人口變動與“十四五”教育規(guī)劃編制思考

梁 彥 王廣州 馬陸亭

（1.3.教育部教育發(fā)展研究中心，北京100816；2.中國社會科學(xué)院，北京100028）

“十四五”時期是我國向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的第一個五年，做好 “十四五”教育規(guī)劃編制意義重大。學(xué)齡人口變動是研制教育規(guī)劃、配置教育資源的基礎(chǔ)。從短期來看，各年齡段人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)直接影響人民群眾對各級各類教育資源的需求；從長期來看，人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變動將影響人力資源市場狀況。教育是人力資本開發(fā)的基本途徑，必須從戰(zhàn)略高度提前布局，為國家持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供人才支撐。編制 “十四五”教育規(guī)劃，既要摸清這個關(guān)鍵時期各級各類教育學(xué)齡人口狀況，也要考慮之后更長一個時期人口變動趨勢及其對教育政策調(diào)整的影響。本文在人口預(yù)測的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家教育中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，重點分析各級各類教育從目前至2035年期間的供求矛盾，最后為“十四五”教育規(guī)劃提出政策建議。

一、研究基礎(chǔ)與研究方法

對各級教育學(xué)齡人口的預(yù)測和分析，一直是相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者關(guān)心的議題。不少研究者關(guān)注某一階段教育的需求預(yù)測，如李玲、黃宸和李漢東用隊列要素法，預(yù)測了2017—2035年我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育適齡人口規(guī)模，并估算了在園幼兒數(shù)、所需園所、師資和經(jīng)費。[1]梁文艷、杜育紅和劉金娟借助中國人口預(yù)測系統(tǒng) （CPPS）預(yù)測了2013—2030年義務(wù)教育階段適齡人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)。[2]王廣州用遞進人口預(yù)測模型預(yù)測了2050年前高等教育適齡人口總量、結(jié)構(gòu)和變動趨勢。[3]也有少數(shù)研究涉及多個教育階段，如袁桂林等對2005—2020年小學(xué)至大學(xué)各階段教育適齡人口的預(yù)測，[4]趙佳音對2016—2025年學(xué)前至高中階段教育學(xué)齡人口的預(yù)測，[5]孫百才等對2016—2030年學(xué)前至高等教育需求的預(yù)測。[6]考慮到 “十三五”時期我國生育政策調(diào)整和人口形勢的變化，以及十九大對我國今后各方面工作制定的戰(zhàn)略部署，為科學(xué)研制 “十四五”教育規(guī)劃，需要采用更新的數(shù)據(jù)預(yù)測教育適齡人口變化，綜合分析各級各類教育需求以及應(yīng)對措施。

本研究以2010年第六次人口普查、2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運用隊列要素人口預(yù)測模型對未來人口做出預(yù)測。隊列要素人口預(yù)測是經(jīng)典的人口預(yù)測方法，采用系統(tǒng)仿真思想，構(gòu)建結(jié)構(gòu)功能模型，對人口年齡結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化趨勢和過程進行模擬分析。

參數(shù)假定以第六次全國人口普查為基礎(chǔ)，包括普查時點的男性與女性平均預(yù)期壽命、總和生育率和出生性別比。對于平均預(yù)期壽命，采用線性插值方法，估算各個時點的男性與女性平均預(yù)期壽命。為了防止留存人口高估，參照 World Population Prospects（2017）[7]數(shù)據(jù)對預(yù)期壽命進行估計。對于總和生育率，2010—2017年數(shù)據(jù)根據(jù)2017年人口變動抽樣調(diào)查年齡結(jié)構(gòu)推算；2018—2050年數(shù)據(jù)，利用遞進生育率方法進行估計。對于出生性別比，假定2021—2030年、2031—2040年、 2041—2050年分別維持在109、108、107不變。此外，城鎮(zhèn)化水平直接影響學(xué)齡人口的城鄉(xiāng)分布，根據(jù)城鎮(zhèn)化的歷史趨勢、變化規(guī)律并結(jié)合國家人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的中長期目標(biāo)，假定2035年我國城鎮(zhèn)人口比例為75%，2050年為78%。

