新時代民事檢察的定位與作為

湯維建

民事檢察的時代定位

（一）規(guī)律定位：民事檢察由弱變強的發(fā)展史

通過簡單回顧民事檢察的歷史發(fā)展，就可以概括出民事檢察的發(fā)展規(guī)律。1982年民事訴訟法（試行）僅有一個基本原則的抽象規(guī)定，民事檢察基本上停留在紙面，缺乏可操作性規(guī)范使之產(chǎn)生應(yīng)有的實踐效果；1991年民事訴訟法正式頒行時，除基本原則外，還規(guī)定了抗訴制度，檢察監(jiān)督開始日益強勁地在中國的司法舞臺上發(fā)揮作用；2007年民事訴訟法微改，細化了檢察監(jiān)督的抗訴事由，并將其與當事人申請再審的法定事由予以并軌；2012年全面修改民事訴訟法，檢察監(jiān)督的范圍得到極大拓展，局部監(jiān)督的單一性制度為全面監(jiān)督的復(fù)合性制度取而代之，民事領(lǐng)域的“四大監(jiān)督”格局開始形成，抗訴監(jiān)督、程序違法監(jiān)督、調(diào)解公益性監(jiān)督以及執(zhí)行違法監(jiān)督自此并駕齊驅(qū)，民事檢察監(jiān)督的觸角伸展到了民事訴訟的每一個領(lǐng)域，民事訴訟接受檢察監(jiān)督存在死角或盲區(qū)這一情況從此成為歷史。尤值稱道的是，2012年民事訴訟法的修改還將檢察建議這個并不顯眼但卻極具發(fā)展前景的概念導(dǎo)入其中，成為民事檢察的一大亮點。正是借助檢察建議這個杠桿性概念，民事檢察的范圍得以拓展，民事檢察的方式得以增加，民事檢察的同級監(jiān)督成為可能，民事檢察的理念得以更新，民事檢察的效能獲得強化，公益訴訟制度得以孵化產(chǎn)生，檢察機關(guān)在社會治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化中的作用日益凸顯。

可見，民事檢察在中國的發(fā)展呈現(xiàn)出由弱到強、由小到大、由局部到全面、由對立監(jiān)督到協(xié)同監(jiān)督、由一元到多元、由無保障到有保障、由單純的剛性監(jiān)督到剛?cè)岵膹?fù)合監(jiān)督等發(fā)展趨勢和基本規(guī)律。這個趨勢和規(guī)律告訴我們，憲法對檢察機關(guān)作為專門法律監(jiān)督機關(guān)的崇高定位在民事檢察中深深地扎下了根，一個中國特色的民事檢察監(jiān)督制度體系業(yè)已形成。

（二）原則定位：創(chuàng)新是民事檢察實現(xiàn)跨越式發(fā)展的第一動力

民事檢察在我國法治發(fā)展歷史上屬于后起的新型概念，在世界法治發(fā)展歷史上，也鮮有現(xiàn)成的經(jīng)驗可資借鑒。因此，民事檢察的發(fā)展壯大唯有靠制度創(chuàng)新。創(chuàng)新是民事檢察得以發(fā)展并始終保持勃勃生機的原動力，創(chuàng)新原則是民事檢察實現(xiàn)自我完善和自我發(fā)展的第一原則；民事檢察制度是我國法治史上的創(chuàng)舉，是通過創(chuàng)新而生成的本土制度的典型范例。

根據(jù)創(chuàng)新原則，民事檢察應(yīng)當從外部和內(nèi)部兩個維度上尋求制度創(chuàng)建和制度實踐的空間和路徑，從而突破制約民事檢察發(fā)展的短板、弱項和瓶頸式諸問題。

