公共政策與公眾參與

葉揚成

摘? 要：隨著社會和政治的不斷發(fā)展，公眾參與在公共政策過程的重要性越來越明顯，政府也對公眾參與也愈發(fā)重視，然而，實際上卻依舊存在著不少阻礙公眾深入?yún)⑴c的因素，如公眾自身素質(zhì)能力的不足、政治上的不良風(fēng)氣、文化束縛等。本文首先闡述了近些年公眾參與在我國的研究進展，第二部分則以華北地區(qū)煤改氣政策為實證案例，從中總結(jié)分析了我國目前公眾參與機制在公民自身和政府主體兩個方面仍存在一些的問題，第三部分筆者則提出培養(yǎng)公民參與意識、鼓勵政府實施公眾參與程序和細化區(qū)分政府與不同層級公民之間的溝通渠道三個完善公眾參與機制的建議，以助于公眾參與公共政策過程在我國的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公眾參與;公共政策;煤改氣

1? 引言

隨著社會和政治的不斷發(fā)展，公共參與在公共政策的制定和執(zhí)行過程中扮演著越來越重要的角色。它對增強政策的合法認(rèn)可、強化權(quán)利的監(jiān)督制約、促進社會穩(wěn)定等有重大作用。

在我國，公共政策上的公眾參與可以區(qū)分為從無到有，從上向下的推動和從下向上的參與這幾個過程，并且很明顯的是，公眾參與在制定行政決策和解決公共問題等行為上取得了一定的成果，由此，無論是在中央層面還是地方都得到了相應(yīng)程度的推廣，如今，公眾參與在政府決策過程中的影響力也逐漸上升，政府也對民眾的意見愈發(fā)重視，向公眾開放的公共行政領(lǐng)域也越來越多。這確實是一個良好的發(fā)展趨勢。然而，實際上依舊存在著不少阻礙公眾深入?yún)⑴c的因素，如公眾自身素質(zhì)能力的不足、政治上的不良風(fēng)氣、文化束縛等。那么公共政策中的公共參與現(xiàn)狀如何？其中的阻礙因素是什么？如何能進一步推進公眾在公共政策中的參與？本研究針對煤改氣供暖政策進行調(diào)查，意在能夠深入了解政府與公民的互動現(xiàn)況，找出目前公眾參與政策過程中存在的問題，并提出解決問題的建議，增強公共政策過程中的公眾參與。

2? 煤改氣政策過程中公眾參與的實證分析

近幾年，北方的污染越來越嚴(yán)重，尤其是冬季，也嚴(yán)重影響到人民的生命健康，國家采取各種手段治理霧霾，這無疑都是國家出系的重大決策，煤改氣便是其中一項。相關(guān)研究表明，造成霧霾的重要原因之一就是燃煤，且占比約為18%，也就是說由燃煤引起的污染是巨大的，因此煤改氣政策也成為改善環(huán)境的重要項目。北方煤改氣政策的基礎(chǔ)就是為了改善越來越嚴(yán)重的環(huán)境問題，因此，主要的問題早就不是猶豫是否要改而是如何去改。國家為了治理環(huán)境污染，重點推出了煤改氣政策，但是必須明白，這個政策與公民是息息相關(guān)的，尤其是在政策執(zhí)行過程中，必須全方位考慮公民的接受程度，解決公眾給予的各方面壓力。實際上，出現(xiàn)天然氣供應(yīng)不足的現(xiàn)象并不僅僅只是因為我國天然氣短缺，還包括政府在沒有完全準(zhǔn)備好的情況下過于急迫的進行政策的執(zhí)行。基于上述原因，政策制定過程中的公眾參與就是必要的，這種參與可以是對民意的調(diào)查、對政策的宣傳，以民生放在首位，只有這樣政策在后期才能真的完成有效政策執(zhí)行，才能保證政策本身的價值真正發(fā)揮出來。

筆者在3月份開始進行訪談，地點為河北保定各地區(qū)，訪談對象分為三批，一批是早已經(jīng)完成煤改氣的地區(qū)人民，一批是今年開始安裝壁掛爐的，還有一批是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府相關(guān)人員。訪談過程中主要圍繞訪談計劃進行，其中著重對民眾進行深度談話。

首先是普通居民關(guān)于煤改氣的實施在前年就有消息，但是大多都處于觀望狀態(tài)，政府也沒有明確下發(fā)相關(guān)文件。當(dāng)通知下來后，關(guān)于對于煤改氣這件事，大多農(nóng)村居民對于煤改氣這件事都還處于國家政策要求就做，至于公共政策過程的參與，部分表示“沒有相關(guān)意識”，更有人仍覺得國家政策是由國家制定的，和自己無關(guān)。而城市居民一些人都表示在政策下來后有稍微了解一下，關(guān)于是否想要參與公共政策過程的，人們也普遍認(rèn)為就算想?yún)⑴c也不了解渠道，政府也沒有關(guān)于公眾參與的一些宣傳，因此不認(rèn)為普通市民能夠真正參與進去。