二、我國未來人口變動特征及對宏觀教育政策的影響

改革開放以來，我國人口過快增長得到控制，人口素質(zhì)顯著提升，人口流動高度活躍，為經(jīng)濟發(fā)展貢獻了豐富的人口紅利。近年來，人口發(fā)展開啟了趨勢性轉(zhuǎn)折，雖然人口總量慣性增長，但增速放緩、勞動力數(shù)量下降及人口流動變化將成為影響社會經(jīng)濟活動的重要因素。

1.出生人口逐步下降，教育資源配置將從總量供給向結(jié)構(gòu)性調(diào)整轉(zhuǎn)變

2016年，“全面二孩”政策正式實施。當(dāng)年，出生人口1786萬，比2015年多131萬。但是，中國生育水平經(jīng)過短暫回升后開始下降。2018年出生人口1523萬，比2017年減少200萬；2019年出生人口1465萬，比2018年減少58萬。國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司司長張毅指出，“全面二孩”政策的積累效應(yīng)在前兩年集中釋放，導(dǎo)致生育率呈現(xiàn)先升后降的現(xiàn)象。[8]多項研究認為，“全面二孩”政策雖然提高了二孩生育率，但由于一孩生育率下降，政策沒有從根本上緩解 “低生育陷阱”問題，未來出生人口將持續(xù)下降。[9]本研究預(yù)測，2025年，出生人口數(shù)將介于1184萬至1351萬，相當(dāng)于2019年出生人口數(shù)的81%—92%；到2035年，出生人口將進一步下降，介于984萬至1218萬，相當(dāng)于2019年的67%—83% （見圖1）。

圖1 我國出生人口及預(yù)測

受出生人口下降的影響，未來我國人口總量增速放緩，負增長時代即將到來?！秶胰丝诎l(fā)展規(guī)劃 （2016—2030年）》指出，我國人口發(fā)展進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，人口總規(guī)模增長慣性減弱，2030年前后達到峰值。聯(lián)合國預(yù)測我國于2030年達到人口規(guī)模峰值14.4億。[10]翟振武等預(yù)測我國總?cè)丝跀?shù)的峰值于2029年左右到來，約為14.55億。[11]但也有幾項研究認為峰值到來的時間更早，峰值數(shù)更低一些。如王廣州等預(yù)測峰值將在14.2億以內(nèi)，總?cè)丝谪撛鲩L起始年份估計在2026—2027年前后；[12]李建偉等預(yù)測人口峰值將于2023年前后到達，人口峰值不超過14.04億。[13]盡管不同研究的預(yù)測結(jié)果略有不同，但未來人口規(guī)模呈 “倒U型”發(fā)展的趨勢已定。

未來出生人口下降、人口總量即將下降，要求教育資源配置做出相應(yīng)調(diào)整。近年來的人口出生高峰出現(xiàn)在2016年，因此，各級各類教育適齡人口將相繼迎來短暫的高峰期后開啟下降趨勢。未來教育資源調(diào)整的方向?qū)⒅鸩綇目偭抗┙o轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

2.勞動年齡人口數(shù)量持續(xù)下降，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對勞動者素質(zhì)提出更高要求

從目前到2035年，我國勞動年齡人口將持續(xù)下降。實際上，勞動年齡人口數(shù)下降早已開始?！?019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2019年年末，16—59歲勞動年齡人口為8.96億，占總?cè)丝诒戎貫?4.0%，分別比2013年下降了2300萬和3.6個百分點。根據(jù)本研究的預(yù)測，“十四五”期間，勞動年齡人口還將減少3000多萬，①到2025年降至8.6億；到2035年進一步降至7.8億，相當(dāng)于2019年的87%左右。從勞動力內(nèi)部年齡結(jié)構(gòu)看，年輕勞動力加速下降，勞動力老化程度加重，這導(dǎo)致年輕勞動力占勞動年齡人口的比例大幅度下降。2019年，16—39歲年輕勞動力占16—59歲勞動年齡人口的比例為52%，比2012年低4個百分點；“十四五”期間還將有小幅下降，2025年降至50%，2035年進一步降至47%。

