治安管理處罰裁量權(quán)適用之實(shí)證分析

摘 要：行政自由裁量是現(xiàn)代公共行政的典型特征，對于治安管理具有重要意義，甚至被看作是有效提供公共安全服務(wù)，保障公民權(quán)益的核心方式。治安管理處罰的自由裁量權(quán)是治安管理職權(quán)不可或缺的一部分，可以有效解決法律滯后性與治安管理復(fù)雜性的問題。但是若自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用，將損害行政相對人的合法權(quán)益。本文從實(shí)際案例出發(fā)，找尋裁量過程中存在的問題，以期對治安管理處罰制度的完善與發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞：治安管理處罰;自由裁量;合理性;裁量失當(dāng);情節(jié)輕重

導(dǎo)語

公安機(jī)關(guān)處理治安案件，必須在“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范的抽象性規(guī)定，結(jié)合民警的主觀判斷能力，完成“違法與否”、“罰與不罰”、“重罰與輕罰”、“如何實(shí)施處罰”的合理裁量。由于社會(huì)日新月異的變化，治安違法行為的客觀表現(xiàn)是千變?nèi)f化的，但法律規(guī)范的抽象性規(guī)定卻必須保證其穩(wěn)定性，不可能隨著變化而及時(shí)修改，這也導(dǎo)致了法律規(guī)范趨于滯后，因此法律規(guī)范不得不給予公安機(jī)關(guān)及其民警自由裁量的空間，讓其在法定框架內(nèi)，靈活而不失效率的運(yùn)行治安管理職能。但若自由裁量空間過大，缺乏完善的裁量準(zhǔn)則和內(nèi)部監(jiān)督控制機(jī)制，極易導(dǎo)致裁量失當(dāng)?shù)葐栴}。以下從案例角度逐一分析：

案例一：2016年9月，廣東某村男子鄭某因與同村女子邱某有情感糾葛，鄭某多次糾纏邱某，當(dāng)?shù)嘏沙鏊雒嬷浦灌嵞?，但未作處罰。3月下旬，鄭某攔截邱某不讓其回家，糾纏過程中將邱某的手表、衣物扯壞，毀損財(cái)物價(jià)值800余元，轄區(qū)公安局根據(jù)《治安管理處罰法》第26條第三項(xiàng)，認(rèn)定鄭某構(gòu)成尋釁滋事違法行為，處以10日行政拘留，罰款300元。2017年7月，邱某與他人結(jié)婚后到廣西融水縣某村居住。鄭某得知后輾轉(zhuǎn)尋到邱某繼續(xù)糾纏。8月29日，鄭某再次糾纏邱某，邱某欲打電話報(bào)警，鄭某怒而將邱某的手機(jī)砸壞，毀損財(cái)物價(jià)值約2600元，后融水縣公安局依據(jù)《治安管理處罰法》第49條，以鄭某故意損毀公私財(cái)物為由，對其處以行政拘留8日，罰款500元。

案例二：2018年9月23日晚9時(shí)許，廣西百色市平果縣談某在醉酒后，因心情不好砸壞便利店玻璃門，并扭傷收銀員左手手腕。收銀員報(bào)警后，轄區(qū)派出所民警出警到現(xiàn)場，談某仍欲繼續(xù)傷人，民警隨即對談某采取約束措施并帶回派出所。24日凌晨2時(shí)許，該派出所帶回涉賭人員十余人進(jìn)行調(diào)查。此時(shí)談某已酒醒，但因警力不足，為集中警力調(diào)查賭博案件，派出所通知談某的妻子將其帶回。2日后，派出所民警欲傳喚談某到案接受詢問，發(fā)現(xiàn)談某家中只有其母親在家，談某與妻子外出歸期未定。后派出所以“案情重大、復(fù)雜”為由向縣公安局申請延長辦案期限30日，申請獲批。11月初，派出所電話聯(lián)系上談某，談某稱有事無法回家，但可委托親戚向受害人賠償損失。在派出所的主持下，由談某的親戚代為賠償收銀員的醫(yī)藥費(fèi)及便利店玻璃維修費(fèi)用，最終以故意傷害、故意損毀財(cái)物的案由調(diào)解結(jié)案。

案例三：廣西百色市田某縣某村村民20人因征地問題，于2017年8月10日，來到縣政府門口拉橫幅、示威，部分村民闖入縣政府食堂靜坐，并稱不解決問題就每天來縣政府食堂吃飯，此過程中村民李某與縣政府工作人員發(fā)生沖突，將一工作人員眼睛打傷（輕微傷）?？h公安局經(jīng)調(diào)查認(rèn)定李某等20人構(gòu)成擾亂單位秩序的違法行為，情節(jié)嚴(yán)重，根據(jù)《治安管理處罰法》第23條第一款第一項(xiàng)，對李某等20人處以行政拘留10日的處罰。

上述案例雖然只是個(gè)案，但是也一定程度上反映了公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件過程存在的自由裁量權(quán)適用不當(dāng)?shù)膯栴}，接下來筆者進(jìn)行逐一分析。

