(gè)主體、各個(gè)環(huán)節(jié)緊密協(xié)作、系統(tǒng)監(jiān)管、多管齊下共同來(lái)保障。

（三）全過(guò)程視角下的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管要點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)募捐風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)、管理等基本監(jiān)管預(yù)控功能，需加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管技術(shù)手段、整合監(jiān)管職能、拓寬監(jiān)管內(nèi)涵。網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管技術(shù)手段囊括對(duì)募捐鏈條上所有可能存在的漏洞及缺陷進(jìn)行辨別與評(píng)估，并給出有效的防范與控制措施。整合監(jiān)管職能要求對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體系進(jìn)行重新梳理，克服監(jiān)管缺失、監(jiān)管不力、監(jiān)管沖突等問(wèn)題，提升監(jiān)管效率。拓寬監(jiān)管內(nèi)涵是將社會(huì)化監(jiān)管納入網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體系，構(gòu)建一個(gè)多層次、多角度、多主體的監(jiān)管體系，建立制度化的信息溝通渠道，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)募捐現(xiàn)象。

三、基于利益關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制探析

各監(jiān)管部門間的利益關(guān)系是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)募捐行為失范的原因之一。

（一）基于利益關(guān)系的各監(jiān)管部門合作特征。其一，現(xiàn)行的雙重管理體制，看似分工明確，各司其職，實(shí)質(zhì)許多環(huán)節(jié)重復(fù)審查，缺乏分工。網(wǎng)絡(luò)公益募捐監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)的不確定性和監(jiān)管界限的模糊性，導(dǎo)致出現(xiàn)“有利可圖的爭(zhēng)著去管，無(wú)利可圖的無(wú)人愛(ài)管”的現(xiàn)象，這就為機(jī)會(huì)主義行為留下了空間。其二，針對(duì)數(shù)目龐大、種類繁多的網(wǎng)絡(luò)公益組織，目前采取多元登記管理主體，這種多元化的登記管理使得部門之間缺乏溝通、口徑不一。為爭(zhēng)奪本部門的自主權(quán)和管轄范圍，部門間抑制合作，出現(xiàn)自我保護(hù)的本位主義行為。而業(yè)務(wù)主管部門則分布在各行各業(yè)，彼此間有割不斷的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，監(jiān)管也經(jīng)常處于非正常狀態(tài)。

（二）利益關(guān)系視角下監(jiān)管部門非合作困境。由于各監(jiān)管主體的有限理性及與外部性相關(guān)的運(yùn)行成本，各監(jiān)管主體在不穩(wěn)定合作狀態(tài)中均不能憑借一己之力改變網(wǎng)絡(luò)公益監(jiān)管效果?，F(xiàn)行監(jiān)管體制將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管經(jīng)常性陷入一系列非合作困境中。

非合作困境1：職責(zé)范圍模糊。在現(xiàn)行監(jiān)管實(shí)踐中，對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益組織的準(zhǔn)入與退出以登記管理機(jī)關(guān)為主，業(yè)務(wù)主管部門協(xié)助，其余包括日常運(yùn)作、建立落實(shí)管理制度等以業(yè)務(wù)主管單位為主，這樣，擔(dān)負(fù)主要執(zhí)法任務(wù)的登記管理部門，平添了不斷與業(yè)務(wù)主管部門協(xié)商的執(zhí)法成本，也就是說(shuō)，兩個(gè)管理主體在監(jiān)管目標(biāo)上都無(wú)法很好地指認(rèn)出它必須擔(dān)負(fù)的職責(zé)。職責(zé)表述的不具象、職責(zé)邊界的模糊不清，扭曲了相關(guān)部門的量裁空間，增大了機(jī)會(huì)主義行為產(chǎn)生的幾率。

非合作困境2：整體約束不當(dāng)。推進(jìn)監(jiān)管部門間合作，除需要具體的制度和程序保障，還需要科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制并最大限度降低合作運(yùn)行成本?，F(xiàn)有監(jiān)管奉行多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管，既缺乏強(qiáng)制合作的制度約束，也缺少自愿協(xié)作的激勵(lì)機(jī)制，合作方式選擇也缺乏理性。

非合作困境3：缺乏協(xié)商機(jī)制。多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)公益監(jiān)管互動(dòng)協(xié)商機(jī)制尚未形成。多重監(jiān)管主體分屬不同的行政管理體系，具有獨(dú)立的政治地位，各自為政，相互分割，彼此之間缺乏溝通，由于利益的關(guān)系，部門之間在尋求合作的過(guò)程中常會(huì)出現(xiàn)一些困境。