老年人口規(guī)模持續(xù)快速增加。1999年，我國60歲及以上老年人口的比例超越10%，正式邁入傳統(tǒng)意義上的老齡社會。[14]過去20年，我國人口老齡化程度不斷加重。2019年，60歲及以上人口2.54億，占總?cè)丝诘谋壤仙?8.1%。[15]根據(jù)本研究的預(yù)測，未來60歲及以上老年人口將持續(xù)快速上升，預(yù)計2025年突破3億，占總?cè)丝诘谋戎亟咏?2%；2035年老年人口超過4.2億，占總?cè)丝诘谋戎爻^30%。

從勞動力供給總量看，從目前到2035年，我國人力資源依然豐富。但從人口結(jié)構(gòu)看，勞動年齡人口減少，老年人口增加，對社會勞動生產(chǎn)率提出了更高要求。經(jīng)濟發(fā)展方式應(yīng)逐步向資本和技術(shù)密集型方向發(fā)展，依靠創(chuàng)新和質(zhì)量提升提高勞動生產(chǎn)率。以機器人、人工智能技術(shù)為代表的第四次工業(yè)革命，正在深刻改變著我國勞動力市場結(jié)構(gòu)。中國社科院的研究認為，新技術(shù)的應(yīng)用對我國制造業(yè)普通勞動力崗位的替代率是19.6%，同時會增加對 “人機協(xié)作”等要求更高認知和技能水平的崗位需求。[16]學(xué)校教育和培訓(xùn)體系應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注這一影響，加強數(shù)學(xué)、科學(xué)、工程、技術(shù)等支撐新技術(shù)革命的基礎(chǔ)教育和培訓(xùn)。

3.人口流動規(guī)模依然活躍，聚焦以人為核心的城鎮(zhèn)化要求增加城鎮(zhèn)教育供給

改革開放前三十多年，我國流動人口一直呈現(xiàn)快速增長勢頭。近年來，人口流動呈現(xiàn)出一些新特征。

第一，流動人口規(guī)模增速放緩，但規(guī)模依然龐大。2010年后，受勞動年齡人口減少、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、戶籍制度改革等因素影響，流動人口增長速度回落。根據(jù) 《中國統(tǒng)計年鑒-2019》的數(shù)據(jù)，流動人口規(guī)模于2014年達到最高峰2.53億后出現(xiàn)下降，但幅度并不大。目前流動人口規(guī)模仍然龐大，有2.36億。

第二，流動呈現(xiàn)短距離化。跨省流動人口占全部流動人口的比例降低，省內(nèi)流動比例不斷提高。2015年，跨省流動的比例為39.4%，比2005年低7個百分點。[17]農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告也顯示，2019年，外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)就業(yè)比例較上年增長2.5%，跨省流動的比例下降1.1%。[18]

第三，流入方向開始由東部向中西部轉(zhuǎn)移。東部地區(qū)目前仍然是人口的主要流入地。但在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中，沿海省份勞動密集型產(chǎn)業(yè)不斷向中西部轉(zhuǎn)移，帶動流動人口的流向轉(zhuǎn)變，中西部地區(qū)的流動人口增速明顯高于東部地區(qū)。2005—2015年流入東部省份的比例由64.5%下降至54.8%，流入中部省份的比例由17.2%上升至21.7%，流入地為西部省份的比例由18.3%上升至23.5%。[19]2019年，東部、東北地區(qū)吸納就業(yè)的農(nóng)民工減少，分別比上年下降108萬和10萬人，中西部地區(qū)吸納就業(yè)的農(nóng)民工繼續(xù)增加，分別比上年增長172萬和180萬。[20]

第四，流動人口的平均受教育程度顯著提升。1982年，流動人口的平均受教育年限僅為5.6年，比全國平均水平高0.1年；到2015年，流動人口的平均受教育年限提高到10.6年，優(yōu)勢擴大到1.5年。[21]根據(jù)流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，2017年大專以上文化程度的流動人口比重達到17.0%，2010年僅為7.5%。[22]

