從管控到服務(wù)：社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐探索

吳銀濤　張蕾

摘? 要：在我國(guó)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型研究中，重理念轉(zhuǎn)型輕實(shí)踐轉(zhuǎn)型、重轉(zhuǎn)型的模式研究輕機(jī)制研究的做法比較普遍。治理的理念轉(zhuǎn)型與實(shí)踐轉(zhuǎn)型要鏈接，治理的機(jī)制轉(zhuǎn)型應(yīng)該先于模式轉(zhuǎn)型，這樣才能為其他社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型提供有價(jià)值、可操作的參考。通過對(duì)C市S街道所轄的若干社區(qū)的廣泛調(diào)研，深入分析了傳統(tǒng)的管理-維穩(wěn)思路與實(shí)踐是如何一環(huán)扣一環(huán)地轉(zhuǎn)型到治理-服務(wù)的理念和行動(dòng)這一過程，本研究關(guān)注了“如何轉(zhuǎn)型”這一問題，并在“街道維穩(wěn)-社區(qū)治理”、“過去維穩(wěn)-現(xiàn)在治理”的對(duì)比研究中梳理出從管控到服務(wù)的治理轉(zhuǎn)型發(fā)生機(jī)制：一是從思想控制到心理援助的轉(zhuǎn)型;二是從關(guān)系控制到建立社會(huì)資本的轉(zhuǎn)型;三是引進(jìn)社會(huì)工作理念。從實(shí)證調(diào)研來看，治理轉(zhuǎn)型的外部條件至少包括兩個(gè)方面：一是政策供給的不斷完善，二是黨建引領(lǐng)的教育不斷深入。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;治理轉(zhuǎn)型;機(jī)制研究

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，旨在“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義”，要把“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”作為根本目標(biāo)。這一觀點(diǎn)的提出表明經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，黨和政府超越了把社會(huì)治理等同于社會(huì)管理、社會(huì)管控、社會(huì)治安的初級(jí)階段，超越了從社會(huì)穩(wěn)定的結(jié)果視角抓社會(huì)治理的治標(biāo)不治本的傳統(tǒng)思路，而轉(zhuǎn)向更加關(guān)注民生、更加重視人民對(duì)美好生活向往的以民為本的社會(huì)治理創(chuàng)新。因此，治理轉(zhuǎn)型——從理念轉(zhuǎn)型到實(shí)踐轉(zhuǎn)型——成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)屆關(guān)注的重點(diǎn)問題。

一、從“模式研究”轉(zhuǎn)向“機(jī)制研究”的治理轉(zhuǎn)型

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于治理轉(zhuǎn)型的研究包括兩大類：一類是在維穩(wěn)框架內(nèi)討論維穩(wěn)轉(zhuǎn)型，如建議用維權(quán)代替維穩(wěn)、強(qiáng)調(diào)“依法維穩(wěn)”、倡導(dǎo)“政府治理路徑”;另一類是在治理主題下討論治理轉(zhuǎn)型，這是基于這樣一個(gè)共識(shí)：“多中心治理與合作治理是中國(guó)維穩(wěn)新模式的核心要素?！?在此基礎(chǔ)上，大量的治理創(chuàng)新概念被提出來，如多元合作治理、協(xié)同治理模式、包容型治理、服務(wù)型治理、協(xié)商共治等等。前者是對(duì)壓力維穩(wěn)工作機(jī)制成效式微情境的一種改良，仍然是在政府單一主導(dǎo)的思維中;后者如雨后春筍般地大量涌現(xiàn)出飽含理念創(chuàng)新和實(shí)踐支持的模式化概念。

然而，治理轉(zhuǎn)型研究的真正問題已然超出了上述兩種路徑的思考。徐湘林教授在《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》一文中指出：整體上看，目前中國(guó)的社會(huì)危機(jī)是一種轉(zhuǎn)型危機(jī)而不是治理危機(jī)。國(guó)家治理危機(jī)是治理者的政府在特定時(shí)期無法有效控制和管理社會(huì)矛盾從而影響政府統(tǒng)治能力的一種狀態(tài)。轉(zhuǎn)型危機(jī)是在經(jīng)濟(jì)-社會(huì)轉(zhuǎn)型中由于各種利益沖突和治理能力滯后產(chǎn)生的危機(jī)，是特定歷史背景下結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的必然現(xiàn)象。因此，那種將中國(guó)危機(jī)診斷為治理危機(jī)的思路強(qiáng)調(diào)宏觀治理類型劃分，比如沈陽模式、上海模式等，這些宏觀類型劃分的基礎(chǔ)主要是國(guó)家-社會(huì)理論，其它地方的社區(qū)治理往往以這幾種模式作為分析模板，而忽視了特定的地域社會(huì)環(huán)境因素在社區(qū)治理中所扮演的關(guān)鍵角色。