一、對違法行為的定性不合理

由于《治安管理處罰法》第三章對許多違法行為的主客觀表現(xiàn)形式規(guī)定較為簡單、籠統(tǒng)，公安機(jī)關(guān)對違法行為定性享有一定自由裁量權(quán)。如《治安管理處罰法》第26條規(guī)定的尋釁滋事違法行為的情形流于簡單，在實(shí)踐中違法行為人尋釁滋事的行為表現(xiàn)多樣化，且常在構(gòu)成尋釁滋事的同時(shí)，也具備故意傷害、故意損毀公私財(cái)物等違法行為的特征，而治安管理處罰法及相關(guān)解釋對此又無定性的適用規(guī)則，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)定性不合理的問題：

（一）對違法行為定性存在地區(qū)差異性

案例一中，鄭某先后實(shí)施的兩個(gè)違法行為，主客觀特征基本一致，都同時(shí)符合尋釁滋事和故意損毀財(cái)物兩種違法行為的特征，在無法區(qū)分違法行為人主觀故意更傾向于何種行為的情況下，鄭某的行為屬于想象競合行為，應(yīng)從一重處罰，而《治安管理處罰法》對尋釁滋事與故意損毀財(cái)物規(guī)定的處罰種類和幅度一致，因此不同地區(qū)的公安機(jī)關(guān)對鄭某的行為作出了完全不同的定性。但因鄭某毀壞財(cái)物是瞬時(shí)的主觀過錯(cuò)，而其根本目的還是因感情問題繼續(xù)糾纏邱某，且經(jīng)第一次處罰仍不悔改，借鑒《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第三款之規(guī)定：“該條款規(guī)定：“行為人因婚戀、家庭、鄰里、債務(wù)等糾紛，實(shí)施毆打、辱罵、恐嚇?biāo)嘶蛘邠p毀、占用他人財(cái)物等行為的，一般不認(rèn)定為“尋釁滋事”，但經(jīng)有關(guān)部門批評制止或者處理處罰后，繼續(xù)實(shí)施前列行為，破壞社會(huì)秩序的除外?！币虼?，以尋釁滋事作為鄭某的違法行為定性更為合理。

（二）對違法行為定性的出發(fā)點(diǎn)不正當(dāng)

案例二中，談某在公共場所醉酒后故意傷人并毀壞財(cái)物，同時(shí)違反了《治安管理處罰法》關(guān)于尋釁滋事、故意傷害、故意損毀財(cái)物的規(guī)定，但因其行為侵犯的是社會(huì)秩序、公民人身權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)多個(gè)客體，從其違法行為表現(xiàn)的多樣性和侵犯法益的復(fù)雜性考慮，適用尋釁滋事來定性談某的違法行為顯然更為適當(dāng)。但因談某沒有到案也沒有接受調(diào)查，無法對其進(jìn)行處罰，派出所為盡快調(diào)解結(jié)案，選擇了故意傷害和故意損毀財(cái)物來定性談某的行為，目的是讓案件可以適用治安調(diào)解程序，但其行為定性的出發(fā)點(diǎn)顯然是與立法本意相悖的，考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，定性不合理。

二、對違法行為的量罰不合理

公安機(jī)關(guān)在對違法行為定性后，要先根據(jù)案情確定違法行為人的違法情節(jié)輕重，有無從輕、減輕、從重的情節(jié)，然后根據(jù)情節(jié)選擇相應(yīng)的處罰種類和幅度，這一過程是公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)運(yùn)行空間最大的一環(huán)。由于《治安管理處罰法》對“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”等情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確，缺少選擇單處或并處罰款、拘留的規(guī)則，量罰幅度較大，實(shí)踐中容易出現(xiàn)選擇量罰情節(jié)、種類、幅度不合理等問題：

（一）對違法行為人量罰情節(jié)的輕重認(rèn)定不清

案例一中，即使將鄭某的違法行為定性故意損毀財(cái)物，在量罰上也存在合理性問題。首先，《治安管理處罰法》對故意損毀財(cái)物規(guī)定了一般情節(jié)和情節(jié)較重兩個(gè)情節(jié)區(qū)間，因該行為是侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為，應(yīng)從涉案財(cái)物判定情節(jié)嚴(yán)重與否，根據(jù)《廣西公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》的規(guī)定，2600元達(dá)到刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額的50%，應(yīng)屬于情節(jié)嚴(yán)重，故應(yīng)認(rèn)定鄭某屬于違法情節(jié)嚴(yán)重，選擇“處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款”的處罰區(qū)間為宜;其次，根據(jù)《治安管理處罰法》第20條第四項(xiàng)，鄭某因“六個(gè)月內(nèi)曾受過治安管理處罰”，應(yīng)對其從重處罰，即應(yīng)在拘留10-15日的幅度內(nèi)選擇較高的罰點(diǎn)，并考慮罰款1000元以下，融水縣公安局對鄭某作出的拘留8日、罰款500元的處罰是偏輕的。