就外部創(chuàng)新而言，民事檢察應(yīng)置于國家法治建設(shè)的大局中進行部署，要謀劃如何通過民事檢察提升國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化水平，要投身于多元化糾紛機制構(gòu)建和運作之中，要打通民事檢察與社會介入之間的制度性壁壘，要將適應(yīng)時代發(fā)展需要的法治觀念、法治訴求有序?qū)朊袷聶z察的辦案活動之中，要善于借助國家力量、監(jiān)督力量、社會力量、專業(yè)力量為我所用，完善與國家各職能部門之間的銜接機制，完善人大監(jiān)督檢察、支持檢察的制度性通道，充分發(fā)揮民事檢察應(yīng)當發(fā)揮的助力法治建設(shè)的功能和價值，建立健全廣泛收集社情民意的體制和機制，使民事檢察真正實現(xiàn)來自人民、為了人民、依靠人民、為人民所共享的制度初衷和使命。

從內(nèi)部創(chuàng)新的維度來看，創(chuàng)新原則首先表現(xiàn)在民事檢察應(yīng)當逐步填滿民事訴訟程序的每一個空缺，不使民事檢察留下制度盲點和空白點，從而使民事檢察的職能真正做到程序的全覆蓋。要鞏固傳統(tǒng)的抗訴監(jiān)督，使抗訴監(jiān)督在精準監(jiān)督的指引下，深挖每一個監(jiān)督案件所蘊含的價值內(nèi)涵，做到法律效果、社會效果和政治效果的有機融合、渾然一體，創(chuàng)設(shè)出一大批具有示范意義的典型案例，強化案例指導(dǎo)制度的作用，通過典型案例的深度解讀和廣泛宣傳，使民事檢察深入民心。要將民事檢察監(jiān)督的觸角向以程序違法監(jiān)督為主要內(nèi)容的訴中監(jiān)督，以維護國家利益、社會公共利益和第三人利益以及程序合法性保障為基本內(nèi)容的調(diào)解監(jiān)督，以排除執(zhí)行障礙、嚴格執(zhí)行程序從而助推解決“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”為基本內(nèi)容的執(zhí)行監(jiān)督等諸方面伸展、滲透，要加強對民事非訴訟程序的法律監(jiān)督，要通過對不予執(zhí)行仲裁裁決和公證文書的監(jiān)督，將民事檢察的觸角向仲裁領(lǐng)域和公證領(lǐng)域延伸，使民事訴訟法第14條規(guī)定的全面監(jiān)督原則真正落地落實，從而滿足人民群眾對民事檢察的不斷增長的新期待和新要求。不僅如此，民事檢察還擔(dān)負著重塑中國特色民事訴訟制度的重要使命，民事檢察要善于找到切口千方百計介入民事訴訟的過程之中，不僅要善于進行點狀的程序違法監(jiān)督，而且要善于進行全程的線狀的民事訴訟監(jiān)督。在涉及國家利益、社會公共利益、第三人合法權(quán)益、人事訴訟、有重大影響的民事案件，涉及人數(shù)眾多的規(guī)模訴訟、集團訴訟、代表人訴訟、對社會經(jīng)濟生活影響較大的破產(chǎn)案件，弱者保護訴訟、涉及未成年人利益保護的訴訟等案件中，民事檢察應(yīng)當探索開展全程監(jiān)督的模式、機制、程序和方式。

在民事訴訟監(jiān)督中，要善于營造既有利于審判又有利于監(jiān)督的程序結(jié)構(gòu)模式，使司法審判的等腰三角形和民事檢察的監(jiān)督三角形有機焊接，從而形成菱形結(jié)構(gòu)的程序樣態(tài)，為人類的民事司法程序模式貢獻中國方案。