面向未來，我國人口流動依然活躍。從城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律看，我國城鎮(zhèn)化水平仍將進一步提高。聯(lián)合國預(yù)測，到2035年，我國城鎮(zhèn)化水平將提高至73.9%，2050年進一步提高至80%。[23]結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，“十四五”時期，人口會進一步向 “19+2”城市群②聚集。

推動常住人口享受基本公共服務(wù)是新型城鎮(zhèn)化的要求，為此教育資源配置需適當(dāng)向城鎮(zhèn)傾斜。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014—2020年）》，明確 “以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)注點是人的福利和幸福。[24]根據(jù)城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在教育領(lǐng)域，首先要保障隨遷子女的義務(wù)教育問題，逐步完善學(xué)前教育和職業(yè)教育相關(guān)政策，推動隨遷子女完成義務(wù)教育后在流入地參加升學(xué)考試。龐大的流動人口規(guī)模對城鎮(zhèn)教育供給帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特別是流動人口聚集的大城市。

三、各級各類教育的需求及供求矛盾分析

人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)變化正在對我國教育事業(yè)發(fā)展提出新挑戰(zhàn)。本部分以人口預(yù)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，具體分析未來各級各類教育的需求情況，并結(jié)合前面對人口變動的宏觀分析和國家教育發(fā)展戰(zhàn)略，進一步討論教育供求矛盾。從總量講，目前到2035年學(xué)前教育至高等教育適齡人口數(shù)變化不大。“十四五”期間，我國3—22歲人口數(shù)量將增加400多萬，增幅在2%以內(nèi)，2025年預(yù)計達3.09億左右；2027年起，該年齡段人口數(shù)開始下降，2035年降至2.81億左右。盡管總量數(shù)據(jù)如此，但受城鎮(zhèn)化進程的影響，城鎮(zhèn)教育需求增長還是明顯的。

1.“十四五”時期學(xué)前教育需求達到峰值，城鄉(xiāng)學(xué)前教育供需矛盾突出

有研究將學(xué)前教育適齡幼兒年齡段界定為3—6周歲，其依據(jù)是 《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定適齡幼兒一般為3周歲至6周歲。但是，根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》，6周歲也是我國義務(wù)教育的起始年齡；在條件不具備的地區(qū)，法律允許入學(xué)年齡推遲到7周歲。從目前情況看，大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)實施6周歲入小學(xué)。根據(jù)教育統(tǒng)計年鑒，2018年，6歲兒童中，已入小學(xué)的為1466萬，仍在幼兒園的僅232萬?？紤]到這一因素，本研究將3—5歲人口作為學(xué)前教育適齡人口。

受 “全面二孩”政策的短期影響，學(xué)前教育適齡人口在 “十四五”期間將維持在較高水平，特別是在 “十四五”初期。本研究預(yù)測3—5歲人口的上限是2021年達到峰值5253萬，比2019年高3.9%；下限是2019年達到峰值，目前已經(jīng)開始下降。到2025年，3—5歲人口規(guī)模相當(dāng)于2019年的84%—91%?！笆奈濉币院螅瑢W(xué)前教育適齡幼兒數(shù)將持續(xù)下降，到2035年降至3300萬左右。其他幾個對學(xué)前教育學(xué)齡人口預(yù)測的研究、預(yù)測的趨勢與本研究相同，基本都認為學(xué)前教育高峰期在2021年前后，但由于對適齡幼兒年齡界定為3—6歲，預(yù)測的峰值略高。

雖然從適齡幼兒總量看，進一步提高學(xué)前教育普及水平的壓力并不大；但是，由于城鎮(zhèn)化水平的提高，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口子女將在城鎮(zhèn)接受教育，“十四五”時期城鎮(zhèn)學(xué)前教育學(xué)位存在著旺盛需求。城鎮(zhèn)學(xué)前教育適齡人口 （3—5歲）的峰值預(yù)計在2022年到達，比2019年高32%左右。農(nóng)村學(xué)前教育適齡人口在 “十四五”初期略有增加后開始下降 （見圖2）。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》要求，到2020年學(xué)前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%；到2035年，全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案 （2018—2022年）》也重申了學(xué)前教育 “普及普惠”“有質(zhì)量”的發(fā)展方向。