非合作困境4：合作關(guān)系“亞健康”。具有環(huán)節(jié)化的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管特點(diǎn)使得部門監(jiān)管碎片化，每個(gè)部門都不愿意其他部門介入本部門的監(jiān)管領(lǐng)域，對(duì)本部門的自主權(quán)和管轄范圍都具有自我保護(hù)的本位主義行為，這種本位主義行為使得監(jiān)管部門間天然地傾向于不合作，合作聯(lián)系主要靠行政主導(dǎo)。

（三）利益關(guān)系視角下的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管要點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管“碎片化”和“合作困境”是網(wǎng)絡(luò)公益治理的難題。要突破部門間監(jiān)管的合作困境，可從提高組織間信任持久性、合作規(guī)范性、溝通有效性三個(gè)方面破解。組織間信任是有效治理網(wǎng)絡(luò)公益組織的重要決定因素之一。它不僅有利于促進(jìn)資源共享、減少彼此沖突，形成積極合作氛圍；而且它能減少監(jiān)管活動(dòng)所面臨的不確定性，從而減少可能產(chǎn)生的機(jī)會(huì)主義行為。合作規(guī)范是降低網(wǎng)絡(luò)募捐風(fēng)險(xiǎn)的盾牌。從現(xiàn)實(shí)情況看，崗責(zé)不清晰、措施不得力、技術(shù)不完善、執(zhí)行不到位等機(jī)制、手段方面的因素使監(jiān)管部門承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。而按照合作規(guī)范思路開展監(jiān)管工作，風(fēng)險(xiǎn)因素可以得到有效控制，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)由個(gè)人應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)制應(yīng)對(duì)。合作規(guī)范是監(jiān)管部門將共同認(rèn)可的監(jiān)管資源、監(jiān)管方式理性均衡地交換，它從側(cè)面強(qiáng)調(diào)了整體性治理對(duì)監(jiān)管部門間利益的合理分配。網(wǎng)絡(luò)募捐是一個(gè)有機(jī)整體，需要各部門相互協(xié)調(diào)彌補(bǔ)不足，在實(shí)際操作中，卻缺少這種普遍認(rèn)可的溝通協(xié)商機(jī)制，導(dǎo)致各監(jiān)管部門陷入集體合作困境而參與動(dòng)力不足。為破解這一困境，提高合作動(dòng)力，有必要建立各監(jiān)管部門間有效溝通與協(xié)商機(jī)制，該制度既包括正式的溝通制度也包括非正式的交流途徑。

四、網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制的整體性治理要點(diǎn)

綜上所述，要全面有效應(yīng)對(duì)來(lái)自全過(guò)程監(jiān)管和監(jiān)管主體合作困境等引發(fā)的多維度問(wèn)題是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要構(gòu)建多層次相互關(guān)聯(lián)的整體性治理框架。該框架包括：整合治理結(jié)構(gòu)、整合多元監(jiān)管信息、協(xié)調(diào)部門間利益沖突、整合行動(dòng)問(wèn)責(zé)四個(gè)方面。

（一）整合治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益實(shí)行雙重管理體制，即登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門共同對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益組織實(shí)施管理。不可否認(rèn)，雙重管理體制在我國(guó)具有一定的合理性，它明確了政府的主導(dǎo)行為，規(guī)范了網(wǎng)絡(luò)公益組織活動(dòng)與發(fā)展的方向。但從提高網(wǎng)絡(luò)公益組織監(jiān)管水平的角度來(lái)看，現(xiàn)行管理體制至少存在兩個(gè)方面的內(nèi)在缺陷：一是監(jiān)管分散，無(wú)法處理好各監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)問(wèn)題；二是無(wú)法有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公眾募捐的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。而西方整體性治理理論給我們提供了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)募捐治理的新視角。根據(jù)?？怂沟亩x，整體性治理就是以信息技術(shù)為手段，以破解“碎片化”為導(dǎo)向，以整合、協(xié)調(diào)為核心，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從碎片走向整合，為公眾提供無(wú)縫隙公共服務(wù)的整體性治理圖式。[2]整體性治理模式的興起，對(duì)于改善當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管治理的“碎片化”有著重要的啟示作用。在網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管中，網(wǎng)絡(luò)募捐是一個(gè)從募捐主體資格確立到善款余額處理非常連貫的無(wú)縫化過(guò)程，現(xiàn)階段多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制把這種連續(xù)性割裂開來(lái)。借鑒整體性治理理論，構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的整體性治理組織結(jié)構(gòu)，能夠在一定程度上應(yīng)對(duì)目前存在的問(wèn)題。在整體模式中，整合職權(quán)體系、運(yùn)行預(yù)算、人事管理、信息系統(tǒng)等多個(gè)方面，打破各個(gè)部門信息資源層級(jí)束縛，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作，形成網(wǎng)狀的整體監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)1+1＞2系統(tǒng)功能綜合，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管的無(wú)縫化監(jiān)管。