但是當(dāng)問到煤改氣政策效果時，大多人們連連抱怨，即使政策本身也做了很多努力，投入很多，但是并沒有實際了解人民的生活，對于農(nóng)村居民來講，即使享受國家補貼，但是天然氣的價格還是更貴一些，更何況如今補貼政策是暫定三年，“不知道三年后國家的安排是什么，還是挺擔(dān)心的。”部分居民還是對“煤改氣”未來的發(fā)展表示擔(dān)憂。

由上述訪談結(jié)果可知，其實到目前，公民的參與意識還是很低，政府在這方面的積極性也遠遠不夠，由此而完成的政策都明顯突出了政府與公民之間的矛盾。

3? 現(xiàn)階段公民參與我國公共政策制定過程中存在的問題及困境

（1）公民自身的限制

公共政策，為公共服務(wù)的政策，也就是說公共政策解決的問題理論上是以公共利益為導(dǎo)向的，而公民參與是確保公共政策公共利益取向的內(nèi)在要求。1而公民個人是理性的，由此就產(chǎn)生了公共利益與個人利益之間的矛盾。正如此次的煤改氣事件，國家的出發(fā)點是從整體環(huán)保理念出發(fā)，盡管出臺了很多相應(yīng)的補貼政策，但是站著農(nóng)民的角度，還是存在天然氣太貴，對于國家的補貼政策不信任等各種因素所帶來的利益上的不一致，從而導(dǎo)致了中間出現(xiàn)的各種問題，另外，由于國家迫切改善空氣環(huán)境，在煤改氣政策上確實出現(xiàn)了急而不精的現(xiàn)象，也就是急于完成任務(wù)而沒有考慮實際，這就導(dǎo)致了冬天部分地區(qū)出現(xiàn)煤沒了，氣也沒了的窘境。

除此之外，有效的公民參與還需要公民具備一些知識，現(xiàn)代決策中經(jīng)常需要涉及到一些專業(yè)性較強的知識，因為公民參與的層次不同，所需要的知識素養(yǎng)也會有所差距，很容易出現(xiàn)公民參與與專業(yè)決策之間的矛盾。煤改氣政策的對象主要還是華北地區(qū)各個農(nóng)村，盡管國民整體素質(zhì)在不斷提高，但農(nóng)民的各方面的素養(yǎng)還是稍有欠缺，本次訪談筆者著重問了受訪對象關(guān)于如何去表達自己的不滿的問題，結(jié)果表明當(dāng)涉及到自身利益問題時，他們并不具備以更有效率、更正確的方法去表達的能力。

（2）政府方面的困境

托馬斯提出公民參與的難題主要有：第一，公共管理者必須決定在多大程度上與公眾分享影響力。第二，公共管理者必須決定由公眾中的誰去參與公共決策過程。第三，公共管理者必須選擇特定的公民參與形式，并充分了解和把握如何與公眾互動。2也就是說公民參與程度的關(guān)鍵就是管理者愿意放權(quán)程度的多少，尤其是在政策制定過程中。

同樣的，政府人員也會作為經(jīng)濟人出現(xiàn)在官場之上，把政策制定和執(zhí)行權(quán)操控為謀取自身利益最大化的工具，在這個過程中，在政策制定過程中，政府官員更多的考慮不損害自身的利益的政策，公民參與便或多或少的受到阻礙。

煤改氣政策是以環(huán)保理念為基調(diào)而提出的一項國家政策，在整個過程中并沒有發(fā)現(xiàn)太多關(guān)于公民參與的痕跡，或者說，政府在這個政策制定過程中并沒有積極的主動去考慮到公眾參與問題。

4 完善公共政策過程中公眾參與機制的建議

（1）培養(yǎng)公民參與意識

通過這次調(diào)查研究，最突出的問題是公民參與意識，無論是農(nóng)村居民還是城市居民，當(dāng)遇到政策問題時，很少人有自己想要參與政策的想法，或者說公民很少有通過用正規(guī)程序來表達自己意見的想法，如本文案例，在煤改氣政策實施過程中遇到問題時，并沒有公民通過任何渠道去主動表達自己的意見，而是或者偷偷重新使用煤供暖，或是一直口頭表達自己對政策的不滿，由此造成了政府公信力的下降。一旦人民因為不滿而開始急迫尋找非制度化的途徑來表達自己的意見時，社會穩(wěn)定就會受到很大影響，尤其是當(dāng)政策受體為廣大農(nóng)民時，政府應(yīng)更為考慮全面，以民生為主要宗旨。所以，我認(rèn)為政府應(yīng)積極宣傳公民參與公共政策這個意識，注重參與民主理論在整個社會的培育。