因此，有學(xué)者倡導(dǎo)：當(dāng)前關(guān)于社區(qū)建設(shè)的研究范式需要從“模式研究”轉(zhuǎn)向“機(jī)制研究”。所謂“模式研究”，就是單純靜態(tài)地考察社區(qū)建設(shè)需要哪些要素，這些要素需要組合成一個(gè)什么樣的結(jié)構(gòu)。而“機(jī)制研究”則是強(qiáng)調(diào)怎么更有效地組織各種生產(chǎn)要素，以便把社區(qū)建設(shè)從構(gòu)想到結(jié)果一步一步地實(shí)現(xiàn)出來，并且要讓結(jié)果盡可能地符合初衷，而不能脫離甚至背離初衷。這就要求把社區(qū)建設(shè)當(dāng)作一個(gè)一環(huán)扣一環(huán)的過程而不是一個(gè)靜態(tài)的點(diǎn)或面來思考。最難的是怎么一環(huán)緊扣一環(huán)，中間不掉鏈子。各種資源如果不能形成一個(gè)一環(huán)緊扣一環(huán)的鏈條，再多再好也是白搭。

基于此，課題組的研究問題是：在治理轉(zhuǎn)型成為一種大勢(shì)所趨的話題背景下，那種從傳統(tǒng)的管理-維穩(wěn)的思路和實(shí)踐是怎樣一環(huán)扣一環(huán)地轉(zhuǎn)型到治理-服務(wù)的理念和行動(dòng)的？選擇這一研究問題是因?yàn)椋豪眄樍藦墓芸氐椒?wù)的治理轉(zhuǎn)型發(fā)生機(jī)制，才能為不同地域、不同社會(huì)環(huán)境因素的社區(qū)進(jìn)行基層治理創(chuàng)新提供一個(gè)可以參考借鑒的思路;畢竟治理轉(zhuǎn)型最難的問題是“怎么轉(zhuǎn)型”而不是“轉(zhuǎn)型成什么”。

課題組對(duì)上述研究問題的回答是基于對(duì)C市S街道若干社區(qū)的實(shí)地調(diào)研而得出。在“街道維穩(wěn)-社區(qū)治理”、“過去維穩(wěn)-現(xiàn)在治理”的對(duì)比研究中逐一梳理出從管控到服務(wù)的治理轉(zhuǎn)型發(fā)生機(jī)制：（一）從思想控制（思想工作）到心理援助（心理工作）的轉(zhuǎn)型;（二）從孤立控制到建立社會(huì)資本（預(yù)防串聯(lián)到幫助建設(shè)支持性社會(huì)關(guān)系網(wǎng)）的轉(zhuǎn)型;（三）引進(jìn)社會(huì)工作理念。課題組的重點(diǎn)并不在于總結(jié)出被調(diào)研社區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)有多么先進(jìn)，而在于通過案例呈現(xiàn)：傳統(tǒng)的管控理念和實(shí)踐是怎樣一環(huán)扣一環(huán)地轉(zhuǎn)型到現(xiàn)代的治理-服務(wù)理念和行動(dòng)？這種轉(zhuǎn)型的發(fā)生條件有哪些？對(duì)其他的社區(qū)進(jìn)行治理創(chuàng)新有什么可以值得參考借鑒的地方？

二、從管控到服務(wù)的發(fā)生機(jī)制

本部分在對(duì)調(diào)研進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹后，著重從兩個(gè)方面來分析S街道所轄社區(qū)從管控到服務(wù)的治理轉(zhuǎn)型發(fā)生機(jī)制：一是治理轉(zhuǎn)型是怎樣發(fā)生的？二是治理轉(zhuǎn)型發(fā)生了什么？前者是指治理轉(zhuǎn)型發(fā)生的機(jī)制，主要包括兩個(gè)方面：上級(jí)管控-社區(qū)治理、過去管控-現(xiàn)在治理;后者是指治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)容，主要包括三個(gè)方面：從思想控制到心理援助、從關(guān)系控制到建立社會(huì)資本、引進(jìn)社會(huì)工作理念。

（一）調(diào)研簡(jiǎn)介

本次調(diào)研涵蓋了S街道各種類型的社區(qū)，如軍工社區(qū)、農(nóng)聚區(qū)社區(qū)、商品房社區(qū)、拆遷社區(qū)、混合型社區(qū)。在街道的訪談中，課題組了解到，綜治維穩(wěn)領(lǐng)域的“重點(diǎn)工作人群”包括轉(zhuǎn)業(yè)軍人（軍轉(zhuǎn)干部和退伍軍人）、失獨(dú)家庭、拆遷農(nóng)民等。本研究的調(diào)研訪談主要是針對(duì)社區(qū)怎樣對(duì)這些不同類型的特殊群體開展工作，調(diào)研結(jié)束后，課題組認(rèn)為S街道所轄社區(qū)的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐是個(gè)非常有價(jià)值的議題，特別適合總結(jié)出來，以便其他的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型參考借鑒。