（二）整合多元監(jiān)管信息。在國(guó)家立法尚未完善，對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的監(jiān)管應(yīng)立足現(xiàn)狀，在分類管理、主體責(zé)任明確的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立跨部門的信息交流機(jī)制，以便監(jiān)管主體責(zé)任順利移交。具體而言，對(duì)于民政部門登記在案的網(wǎng)絡(luò)公益組織，作為監(jiān)管主體的民政部門、業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)與網(wǎng)監(jiān)部門建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制。由民政部門提供登記在案的網(wǎng)絡(luò)公益組織的主要信息，網(wǎng)監(jiān)部門則對(duì)這些網(wǎng)絡(luò)公益組織進(jìn)行專門管理，并與民政部門保持信息暢通。對(duì)于大部分沒(méi)有合法登記，完全依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)形成的網(wǎng)絡(luò)公益組織，網(wǎng)監(jiān)部門在保障言論自由基礎(chǔ)上進(jìn)行不良言論管控，并將有關(guān)情況向民政等主管部門通報(bào)。民政等主管部門在符合相關(guān)法律法規(guī)的前提下進(jìn)行正確引導(dǎo)和主動(dòng)扶持。

（三）整合行動(dòng)問(wèn)責(zé)。積極有效的網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管問(wèn)責(zé)制度需要明確監(jiān)管主體承擔(dān)的責(zé)任與問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)公益治理的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，整合監(jiān)管部門間互相推諉、扯皮現(xiàn)象時(shí)，往往容易出現(xiàn)直接責(zé)任承擔(dān)主體不明確、連帶責(zé)任承擔(dān)主體很難下結(jié)論的現(xiàn)象。鑒于此，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管整體性治理所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)是如何在縱向責(zé)任、橫向責(zé)任以及協(xié)調(diào)性之間實(shí)現(xiàn)可控性與效率的平衡，并且盡快建立和完善可能惡化該平衡的相應(yīng)問(wèn)責(zé)辦法、標(biāo)準(zhǔn)、政策和法規(guī)。

（四）協(xié)調(diào)部門間利益沖突。整體性治理核心目的在于跨越部門邊界，整合各自獨(dú)立的資源，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。然而整體性治理需要眾多的人員和機(jī)構(gòu)合作，因而無(wú)法避免他們的互利性。馬克思曾說(shuō)過(guò)：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益相關(guān)?！盵3]整體監(jiān)管模式的有效性與參與部門間利益關(guān)系的緊密程度有很大關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，這種關(guān)聯(lián)緊迫與否將決定這些監(jiān)管部門與其他部門協(xié)調(diào)、合作的深度和廣度。鑒于此，協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)募捐各監(jiān)管部門、機(jī)構(gòu)的利益，甚至將這種內(nèi)涵擴(kuò)展至第三方社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制整體性治理需要應(yīng)對(duì)的主要內(nèi)容。

五、結(jié)論

本文基于整體性治理理論的視角，從監(jiān)管主體間的價(jià)值鏈、網(wǎng)絡(luò)募捐涉及的全過(guò)程和監(jiān)管主體間的利益關(guān)系三個(gè)維度，運(yùn)用多維解析的方法對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行了全方位解析，提出了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管體制整體性革新的四位一體要點(diǎn)，即“三個(gè)整合一個(gè)協(xié)調(diào)”。本文研究表明：當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管面臨監(jiān)管分散、效率不高、利益相關(guān)者關(guān)聯(lián)復(fù)雜的整體性問(wèn)題，需加強(qiáng)法治建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)環(huán)境維護(hù)，結(jié)合社會(huì)監(jiān)管主體，平衡信息不對(duì)稱關(guān)系，打通信息傳遞渠道，拓寬信息來(lái)源、全局協(xié)調(diào)監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管范圍與監(jiān)管內(nèi)涵。

［1］［美］米爾頓·弗里德曼.自由選擇［M］.張琦譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2008.

［2］史云貴，周蕓.整體性治理：梳理、反思與趨勢(shì)［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014.

［3］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

D922.182；C913.7

A

1007-9106（2017）011-0104-05

* 本文為江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目（2014SJB412）；徐州醫(yī)科大學(xué)振興計(jì)劃項(xiàng)目資助。

朱虹（1975—），女，徐州醫(yī)科大學(xué)副教授，哲學(xué)博士，研究方向?yàn)檎握軐W(xué)；吳楠（1977—），男，徐州醫(yī)科大學(xué)副教授，中共中央黨校博士后，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)哲學(xué)。