圖2 我國分城鄉(xiāng)3—5歲人口預(yù)測

當(dāng)前，民辦幼兒園是普及學(xué)前教育的中堅力量。《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2019年我國學(xué)前教育毛入園率為83.4%；民辦幼兒園在園幼兒2649萬，占學(xué)前教育總規(guī)模的一半以上。由于城市家庭支付能力更強，城鎮(zhèn)幼兒在民辦園的比例更高。根據(jù)教育統(tǒng)計年鑒，2018年，在城區(qū)，民辦幼兒園在園幼兒的比例高達65.3%，鎮(zhèn)區(qū)為56.8%，農(nóng)村為42.8%。流動兒童進入公辦園更為困難。2019年，3—5歲農(nóng)民工隨遷兒童入園率 （含學(xué)前班）為85.5%，入園兒童中，僅有25.2%在公辦幼兒園，另有35.7%在普惠性民辦幼兒園。[25]

為實現(xiàn)學(xué)前教育 “普及普惠”發(fā)展的目標(biāo)，“十四五”時期城鄉(xiāng)都面臨著挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)學(xué)前教育短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)更多發(fā)展普惠性幼兒園，加強城鎮(zhèn)住宅配套園建設(shè)。要特別關(guān)注流動兒童，在農(nóng)民工聚集的地方增加公辦園學(xué)位供給。

農(nóng)村學(xué)前教育雖然適齡人口增幅不大，但毛入學(xué)率偏低、教學(xué)質(zhì)量不高，而且農(nóng)村家庭子女的入園機會較城鎮(zhèn)家庭子女更易受到家庭收入的影響。較低的家庭收入與高昂的教育成本已經(jīng)成為農(nóng)村家庭子女接受學(xué)前教育的主要障礙。[26]“十四五”時期應(yīng)繼續(xù)增加對農(nóng)村學(xué)前教育的投入，以發(fā)展公辦園為主，提高學(xué)前教育毛入學(xué)率。

2.義務(wù)教育適齡人口在 “十四五”以后開始下降，但城鎮(zhèn)義務(wù)教育峰值預(yù)計在2030年到來

“十四五”期間，6—14歲義務(wù)教育適齡人口將有小幅增長。2025年，義務(wù)教育適齡人口總量將介于1.45億至1.49億之間，比2019年增加6%—9%?！笆奈濉敝螅x務(wù)教育適齡人口將快速下降，預(yù)計到2035年6—14歲人口規(guī)模將降至2019年的79%—90%。

受城鎮(zhèn)化進程的影響，城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)位緊張問題將持續(xù)到2030年，農(nóng)村學(xué)校生源持續(xù)下降。與2019年相比，2025年城鎮(zhèn)6—14歲人口數(shù)預(yù)計高出23%左右，農(nóng)村則低28%左右。到2030年，城鎮(zhèn)義務(wù)教育適齡人口數(shù)達到峰值，比2019年高39%左右 （見圖3）。因此，在2030年之前，城鎮(zhèn)義務(wù)教育將面臨 “入學(xué)難”問題。

圖3 我國分城鄉(xiāng)6—14歲人口預(yù)測

近年來，各地在保障流動兒童接受義務(wù)教育方面取得積極進展。2019年，農(nóng)民工隨遷子女小學(xué)和初中階段在公辦學(xué)校就讀的比例分別為83.4%和85.2%，在有政府資助的民辦學(xué)校就讀的比例分別為11.9%和8.8%。但是，農(nóng)民工反映隨遷子女升學(xué)難、費用高的比例有所增加，在東部地區(qū)和大城市更加突出。[27]隨著城鎮(zhèn)義務(wù)教育適齡人口增加，在現(xiàn)有學(xué)位供給的情況下，農(nóng)民工隨遷子女進入公辦學(xué)校的難度將會加大。應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注隨遷子女的入學(xué)成本和入學(xué)機會。此外，流動人口受教育程度不斷提高，他們對子女接受更好教育的期望將進一步加劇優(yōu)質(zhì)教育資源的供求矛盾。