（二）從管控到服務(wù)的治理轉(zhuǎn)型的發(fā)生過程

治理轉(zhuǎn)型的發(fā)生不是憑空產(chǎn)生的。為了讓S街道的治理轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)更有借鑒性和參考性，課題組不在這里進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)-社會(huì)變遷大背景的梳理，而是基于實(shí)證調(diào)研的發(fā)現(xiàn)。社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的發(fā)生基于兩個(gè)很現(xiàn)實(shí)的因素，一是上級(jí)的管控任務(wù)到社區(qū)被基層實(shí)踐為治理行動(dòng)，而這種轉(zhuǎn)型是得到了上級(jí)政府的贊同、支持;二是社區(qū)在不斷地總結(jié)管治經(jīng)驗(yàn)過程中的反思，表現(xiàn)為時(shí)間上的過去管控，現(xiàn)在治理。

1.上級(jí)管控-社區(qū)治理

這里所說的“上級(jí)”是相對(duì)于社區(qū)而言，通常是指街道和區(qū)政府。上級(jí)管控、社區(qū)治理是治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方面。二者的這種區(qū)別非常明顯地體現(xiàn)在各自的工作方法中。具體來說，對(duì)于街道或者區(qū)政府而言，為了化解“重點(diǎn)工作人群”（街道層面的用語）的上訪，通常采用的管控方法包括：第一，盯人，如“四盯一”、“六盯一”等。盯人目的是將那些要上訪的群眾時(shí)刻（尤其是重要時(shí)刻）納入可監(jiān)控范圍內(nèi)。第二，設(shè)置公益崗位，如交通協(xié)管員、清潔工等。設(shè)置這些崗位，是典型的“花錢買穩(wěn)定”做法，因?yàn)榻^大部分時(shí)候，這些拿著公益崗位工資的人并不上班，“白拿錢”。第三，節(jié)假日“三陪”，即一到節(jié)假日，為了防止重點(diǎn)工作人群上訪，專門派政府工作人員陪同去旅游、吃喝、玩耍。在這些管控手段的背后，是大量政府資源（人、財(cái)、物）的低效率揮霍。

不同于上級(jí)政府有大量的人、財(cái)、物資源可以支配，社區(qū)在對(duì)待“特殊人群”（社區(qū)層面的用語）上，受限于工作人員有限、經(jīng)費(fèi)不足的困境，以及和特殊人群的高頻率日常見面，通常采用治理的工作方法。具體表現(xiàn)為：第一，社區(qū)層面的工作人員對(duì)所轄社區(qū)內(nèi)的上訪“困難群眾”的心理需求把握得非常準(zhǔn)。如不少的社區(qū)在談到轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置困難時(shí)，詳細(xì)地分析了他們基于群體間比較、歷史比較的心理不平衡和從軍隊(duì)到地方之后的社會(huì)融入困難導(dǎo)致的尊嚴(yán)受挫心理;而在分析失獨(dú)家庭的心理時(shí)，多談到這一群體對(duì)親情關(guān)懷的需要。這種心理上的把握不僅與上級(jí)政府理解的“鬧事-牟利”分析大為不同，也為后續(xù)的治理提供了心理基礎(chǔ)。第二，社區(qū)層面的工作人員通常是積極地幫助特殊人群、困難群體去“爭(zhēng)取”各項(xiàng)利益，宣傳政策。這得到了他們的極大理解，以至于不止一個(gè)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)（書記、主任）說，社區(qū)內(nèi)的上訪者會(huì)主動(dòng)向他們匯報(bào)他們集體上訪的日程安排，而社區(qū)會(huì)幫助他們組織出行的車輛接送服務(wù)。第三，不同于上級(jí)政府通常在重要時(shí)刻，如節(jié)假日、兩會(huì)期間等，才對(duì)上訪者進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，社區(qū)層面“工作做在平時(shí)”，并且成效很不錯(cuò)。

2.過去管控-現(xiàn)在治理

治理轉(zhuǎn)型的另一方面體現(xiàn)在時(shí)間維度上，即，一些社區(qū)在以前是采用管控的手段來對(duì)上訪者開展工作，現(xiàn)在更多地采用“提供服務(wù)”的方法。這種轉(zhuǎn)型的發(fā)生有以下幾個(gè)方面的原因：第一，在工作經(jīng)驗(yàn)的積累過程中，不同工作理念的對(duì)比和選擇——這體現(xiàn)了社區(qū)工作人員的學(xué)習(xí)能力在不斷提升;第二，專業(yè)社會(huì)工作人才不斷地在充實(shí)社區(qū)工作者隊(duì)伍，如大學(xué)生和獲得社工資格證書的社區(qū)管理人才，他們明顯地傾向于在工作中采納治理-服務(wù)的理念和方法。當(dāng)然，后文要談到的外部環(huán)境因素也是一種重要的促動(dòng)原因。