民事檢察當下應(yīng)有的作為

構(gòu)建和完善民事檢察機制的基本方向應(yīng)當是恪守民事檢察的司法權(quán)屬性，使民事檢察的司法化屬性得到日益凸顯，使之與傳統(tǒng)的書面主義、匯報主義和討論主義的辦案方式有所區(qū)別。要強化民事檢察辦案過程的對抗主義、辯論主義、處分權(quán)主義、公開主義、口頭主義、親歷主義、直接主義等司法原則的程序塑造功能，著力保障當事人的程序參與權(quán)、案情表達權(quán)、證據(jù)提供權(quán)、申請動議權(quán)、監(jiān)督異議權(quán)、救濟保障權(quán)等基本程序權(quán)。要致力于削除民事檢察辦案中的封閉化色彩、單向化色彩、非規(guī)范化色彩等陳舊的司法痕跡，努力使民事檢察從理念到制度、從體制到機制、從規(guī)范到程序、從路徑到方法方式、從機構(gòu)到人員、從辦案風(fēng)格到檢察形象等各個層面、各個領(lǐng)域均實現(xiàn)新時期下現(xiàn)代化改造。要強化民事檢察的理念前導(dǎo)力、制度塑造力、規(guī)范感召力和程序吸引力，使民事檢察成為新時期中國特色司法制度的突出亮點和展示中國特色司法制度優(yōu)越性的嶄新窗口。

為此，有必要在法治的框架下建構(gòu)和完善以下諸機制：

（1）律師強制代理申訴監(jiān)督機制。律師強制代理申訴案件有利于做好申訴前的過濾篩選和服判息訴工作，有利于檢察機關(guān)更加精準地推進監(jiān)督。檢察機關(guān)應(yīng)當挑選適格的律師進入法律援助名單庫，通過政府購買服務(wù)的形式為貧困的當事人提供法律援助。

（2）案件辦理的繁簡分流機制。出于精準監(jiān)督的需要，檢察機關(guān)對所受理的紛繁復(fù)雜林林總總的全部民事申訴案件，應(yīng)當按照其復(fù)雜程度、社會影響程度、涉及人員多寡程度、案件的類型和性質(zhì)、案件中所包含的政策形成性因素、成為指導(dǎo)性案例的潛質(zhì)等標準，利用智能化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、大數(shù)據(jù)、云計算等手段，進行動態(tài)的、層次化的繁簡分流，并基于此在辦案機構(gòu)和辦案人員上進行適度分工。

（3）民事檢察調(diào)解機制。在助推實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的多元化糾紛解決機制大格局中，民事檢察調(diào)解機制不僅不能缺位，而且還應(yīng)將其納入規(guī)范化、制度化、程序化建設(shè)之中予以謀劃和推進。除了那些非抗不可、帶有政策性形成元素的民事申訴案件外，其他所有的當事人依然存在爭議的申訴案件，檢察機關(guān)都應(yīng)當采取先行調(diào)解的原則，致力于申訴案件在檢察環(huán)節(jié)的徹底解決，既不使這些申訴到檢察院的案件演化為法院的再審案件，也不使之升級為影響社會穩(wěn)定的信訪案件乃至其他矛盾激化的案件。檢察機關(guān)的民事調(diào)解應(yīng)當成為民事檢察的優(yōu)先性、常態(tài)性和基礎(chǔ)性的業(yè)務(wù)，每一位民事檢察官都應(yīng)當成為調(diào)處民事糾紛的行家里手，調(diào)解的結(jié)果經(jīng)法院確認應(yīng)當具有替代原生效法律文書的法律拘束力。

（4）再審檢察建議與抗訴的遞進機制。再審檢察建議應(yīng)當成為所有結(jié)果監(jiān)督申訴案件的第一道防線，在再審檢察建議無法奏效時，抗訴繼而發(fā)揮跟蹤監(jiān)督或監(jiān)督升級的作用。這種將再審檢察建議挺在前面、將抗訴殿后的監(jiān)督策略安排，有利于消解民事檢察“倒三角”之積弊，使民事檢察力量下沉，使同級監(jiān)督成為常態(tài)、上級監(jiān)督乃是例外，也有利于監(jiān)督方式柔性化發(fā)展，有利于協(xié)同監(jiān)督模式的形成和運作，有利于強化再審檢察建議的實施效果，無疑是一個更加科學(xué)合理、明智妥適的制度安排和操作邏輯。