（二）對共同違法行為人的違法情節(jié)輕重缺乏辯證分析

《廣西公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》對擾亂單位秩序行為規(guī)定了7種“情節(jié)較重”的情況：“（1）以暴力、威脅等方法擾亂單位秩序的;（2）占據(jù)單位場所及進(jìn)出口，經(jīng)公安機(jī)關(guān)勸阻拒不離開的;（3）造成交通擁堵、人員受傷、財(cái)物損失、文件和資料損毀無法彌補(bǔ)等危害后果或者較大社會(huì)影響的;（4）組織、雇傭他人擾亂單位秩序的;（5）積極參與聚眾擾亂單位秩序的;（6）持械擾亂單位秩序的;（7）其他情節(jié)較重的情形?！卑咐校紫瘸钅骋酝獾钠渌`法行為人共同的違法行為方式是拉橫幅、靜坐食堂，應(yīng)不屬于“情節(jié)較重”，縣公安局認(rèn)定其他違法行為人違法情節(jié)嚴(yán)重并不合理;其次李某將工作人員打傷屬于個(gè)人的行為情節(jié)，其主觀惡性比其他違法行為人更大，屬于“情節(jié)嚴(yán)重”，處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮對李某處以更長時(shí)間的拘留，并處罰款，處罰種類和幅度選擇不合理。案中縣公安局對所有違法行為人“一視同仁”地作出相同處罰，過罰不相當(dāng)，有失公平。在實(shí)踐中，因法律給予公安機(jī)關(guān)的量罰空間較大，過大的彈性裁量空間極易致使處罰忽輕忽重，在同一地區(qū)或同一案件中也可能出現(xiàn)異行為同罰或同行為異罰。

三、治安案件的辦理程序適用不合理

（一）程序選擇不合理

《公安機(jī)關(guān)辦理行政程序規(guī)定》第58條第一款規(guī)定：“違法嫌疑人在醉酒狀態(tài)中，對本人有危險(xiǎn)或者對他人的人身、財(cái)產(chǎn)或者公共安全有威脅的，可以對其采取保護(hù)性措施約束至酒醒，也可以通知其家屬、親友或者所屬單位將其領(lǐng)回看管……。”上述規(guī)定列舉了對醉酒的違法嫌疑人可選擇的處置方式，但對于在何種情況下可通知家屬領(lǐng)回看管，則難以從法律角度判定。案例二中，派出所讓談某家屬將其領(lǐng)回看管雖不違法，但應(yīng)當(dāng)認(rèn)為適用“領(lǐng)回看管”程序的前提是有效控制嫌疑人實(shí)施逃避處罰、串供、打擊報(bào)復(fù)他人等行為的風(fēng)險(xiǎn)，派出所采取“領(lǐng)回看管”的動(dòng)機(jī)考慮了不相關(guān)因素，與立法本意相違背，也沒有采取合理措施防范風(fēng)險(xiǎn)，不利于該案調(diào)查的順利進(jìn)行。

（二）適用時(shí)限不合理

首先，《治安管理處罰法》第83條第一款規(guī)定：“對違反治安管理行為人，公安機(jī)關(guān)傳喚后應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢問查證”，雖何為“及時(shí)”標(biāo)準(zhǔn)不明確，但可理解為：以提高辦案效率為出發(fā)點(diǎn)，以及時(shí)查明案件事實(shí)為目的，在客觀條件具備的情況下及時(shí)詢問查證。案例二中，在談某已酒醒的情況下，派出所沒有詢問，有違“及時(shí)詢問查證”的立法本意。其次，由于《治安管理處罰法》第99條對“案情重大、復(fù)雜”這一延長辦案期限的條件規(guī)定不明確，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體案情自由裁量是否延長辦案期限。案例二中，若派出所在談某酒醒時(shí)就進(jìn)行詢問調(diào)查，案件事實(shí)基本可以調(diào)查清楚。可見派出所申請延長辦案期限的真實(shí)原因與案情是否復(fù)雜聯(lián)系不大，其動(dòng)機(jī)是不正當(dāng)?shù)?，而審批審限的縣級公安機(jī)關(guān)對此也沒有嚴(yán)格審查。

結(jié)語

上述案例反映出了公安機(jī)關(guān)在治安案件辦理過程中，適用治安管理處罰自由裁量權(quán)存在的一系列典型問題，發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，從個(gè)案找出自由裁量權(quán)適用存在癥結(jié)的共性，是本文的主要出發(fā)點(diǎn)。但在找出問題之后，如何把脈開方、對癥下藥，是我們需要進(jìn)一步深入探討的根本目的。從宏觀上說，加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)，完善公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，建立健全裁量基準(zhǔn)制度，是將公安機(jī)關(guān)的治安管理處罰自由裁量權(quán)控制在合理范圍內(nèi)的重要途徑，也是筆者繼續(xù)深入研究的方向。

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作者簡介：林凡惠，女，1983年6月20日出生，民族：仫佬族，籍貫：廣東信宜，西南政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)碩士，現(xiàn)為廣西警察學(xué)院治安學(xué)院教師，講師，研究方向：行政法學(xué)、治安學(xué)。