（三）從管控到服務(wù)的治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)容

從實(shí)地調(diào)研來看，治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)容包括很多方面，但以下三個(gè)方面是最明顯的。

1.從思想-控制工作到心理-援助工作

思想-管控工作與心理-援助工作的區(qū)別體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，前者主要是考慮維持（社會(huì)）秩序，后者同時(shí)考慮解決（個(gè)人）困難和（社會(huì)）秩序;第二，前者主要從外在的、強(qiáng)加的認(rèn)知層面來改變上訪群眾的思想，后者著重于實(shí)現(xiàn)和特殊群體的內(nèi)在的、需求導(dǎo)向的心理溝通，來達(dá)到相互的理解;第三，前者主要發(fā)生在重大時(shí)間節(jié)點(diǎn)和重要矛盾糾紛事件中，后者是通過日常的、生活的互動(dòng)中。

例如，課題組在HC社區(qū)的調(diào)研中，社區(qū)書記就分享了他們以前對(duì)上訪的轉(zhuǎn)業(yè)軍人所做的的思想工作：

他們（轉(zhuǎn)業(yè)軍人）大部分都是黨員，我就講：作為一個(gè)黨員，要發(fā)揮先鋒模范作用，以身作則，要作表率。你是組織的人，就要按照組織的規(guī)矩來，對(duì)不對(duì)？你就不能“嘣”的一聲就跳到了北京去呀。我還開導(dǎo)他們：大家都年紀(jì)大了，身體狀況也不好，你們跑那么遠(yuǎn)，萬一出個(gè)事，那怎么辦？還有，你們腦瓜兒也沒有年輕的時(shí)候靈活。況且，退休了都在領(lǐng)退休工資，雖然原來的待遇不能和現(xiàn)在比，但是，以前你們從地方轉(zhuǎn)移到企業(yè)上，在當(dāng)時(shí)的工資待遇已經(jīng)比其他人高了呀，你已經(jīng)享受過那個(gè)政策了。有人就說，“那才好點(diǎn)點(diǎn)錢？”，那我就回答說：“那時(shí)候一斤豬肉才賣幾角錢，現(xiàn)在的一斤豬肉呢？”……而且，你看現(xiàn)在國(guó)家、黨委、政府、中央國(guó)務(wù)院，包括各級(jí)黨委政府，政策多好！惠民措施多好！你們上了七十歲，有免費(fèi)停車卡，有老人證，進(jìn)公園、進(jìn)景區(qū)，免費(fèi)。多好！現(xiàn)在生活這么好，你為什么還過不去？現(xiàn)在你的子女、孫崽都已經(jīng)成家立業(yè)，事業(yè)有成。既然你的兒子、女兒、兒媳婦、孫輩，都有穩(wěn)定的工作與收入，那你為什么還要去折騰這些呢？（HC社區(qū)，Z書記，3月19日）

從這段訪談中，可以明顯地看到Z書記對(duì)上訪的轉(zhuǎn)業(yè)軍人進(jìn)行的思想政治教育：首先運(yùn)用黨紀(jì)，針對(duì)其中的黨員進(jìn)行組織紀(jì)律教育;其次運(yùn)用上訪可能會(huì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)——身體風(fēng)險(xiǎn)和交通風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)上訪者的老年身份進(jìn)行利弊分析教育;第三，通過比較上訪軍人已經(jīng)享受過的待遇、好處，對(duì)他們進(jìn)行“知足”教育;第四，利用上訪者的家庭長(zhǎng)輩身份，對(duì)他們進(jìn)行家長(zhǎng)的角色扮演教育。這些教育表現(xiàn)出明顯的外在的-秩序的-價(jià)值導(dǎo)向的，幾乎沒有涉及到上訪者的內(nèi)心的-價(jià)值的-理解層面。而在HC社區(qū)（后來的做法）和TX社區(qū)調(diào)研中，社區(qū)干部在談到對(duì)轉(zhuǎn)業(yè)軍人鬧事處理時(shí)，著重分析了這一群體的心理訴求：

就比如說涉軍的，他主要就是需要社會(huì)的尊重，一個(gè)身份的認(rèn)可，讓我們的后輩不要忘記他們的過去，他們的流血流汗，包括涉核人員。（HC社區(qū)，Z書記，3月19日）

他（退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人）這個(gè)群體，因?yàn)槌啥歼@個(gè)地方很大，重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)都要聯(lián)動(dòng)，開會(huì)啊或者找市政府、省政府。了解情況以后，我們千方百計(jì)地做工作。我們?cè)瓉戆阉麄兣鋈ニ?，耍一圈，擺點(diǎn)龍門陣耍，吃點(diǎn)飯，把這個(gè)重要的時(shí)間給他躲開。……他說：我不去我為難，我去了嘛又跟你們（社區(qū)）為難，包括有一次早上六點(diǎn)鐘我都陪他們坐地鐵，走那個(gè)地方去最后擺哈龍門陣又回來。……我給你說嘛，走在路上以后，他打個(gè)電話，“我遭他們綁回來了，我來不了了”。只有這種事情，以前呢他們要去的時(shí)候他們就不簽字，去露個(gè)像，他露個(gè)面我們這邊就開起車子把他們接回來我們就走了。（TX社區(qū)，F(xiàn)主任，3月15日）