與城鎮(zhèn)相反，農(nóng)村部分學(xué)校生源下降，學(xué)校面臨著解決就學(xué)問題、提高教育質(zhì)量、實現(xiàn)規(guī)模效益等方面的權(quán)衡。面對就近入學(xué)的法律要求及服務(wù)農(nóng)村相對貧困家庭兒童就學(xué)的需求，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校將長期存在。[28]

3.高中階段教育適齡人口數(shù)呈波浪式上升，增量主要在城鎮(zhèn)

受出生人口波動影響，高中階段教育適齡人口峰值比義務(wù)教育推遲幾年，預(yù)計在2033年到達?！笆奈濉逼陂g，高中階段教育適齡人口（15—17歲）總量小幅上漲，2024年將達到 “十四五”時期的峰值4627萬，比2019年高11%?！笆奈濉币院?，高中階段教育適齡人口規(guī)?？傮w呈上升趨勢，2024年后經(jīng)歷幾年的下跌，2028年恢復(fù)增長趨勢，預(yù)計在2033年達到最高峰，比2019年高22%左右。從城鄉(xiāng)看，15—17歲人口的增量主要在城鎮(zhèn)，2024年達到 “十四五”時期最高峰，比2019年高16%左右。城鎮(zhèn)15—17歲人口的峰值大約在2034年，比2019年多60%左右 （見圖4）。

圖4 我國分城鄉(xiāng)15—17歲人口預(yù)測

進一步提高高中階段教育的普及水平，從區(qū)域來看重點在中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)，從結(jié)構(gòu)上看重點是中等職業(yè)教育?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出，到2035年全面普及高中階段教育，在結(jié)構(gòu)上，中等職業(yè)教育和普通高中教育要協(xié)調(diào)發(fā)展?！都涌焱七M教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022年）》要求加快高中階段教育普及攻堅，支持中西部地區(qū)加快普及高中階段教育。

從辦學(xué)能力上講，“十四五”期間有進一步提升高中階段教育普及水平的空間。2011年，高中階段在校生規(guī)模達到最高峰4687萬，已經(jīng)高于 “十四五”時期15—17歲人口。從供給角度講，“十四五”時期進一步提高高中階段教育毛入學(xué)率困難不大。困難在于如何化解國家經(jīng)濟發(fā)展需求和個人教育需求之間的矛盾，吸引初中畢業(yè)生選擇中等職業(yè)教育。2019年，中職在校生數(shù)占高中階段在校生數(shù)的39.5%。要實現(xiàn)《國家職業(yè)教育改革實施方案》中提出的 “高中階段教育職普比大體相當(dāng)”的發(fā)展目標(biāo)，未來招生的增長點在中等職業(yè)教育。但是，不少中職學(xué)校在吸引和留住初中畢業(yè)生方面還存在一定困難。特別是未來一個時期年輕勞動力數(shù)量下降，部分行業(yè)勞動力短缺，工資上漲幅度明顯。欠發(fā)達地區(qū)的初中畢業(yè)生面臨先工作而不是先升學(xué)的經(jīng)濟激勵。

4.高等教育適齡人口數(shù)小幅增長，峰值在2035年

“十四五”期間，高等教育適齡人口總量小幅上漲。2025年，18—22歲人口數(shù)為7303萬，比2021年高5.2%。但由于過去一個時期高等教育適齡人口總量一直呈下降趨勢，“十四五”時期高等教育適齡人口總量低于 “十三五”時期。從 “十四五”以后到2035年，18—22歲人口總體上仍是上漲趨勢。2035年，18—22歲人口數(shù)介于8365萬至8501萬之間，比2019年該年齡段人口數(shù)多14.5%—16.5%，年均增幅在1%左右。2035年以后，該年齡段人口規(guī)模將持續(xù)下降，到2050年下降至5500萬左右 （見圖5）。