（5）檢察長列席審判委員會常態(tài)化機制。應(yīng)當將檢察長列席審判委員會制度的做法常態(tài)化，規(guī)定凡是審判委員會討論決定檢察監(jiān)督的案件，包括檢察建議的案件、再審檢察建議的案件以及抗訴再審案件等在內(nèi)，同級檢察院的檢察長或者檢察長委托的副檢察長應(yīng)當按照人民檢察院組織法第26條的規(guī)定列席并發(fā)表監(jiān)督意見。

（6）檢察建議宣告送達機制。檢察機關(guān)對法院審判、執(zhí)行行為違法提出的檢察建議應(yīng)當參照行政公益訴訟前置程序中的檢察建議以及行政違法行為監(jiān)督的檢察建議實行宣告送達制度，據(jù)此制度，檢察機關(guān)在實施監(jiān)督的檢察機關(guān)或被實施監(jiān)督的法院某場所將檢察建議公開送達給被監(jiān)督者，檢察機關(guān)在送達檢察建議的同時公開闡述監(jiān)督事項、監(jiān)督理由以及建議整改的內(nèi)容，被監(jiān)督者公開接受送達，與此同時，邀請人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)督員、人民監(jiān)督員、司法民意代表、專家學(xué)者等人員到場見證整個過程。實踐證明，檢察建議公開宣告送達的方式對于規(guī)范監(jiān)督行為，剛化監(jiān)督效果，導(dǎo)入其他監(jiān)督方式，形成監(jiān)督合力，落實“誰執(zhí)法誰普法”法治宣傳教育的主體責(zé)任，都不無裨益。

（7）申訴案件審查聽證機制。凡是結(jié)果監(jiān)督的再審檢察建議案件和抗訴案件，以及調(diào)解監(jiān)督案件和執(zhí)行監(jiān)督案件，應(yīng)當盡可能地推行審查聽證機制，并規(guī)定凡是當事人提供的新證據(jù)以及檢察院行使調(diào)查核實權(quán)所收集的證據(jù)，非經(jīng)過公開聽證和辯論，均不得作為檢察監(jiān)督作出決定的依據(jù)。聽證應(yīng)當通知所有的利害關(guān)系人參加，必要時邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等參加，聽證應(yīng)當允許案外人旁聽。

（8）民事檢察公開機制。檢察公開不僅是司法公開的應(yīng)有之義，而且是導(dǎo)入社會監(jiān)督從而確保檢察公正的必要保障。檢察機關(guān)應(yīng)當開辟多個公開平臺，進行公開的檢察聽證、公開的檢察調(diào)解、公開的檢察說理、公開的送達宣告等等。

（9）民事檢察保障機制。民事檢察保障系統(tǒng)對保障其監(jiān)督效果、形成長效機制，不可或缺。一方面，要不斷建立健全檢察機關(guān)與人民法院的信息共享機制，與人民法院形成良性的互動機制，改善檢法司法共同體關(guān)系；另一方面，對民事檢察中發(fā)現(xiàn)的法官違法亂紀行為也絕不遮掩姑息，要建立與監(jiān)察委員會的案件線索移送機制，構(gòu)成犯罪的，移送相關(guān)部門或機構(gòu)追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，凈化司法環(huán)境，共同維護司法權(quán)威。與此同時，還要強化檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的運行保障機制，使調(diào)查核實權(quán)切實發(fā)揮作用，對妨礙檢察機關(guān)履行民事檢察職責(zé)的行為，檢察機關(guān)應(yīng)有權(quán)采取除限制人身自由以外的強制措施予以排除和制裁。

（摘自2019年12月9日《檢察日報》。作者為全國政協(xié)委員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授。有刪節(jié)）