如TX社區(qū)F主任所言，他們十分理解軍人的戰(zhàn)友情，“講義氣”，與其堵不如疏。所以他們通過打感情牌，在日?；?dòng)中和轉(zhuǎn)業(yè)軍人群體建立情感聯(lián)系，導(dǎo)致上訪者的左右為難境地，“我不去我為難，我去了嘛又跟你們（社區(qū)）為難”，最終通過“敷衍”戰(zhàn)友，而沒有實(shí)質(zhì)性地參與上訪。

從調(diào)研來看，思想-控制工作越來越難以湊效了，而心理-援助工作思路則被反復(fù)提到，并且效果要好很多。不少的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)也感慨“思想工作越來越難做了”、“只有走進(jìn)他的心理，才能得到（他的）理解和支持?！?/p>

2.從關(guān)系控制到建立社會(huì)資本：預(yù)防串聯(lián)到幫助建設(shè)支持型社會(huì)關(guān)系網(wǎng)

集體上訪是基層政府十分忌憚的大事件，為了避免集體上訪，基層政府對(duì)待特殊群體的組織十分敏感。就調(diào)研來看，轉(zhuǎn)業(yè)軍人被戰(zhàn)友“串聯(lián)”、失獨(dú)家庭集體上訪、征地拆遷農(nóng)民圍攻政府都是當(dāng)事人群體習(xí)慣采取的利益表達(dá)方式，也是基層政府重點(diǎn)治理的行動(dòng)。

但是，課題組也驚喜地發(fā)現(xiàn)，并不是所有的社區(qū)都采取“堵”、“截”、“拆”的關(guān)系控制思路將社區(qū)里的特殊群體從他們的組織中隔離出來，已經(jīng)有社區(qū)采取了“疏”、“導(dǎo)”、“聯(lián)”的方式幫助特殊群體建立微信聯(lián)系群、拉入社區(qū)的社團(tuán)組織中，主動(dòng)幫助他們建立群體內(nèi)、群體間的支持型社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。這種幫助特殊群體建立社會(huì)資本的做法特別有借鑒意義：第一，它是在充分了解特殊群體的心理需求的基礎(chǔ)上來開展服務(wù)的。如失獨(dú)家庭就面臨著社會(huì)融入的困難，一部分轉(zhuǎn)業(yè)軍人感覺退伍后難以融入地方等等，幫助這些群體搭建支持型社會(huì)關(guān)系網(wǎng)十分契合他們的心理需求。第二，它也是在踐行多元合作治理的理念。考慮到一些特殊群體的矛盾糾紛就是針對(duì)政府的，如有些失獨(dú)家庭認(rèn)為他們的處境就是因?yàn)閲?guó)家的計(jì)劃生育政策導(dǎo)致的，當(dāng)事人對(duì)政府“懷恨在心、怨言極大”，這時(shí)社區(qū)作為街道的延伸，很難對(duì)其開展工作，那么，社區(qū)里的社團(tuán)組織，如老年協(xié)會(huì)、文化藝術(shù)團(tuán)等，則可以發(fā)揮“民間的”力量，將特殊群體吸收進(jìn)他們的活動(dòng)中，通過黨員、受人尊敬的長(zhǎng)者開導(dǎo)教育，能起到很好的化解怨氣、調(diào)解糾紛的效果。第三，這種做法也將特殊群體的私下（被）串聯(lián)“擺到桌面上來了”，因?yàn)樯鐓^(qū)幫助他們建設(shè)各種關(guān)系網(wǎng)，他們有什么集體性的活動(dòng)——上訪的或者非上訪的——都會(huì)跟社區(qū)“通氣”、“報(bào)告”，社區(qū)方面還可以提供交通、組織、法律顧問等服務(wù)。

例如，在TX社區(qū)，課題組就了解到通過控制的思路來化解轉(zhuǎn)業(yè)軍人被串聯(lián)：

……他到北京去上訪，以前我們要去監(jiān)控他。監(jiān)控肯定不能是明面上的監(jiān)控，安排的人暗地里看他，把他看到：在哪個(gè)地方，每天在哪個(gè)地方去了?！艺f一個(gè)不好聽的話哈，不管是禮不禮，先把他兵起，你不可能二十天跟著他屁股后面轉(zhuǎn)嘛，這個(gè)也不現(xiàn)實(shí)。難免有時(shí)極個(gè)別情況下，脫離視線的情況。白天基本上我們都是派的人，晚上半夜三更的你不可能。有做得好的地方晚上半夜三更都是開個(gè)面包車都是在樓下坐起，輪番盯他出不出去……（TX社區(qū)F主任，3月15日）