圖5 我國18—22歲人口預(yù)測

“十四五”時期高等教育適齡人口總量低于 “十二五”和 “十三五”時期，這有利于將工作重心聚焦在質(zhì)量提升上，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。2019年，我國高等教育毛入學(xué)率達到51.6%，邁入普及化階段。近期有關(guān)高等教育的文件都聚焦在質(zhì)量提升上。如 《中國教育現(xiàn)代化2035》要求提升高等教育的競爭力，要 “制定緊跟時代發(fā)展的多樣化高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，要 “振興中西部地區(qū)高等教育”?！督逃筷P(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育 全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》提出，“圍繞全面提高人才培養(yǎng)能力這個核心點，加快形成高水平人才培養(yǎng)體系”。在高等教育適齡人口數(shù)增幅緩慢的情況下，有利于將投入用于提升教育質(zhì)量。

5.“十四五”時期23—30歲人口數(shù)持續(xù)大幅度下降

23—30歲是研究生教育的主要年齡段，也是大學(xué)以下學(xué)歷最有可能接受繼續(xù)教育的年齡段。“十四五”期間，23—30歲人口總量延續(xù)“十三五”的趨勢，繼續(xù)大幅度下降。2025年，23—30歲人口預(yù)計降至1.2億，比2019年減少29%，相當(dāng)于2016年峰值的三分之二?！笆奈濉币院螅?3—30歲人口數(shù)仍將繼續(xù)下降，從2030年開始緩慢回升，但幅度不大，預(yù)計2035年上升到1.2億，相當(dāng)于2025年的水平 （見圖6）。

圖6 我國23—30歲人口預(yù)測

受23—30歲人口數(shù)量減少及普通高等教育發(fā)展的影響，傳統(tǒng)成人學(xué)歷教育需求可能減少。這種情況其實已經(jīng)發(fā)生，過去十幾年，成人高等學(xué)校的數(shù)量一直在減少。但在當(dāng)前信息技術(shù)變革、全球產(chǎn)業(yè)鏈變化加快的背景下，成人對繼續(xù)教育的需求會更加多元化，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)習(xí)者需求重新調(diào)整繼續(xù)教育和研究生教育供給。普通高等學(xué)校和職業(yè)院校將是更合適承擔(dān)高質(zhì)量繼續(xù)教育的機構(gòu)。

四、對制定 “十四五”教育規(guī)劃的相關(guān)政策建議

1.繼續(xù)增加城鎮(zhèn)學(xué)前教育和義務(wù)教育學(xué)位供給，重點關(guān)注流動兒童和留守兒童

從適齡人口總量上講，學(xué)前教育和義務(wù)教育在 “十四五”期間增幅不大，但由于農(nóng)村人口進一步向城鎮(zhèn)流動，城鎮(zhèn)學(xué)前教育和義務(wù)教育 “入園難”“入學(xué)難”還將持續(xù)一段時間。受人口流動影響，不同區(qū)域?qū)W位緊張程度不同。目前，東部地區(qū)依然是最主要的人口流入地，但在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，流動人口有向中西部分散的趨勢。因此，各地要加強人口流向預(yù)判工作，妥善解決城鎮(zhèn)學(xué)前教育和義務(wù)教育學(xué)位供給問題。要特別關(guān)注東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市及在國家發(fā)展戰(zhàn)略支持下的中西部大城市的就學(xué)壓力問題，通過為農(nóng)民工隨遷子女增加公立幼兒園和學(xué)校的學(xué)位來降低學(xué)習(xí)成本，提高入學(xué) （園）率。另一方面，農(nóng)村學(xué)前教育和義務(wù)教育適齡人口總量逐步下降。農(nóng)村學(xué)前教育的普及應(yīng)當(dāng)首先考慮利用農(nóng)村中小學(xué)閑置校舍舉辦公辦園。