筆者認(rèn)為，只要與意識有關(guān)的方面都需要從小開始培養(yǎng)。我們都知道政治課是從小學(xué)就開始進入了基礎(chǔ)課程，可是，真正開始接觸到政治主要還是初中，時事政治更是高中才真正正式接受灌輸。因此我認(rèn)為，公眾參與意識的培養(yǎng)一方面可以從學(xué)生們的政治課開始進行。

另一方面，目前政府也應(yīng)該利用互聯(lián)網(wǎng)、報紙、電視等與公眾生活緊密相連的媒體進行公眾參與意識的大力宣傳，讓公眾真正參與到政治中不只是說說而已，要讓公眾真正了解到他們的權(quán)利和義務(wù)。

（2）鼓勵政府實施公眾參與程序

一方面是公眾參與的意識不足，但由此所反映的卻是政府本身對公眾參與的不重視，尤其是高層政府，盡管一直再強調(diào)以民意為主，但在制定政策、推行政策時沒有真正接近民生，下級政府只管執(zhí)行上級下達的命令，也沒有能夠啟動公眾參與程序以收集民意，整個政策過程給予公民參與的空間太小了，以至于一度忽視了民眾的意見，就算政策中包含了一系列補貼政策，但是，當(dāng)補貼政策也沒有辦法應(yīng)對的各種重大突發(fā)情況時，政策就顯的不夠民主。

筆者認(rèn)為，若能真正使公眾參與到政策過程中，首先就是要使公眾參與程序能真正聯(lián)系到各個層級的公眾并合法化。目前存在的問題是公民“利益訴求”的表達沒有得到實現(xiàn)，因此我認(rèn)為，制定公共政策過程中的公眾參與應(yīng)該在憲法上給予一定的肯定，在整個政策的編制與確定過程中，能夠積極加入公眾參與的合法步驟，并給予相應(yīng)的“話語權(quán)”和“保障權(quán)”。如在制定過程加入各方面的意見征詢，不僅局限于少數(shù)人手中，而是通過互聯(lián)網(wǎng)等新媒體聽取群眾的意見，建立政府與公民的良好關(guān)系。

（3）細化區(qū)分政府與不同層級公民之間的溝通渠道

現(xiàn)今制度內(nèi)主要參與渠道包括聽證、會議、網(wǎng)絡(luò)通訊等合法渠道，但是，筆者認(rèn)為不同層次的公民應(yīng)該有不同的渠道，這么多的合法途徑，卻沒有適用真正遠離政治的人民，如農(nóng)民。在我看來，政府應(yīng)該增加更加接近民生的溝通渠道，如結(jié)合一些民間組織，代表不同的人民層級，根據(jù)政策的適用性，接受來自政策受眾群體的意見。

由此，筆者認(rèn)為政府應(yīng)該根據(jù)不同層次的公民利用不同的渠道進行交流，將參與公民分為精英和普通民眾，其中精英的溝通渠道很多，現(xiàn)今制度內(nèi)的渠道和途徑精英都可以利用的很好，能夠通過這些渠道表達自己的利益訴求，而普通民眾則更傾向于被動的參與，不知道如何真正利用現(xiàn)有的合法手段維護自己的利益，因此，筆者建議可以在社會上允許一些民間機構(gòu)作為政府與人民的橋梁，這種民間機構(gòu)主要是承擔(dān)民眾對于政策的咨詢、建議和參與，這種民間機構(gòu)區(qū)別于政府相關(guān)機構(gòu)的是，更能站在民眾的角度或者說是更能專業(yè)的去承擔(dān)一些責(zé)任。

5? 研究結(jié)論與展望

本文以煤改氣供暖政策為例，探討了公眾參與在公共政策過程中存在的問題和困境，研究表明無論在公共政策制定過程中還是在公共政策執(zhí)行過程中在政府和公民方面都存在很多問題，其中明顯的是政府沒有真正接納公眾的參與和公眾沒有意識和渠道的參與進去，并由此筆者提出了培養(yǎng)公民參與意識、鼓勵政府實施公眾參與程序和增加政府與不同層次公民之間的參與渠道三個建議。

此次煤改氣政策在北方大規(guī)模的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了很多大大小小的各種問題，然而必須從中意識到，民意應(yīng)該是貫穿于整個政策過程的，只有保證民意的首要優(yōu)先，才能做到真正的為人民服務(wù)。

環(huán)境與民生對于政府來說同樣重要，而且二者之間從此都不是處于對立面，很多時候在考慮重大決策時更多的聽聽大家的意見也許會把問題解決的更好。讓民眾能夠處于一個好的空氣生活環(huán)境下是政府一直在努力的，但在這個努力的過程中，也要保證不把百姓置于另一個困境中，因此只有通過民主、依法的去進行決策過程，才能制定出能夠真正利民的政策。

參考文獻

[1]? 王洛忠.我國轉(zhuǎn)型期公共政策過程中的公民參與研究[J].中國行政管理，2005（8）：86- 88.