而在NJ社區(qū)，課題組則體驗(yàn)到了幫助失獨(dú)家庭建立社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的思路：

我們做了一個(gè)婦女骨干團(tuán)建，把三戶失獨(dú)家庭帶著去團(tuán)建?！И?dú)造成他們生理上，心理上，還有他們不愿意跟社區(qū)的人多說話——看到別人的家庭很和睦，兒女都環(huán)繞在周邊，他們很難過的，兩夫妻關(guān)在家里面，生悶氣，導(dǎo)致身體很不好。我們就要常常關(guān)注他們，就包括節(jié)假日，比如元宵節(jié)買兩包湯圓，送點(diǎn)什么小東西，就一兩百塊錢;又比如說居民自發(fā)地包粽子，包了煮好給他們送過去，送點(diǎn)鴨蛋這些;每次開展什么活動(dòng)，都把他們當(dāng)成最尊貴的客人來安排座位，就非常尊重他們，讓他們感受到所享受到的跟一般人不一樣…（NJ社區(qū)Z主任，3月16日）

雖然被調(diào)研的社區(qū)書記、主任認(rèn)為，每個(gè)社區(qū)的情況不一樣，但是在談到幫助社區(qū)里的特殊群體建立社會(huì)資本來開展服務(wù)工作時(shí)，大家還是普遍認(rèn)可這一理念和實(shí)踐的，也在積極探索適合本社區(qū)的做法。可以想見，在街道的促動(dòng)、其他社區(qū)的帶動(dòng)下，幫助特殊群體建立社會(huì)資本的做法會(huì)得到越來越多的社區(qū)認(rèn)可和實(shí)踐，成為社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要內(nèi)容和工作方向。

3.引進(jìn)社會(huì)工作理念

在城市社區(qū)，無論是通過購買社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)，還是社區(qū)工作者隊(duì)伍中的大量專業(yè)社工的充實(shí)，引進(jìn)社會(huì)工作理念來開展社區(qū)治理工作顯得平常和普遍。但是對(duì)于處在城鄉(xiāng)結(jié)合部的S街道所轄社區(qū)來說，有些社區(qū)是原來的單位大院改制過來的，有些是農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)聚區(qū)，無論是購買社會(huì)服務(wù)，還是引進(jìn)專業(yè)社工人才充實(shí)隊(duì)伍，都還有很長(zhǎng)一段路要走，畢竟有歷史遺留問題存在。但是，課題組的調(diào)研仍然欣喜地發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)有社區(qū)的工作人員通過參加社工資格考試獲得中級(jí)社工資格，并且在社區(qū)治理的工作中大膽引進(jìn)社會(huì)工作理念，在服務(wù)社區(qū)特殊群體上進(jìn)行了卓有成效的探索，為其他的社區(qū)做了很好的示范。

比如說對(duì)失獨(dú)家庭，S（街道）引進(jìn)了“543社”社工組織，…這些孩子我見到他們進(jìn)社區(qū)，按照他們的套路來做，就會(huì)談到家庭，就可能談到孩子，然后關(guān)系就到了冷點(diǎn)，很尷尬，人家就會(huì)哭，然后社工又不知道怎么接下去。…我們就從來不會(huì)講失獨(dú)家庭的孩子，不談到他以前的事情，他談到他以前、談到孩子，我們就講：你身體好不好，有沒有哪里不舒服，你要尋求什么資源我給你鏈接，你要到哪個(gè)醫(yī)院去我們?nèi)ソo你找，要什么藥你買不到我們通過什么渠道去給你買，還有我們每個(gè)季節(jié)哪里好玩，我們給你聯(lián)系、給你組團(tuán)，帶你們?nèi)ネ?，這就非常開心。比如說我們四月底有一個(gè)廣場(chǎng)舞比賽，社區(qū)老年人有幾百人參加，然后昨天我們就去邀請(qǐng)他們參加，他們說“哎呀，我們不會(huì)跳”。我就說：就四個(gè)動(dòng)作，不需要你們跳，只要你上場(chǎng)就OK，我專門請(qǐng)那個(gè)老師來教你們。對(duì)他們要多一分關(guān)注，比別人多付出幾分，傾注的心血多一點(diǎn)。（NJ社區(qū)Z主任，3月16日）。

三、治理轉(zhuǎn)型的外部條件

前文談到了社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)部條件，如社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的積累和專業(yè)社工人才的充實(shí)。社區(qū)治理轉(zhuǎn)型，外部條件也很重要。沒有外部條件作為制度支撐和資源保障，社區(qū)治理轉(zhuǎn)型是很難發(fā)生的。限于調(diào)研安排，這里所說的外部條件并不是街道、區(qū)上的文件、政策梳理，而是在訪談中，社區(qū)的書記、主任或工作人員認(rèn)為的在他們的工作中促進(jìn)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的外部條件。這些條件雖然不夠系統(tǒng)，但是對(duì)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型很有效力。