2.提前謀劃城鎮(zhèn)高中階段教育布局結(jié)構(gòu)，增加對職業(yè)教育的投入

未來城鎮(zhèn)面臨高中階段教育適齡人口數(shù)持續(xù)增長的局面，峰值在2034年。全面普及高中階段教育亟須重視城鎮(zhèn)普通高中的發(fā)展布局（特別是在人口大鎮(zhèn)、人口增速快的特色小鎮(zhèn)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等）和提高職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)吸引力?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》要求高中階段教育兼顧普職協(xié)調(diào)發(fā)展。中等職業(yè)教育是國家現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的急需，但對初中畢業(yè)生的吸引力不足。受近年來勞動力數(shù)量持續(xù)下降、普通勞動工資水平提高的影響，年輕勞動力更容易放棄高中階段教育，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這會影響經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。為此，還是要加大支持中等職業(yè)教育發(fā)展的力度，加強與新技術(shù)革命相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合，通過改善辦學(xué)條件、改革辦學(xué)模式、提升辦學(xué)質(zhì)量，把職業(yè)教育的類型扎實做好，讓職業(yè)教育真正起到富民的作用。

3.抓住契機調(diào)整高等教育體系結(jié)構(gòu)，特別是加強關(guān)鍵領(lǐng)域的高層次人才培養(yǎng)

未來年輕人口數(shù)量的變化，將有利于把高等教育的工作重心聚焦到內(nèi)涵質(zhì)量上來。從目前到2035年，18—22歲高等教育適齡人口數(shù)小幅增長；23—30歲人口數(shù)在 “十四五”期間快速下降，到2030年止跌回升?？梢?，本專科和研究生教育從人口數(shù)量需求上看沒有大規(guī)模擴招的壓力，這將有利于高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，以及根據(jù)經(jīng)濟社會需求和人民群眾接受優(yōu)質(zhì)教育的需要而主動謀劃。重點是按科技革命和產(chǎn)業(yè)變革需求調(diào)整學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，按創(chuàng)新型國家建設(shè)和百姓升學(xué)需求積極發(fā)展研究生教育并優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推動高等學(xué)校重視提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和實現(xiàn)特色發(fā)展。

4.不斷加大繼續(xù)教育和技術(shù)培訓(xùn)力度，推動終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)

受出生人口減少、人均預(yù)期壽命增長的影響，我國人口老齡化程度不斷加劇。要支撐這樣的人口結(jié)構(gòu)，必須進一步提高勞動生產(chǎn)率。也就是說，經(jīng)濟增長方式要逐步向資本和技術(shù)密集型方向發(fā)展，依靠創(chuàng)新和質(zhì)量提升提高勞動生產(chǎn)率。在這個過程中，大量勞動者將面臨技術(shù)變革、崗位變化帶來的新挑戰(zhàn)，特別是那些受教育程度較低的勞動者。這就需要充分利用高等學(xué)校和職業(yè)院校建設(shè)靈活開放的培訓(xùn)系統(tǒng)，增加在職職工接受繼續(xù)教育的剛性要求，高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系。而高等學(xué)校和職業(yè)院校則需要進行教學(xué)管理體系和教學(xué)模式改革，承擔(dān)起高質(zhì)量繼續(xù)教育和培訓(xùn)的重任，成為建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的主力軍。

5.全力確保 “十四五”期間教育經(jīng)費增長落實到位

“十四五”期間，3—22歲人口數(shù)小幅上漲，但幅度不大。根據(jù) 《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案 （2018—2022年）》，學(xué)前教育和高中階段教育的毛入學(xué)率要進一步提升，且各級各類教育都存在進一步提升質(zhì)量的要求。因此，面對教育全面普及化階段的到來，內(nèi)涵式發(fā)展的要求更為迫切。這是久久為功的事業(yè)，而經(jīng)費保障是基礎(chǔ)，經(jīng)費增長要切實落實到位。

注釋：

①指上限預(yù)測和下限預(yù)測的平均值。如無特別說明，下文中某年人口數(shù)的預(yù)測值均是這個概念。

② “19+2”，即京津冀、長三角、珠三角、山東半島、海峽西岸、哈長、遼中南、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原、北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州－西寧、寧夏沿黃和天山北坡19個城市群，還有以拉薩、喀什為中心的兩個城市圈。