（一）政策供給的不斷完善

我就感覺這件事，首先是黨委政府的惠民措施、惠民政策及時(shí)地落實(shí)到每個(gè)地區(qū)，而且，只能做加法，不能做減法，在我們力所能及的范圍內(nèi)，我們就盡量做加法，但是絕對(duì)不會(huì)做減法，這是其一。（HC社區(qū)，Z書記，3月19日）

如上所述，正是因?yàn)辄h委政府給予特殊群體惠民政策越來越多、越來越好，所以，社區(qū)才有了為他們提供相應(yīng)服務(wù)的機(jī)會(huì)，如幫助了解政策、進(jìn)行宣傳、爭(zhēng)取政策照顧、填寫申請(qǐng)表格、跟進(jìn)政策落實(shí)，甚至是在惠民政策的基礎(chǔ)上“做加法”等等，正是這樣的日常生活化的幫助、關(guān)心和支持，融洽了特殊群體和社區(qū)的關(guān)系，增進(jìn)了彼此的理解。在這樣的不斷提供幫助的過程中，社區(qū)也在踐行著從管控向服務(wù)的治理轉(zhuǎn)型。

（二）黨建引領(lǐng)的教育不斷深入

在課題組調(diào)研走訪的社區(qū)（村），以黨建引領(lǐng)為主題的教育活動(dòng)成為社區(qū)（村）進(jìn)行教育、成長(zhǎng)的重要途徑。這種教育在社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要的作用，至少體現(xiàn)在：第一，真正發(fā)揮了聯(lián)系群眾和基層政府作用的基層黨組織為居民和社區(qū)、基層政府之間的溝通交流牽線搭橋，加深了聯(lián)系和理解;第二，黨建引領(lǐng)下的各種黨團(tuán)組織、群團(tuán)組織，在引領(lǐng)居民的思想、開展教育活動(dòng)方面發(fā)揮了積極的作用;第三，如下述訪談所言，從上訪群體中的黨員入手開展社區(qū)特殊群體的治理、干預(yù)工作是個(gè)很好的“切入點(diǎn)”。

還有就是通過一些會(huì)議來做宣傳，傳播正能量，強(qiáng)化他們的黨員身份，他們非?？粗剡@個(gè)，黨員身份亮出來，然后給他們佩戴黨徽，隨時(shí)隨地提醒他們黨員身份，要在平時(shí)的生活中以身作則，要起好模范帶頭作用。第二，就是接受廣大人民群眾的監(jiān)督，就比如說，你是黨員，佩戴著黨徽，在公共場(chǎng)所說了一些不合適的話，居民群眾會(huì)說，“你還是個(gè)黨員……”。好，這就是黨員意識(shí)和組織意識(shí)把他們拉回來。（哦，現(xiàn)在每一個(gè)黨員都佩戴黨徽了是嗎？）對(duì)，現(xiàn)在的是新黨徽，“為人民服務(wù)”。（現(xiàn)在是要求每個(gè)黨員都佩戴黨徽是嗎？）我們這里是這樣的，首先，黨委委員只要你上班，就要佩戴，包括我們的工廠，只要你上班，就得佩戴，就起到一個(gè)規(guī)范作用。2017年我們就開展了一個(gè)活動(dòng)——雙亮行動(dòng)，就是亮身份、亮承諾。下一步最為關(guān)鍵，就是踐諾，也就是三亮行動(dòng)，必須要實(shí)踐。（HC社區(qū)，Z書記，3月19日）

四、社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵機(jī)制

本研究以“管控到服務(wù)的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型是怎樣發(fā)生的”為問題，通過經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和案例分析的方式，分別呈現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)型的發(fā)生過程和內(nèi)容，以期為其他社區(qū)進(jìn)行治理創(chuàng)新提供參考。各地的實(shí)際情況不同，梳理出S街道所轄社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵機(jī)制，才能讓這種參考更有價(jià)值。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，課題組認(rèn)為社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵機(jī)制為以下兩點(diǎn)。

（一）治理的理念轉(zhuǎn)型與實(shí)踐轉(zhuǎn)型要鏈接，而不能脫節(jié)

自從十八大中央提出“治理現(xiàn)代化”以來，社會(huì)建設(shè)、社區(qū)治理得到了政界、學(xué)界的高度重視，因此關(guān)于治理轉(zhuǎn)型的理念倡導(dǎo)非常多。就成都市而言，市委市政府高度重視城鄉(xiāng)社區(qū)治理，范銳平書記對(duì)于社區(qū)治理亦有很多富有洞見的提議。在實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)學(xué)習(xí)過程中，課題組發(fā)現(xiàn)：對(duì)治理轉(zhuǎn)型的理念討論特別多，不少的社區(qū)都將中央、省市的社區(qū)治理的好提法、新概念做成宣傳欄掛在社區(qū)的醒目位置;學(xué)術(shù)討論中亦有海量的文獻(xiàn)在討論治理現(xiàn)代化的最新理念。

然而，在社區(qū)治理的實(shí)踐轉(zhuǎn)型上，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走，尤其是將理念轉(zhuǎn)型和實(shí)踐轉(zhuǎn)型相結(jié)合的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型，在現(xiàn)實(shí)中十分少見。通常是口號(hào)上一套，如“黨建引領(lǐng)、一核多元”、“三社聯(lián)動(dòng)”等等，但是在實(shí)踐中，通過管控、思想教育來開展工作的仍然是主流。

這就意味著，在目前治理轉(zhuǎn)型的理念已經(jīng)大力宣傳的情況下，實(shí)踐轉(zhuǎn)型應(yīng)該成為社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要工作。無論是請(qǐng)專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來進(jìn)行指導(dǎo)，還是社區(qū)之間進(jìn)行治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)交流，鏈接社區(qū)治理的理念轉(zhuǎn)型和實(shí)踐轉(zhuǎn)型，而不是導(dǎo)致二者在現(xiàn)實(shí)中的脫節(jié)，是在基層政府實(shí)踐“治理現(xiàn)代化”的重要內(nèi)容，尤其是在專業(yè)社工人才極為匱乏的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)。

（二）治理的機(jī)制轉(zhuǎn)型應(yīng)該先于模式轉(zhuǎn)型，而不是相反

和社區(qū)治理的重理念轉(zhuǎn)型、輕實(shí)踐轉(zhuǎn)型相對(duì)應(yīng)的是，目前學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界都有一股子總結(jié)模式的熱潮，因此“某某模式”的社區(qū)治理常常成為討論的焦點(diǎn)。然而，細(xì)細(xì)體會(huì)這些模式，它們通常是各種優(yōu)勢(shì)資源——物質(zhì)組員、組織資源、學(xué)術(shù)資源等——的組合，各種模式往往因?yàn)閮?yōu)勢(shì)資源的獨(dú)特性，在實(shí)踐中并沒有多大的可復(fù)制價(jià)值，甚至“很多從社區(qū)角度來看搞得很好的治理，從國(guó)家治理的角度來看卻是不經(jīng)濟(jì)、不均衡、不公平、不可持續(xù)的?！?/p>

在這樣的情境下，課題組倡導(dǎo)：在進(jìn)行社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的研究和實(shí)踐中，應(yīng)該優(yōu)先重視機(jī)制轉(zhuǎn)型，而不是模式轉(zhuǎn)型。前者強(qiáng)調(diào)的是治理轉(zhuǎn)型的一環(huán)扣一環(huán)的發(fā)生過程性和動(dòng)態(tài)性，后者關(guān)注的是治理創(chuàng)新的內(nèi)容包含哪些元素，它是靜態(tài)的。對(duì)于那些條件相對(duì)落后的社區(qū)來說，關(guān)注治理轉(zhuǎn)型的上級(jí)政府和社區(qū)的不同理念和做法，歷史性地對(duì)比往昔與今日的思路和行動(dòng)，在服務(wù)居民的工作中總結(jié)循序漸進(jìn)的步驟和有推廣性的工作經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該成為優(yōu)先關(guān)注的內(nèi)容。

五、小結(jié)與討論

本研究以社區(qū)治理研究的“模式研究”向“機(jī)制研究”的轉(zhuǎn)向?yàn)槔碚摶A(chǔ)，以治理轉(zhuǎn)型中的管控向服務(wù)的理念和實(shí)踐轉(zhuǎn)型為內(nèi)容，通過經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和案例分析，總結(jié)出社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的一環(huán)扣一環(huán)的發(fā)生機(jī)制，并認(rèn)為：社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵機(jī)制在于理念轉(zhuǎn)型和實(shí)踐轉(zhuǎn)型的相統(tǒng)一、機(jī)制轉(zhuǎn)型應(yīng)該優(yōu)先于模式轉(zhuǎn)型。

課題組的實(shí)地調(diào)研主要是針對(duì)社區(qū)層面和街道辦的工作人員，雖然在調(diào)研中努力做到多社區(qū)互相補(bǔ)充、印證，然而，由于時(shí)間限制，課題組并沒能在這一輪的調(diào)研中訪談社區(qū)的特殊群體，聽聽他們基于主體建構(gòu)視角的對(duì)于社區(qū)治理工作的評(píng)價(jià)。另外，課題組也沒有收集街道和區(qū)政府的文件、政策等文獻(xiàn)資料。因此，研究結(jié)果的系統(tǒng)性還有待深入、需要梳理。