以漸進(jìn)性立法引領(lǐng)智慧改革的進(jìn)路思考

彭夏青

摘 要：改革與立法相互依存、相輔相成。漸進(jìn)性立法是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)遵循深化改革的有效途徑。主要表現(xiàn)為以摸著石頭過(guò)河為方法論的探索式立法模式和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的建構(gòu)式立法模式。本文通過(guò)漸進(jìn)性立法的兩種模式的對(duì)比分析，結(jié)合監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，提出在縱向維度上，高位階宜適用建構(gòu)式模式，低位階兩種模式皆可，同時(shí)關(guān)注中央與地方立法的平衡;在橫向維度，改進(jìn)授權(quán)立法機(jī)制，完善立法模式的對(duì)接的舉措，以探索式與建構(gòu)式相結(jié)合的立法模式。

關(guān)鍵詞：漸進(jìn)性立法;探索式與建構(gòu)式立法;監(jiān)察體制改革

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放至今的三十余年中，我國(guó)改革主要是逐步推進(jìn)式的。包括兩種立法模式，即以摸著石頭過(guò)河為方法論的探索式和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的建構(gòu)式。國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展，創(chuàng)造性的使用探索式立法與建構(gòu)式立法相結(jié)合的立法模式，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

立良法，離不開(kāi)與時(shí)俱進(jìn)。立法引領(lǐng)推動(dòng)改革發(fā)展意義重大而深遠(yuǎn)。對(duì)如何將“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”，①即實(shí)現(xiàn)探索式與建構(gòu)式相結(jié)合的立法模式，協(xié)調(diào)立法與改革的關(guān)系，既是當(dāng)前面臨的實(shí)踐問(wèn)題，也需要進(jìn)行理論研究。本文基于監(jiān)察體制改革的背景，通過(guò)對(duì)改革試點(diǎn)的實(shí)踐過(guò)程中立法模式的分析，順應(yīng)現(xiàn)階段的時(shí)代背景，探索新時(shí)期漸進(jìn)性立法的完善進(jìn)路，為中國(guó)改革和國(guó)家治理提供借鑒。

二、漸進(jìn)性立法兩種模式的解讀

（一）漸進(jìn)性立法之探索式立法模式

探索式立法模式是指建立在以“試錯(cuò)”的方式開(kāi)展的改革下，當(dāng)改革取得成果之后，立法者便以法律的形式對(duì)此成果予以確認(rèn)，進(jìn)而推及到更廣的范圍的立法模式。例如“先單項(xiàng)立法，后綜合立法”等。這種由局部到全國(guó)，由部門到整體突破的漸進(jìn)主義方式，一方面，降低立法成本，一定程度上有利于減少利益沖突，減輕改革陣痛。但是另一方面，立法滯后于社會(huì)變革，易產(chǎn)生立法與改革的沖突與矛盾;同時(shí)，法律穩(wěn)定性大為削弱，甚至也會(huì)造成動(dòng)力不足難以適應(yīng)改革需要，造成改革停滯或被扭曲。

（二）漸進(jìn)性立法之建構(gòu)式立法模式

與探索型立法相對(duì)應(yīng)，建構(gòu)性立法模式更側(cè)重于自上而下的革新。其強(qiáng)調(diào)法律的前瞻性，其特點(diǎn)主要在于對(duì)改革進(jìn)程的引領(lǐng)作用。有利于發(fā)揮法律對(duì)改革的引導(dǎo)作用，促進(jìn)改革向縱深方向發(fā)展，但由于法律規(guī)制的有限性，立法者難以預(yù)見(jiàn)改革過(guò)程中出現(xiàn)的一切問(wèn)題，執(zhí)行中不免造成法律與改革難以趨同。綜上，面對(duì)我國(guó)的漸進(jìn)性立法兩種模式的積極效應(yīng)和消極效應(yīng)，應(yīng)該如何在實(shí)踐中趨利避害，更好運(yùn)用法律推動(dòng)改革的縱深發(fā)展，值得我們探討。

三、監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的實(shí)踐邏輯

監(jiān)察體制改革進(jìn)程中試點(diǎn)的成功是探索式立法與建構(gòu)式立法模式相結(jié)合立法模式的范例。中央授權(quán)或批準(zhǔn)的“試點(diǎn)”，其重要功能在于對(duì)地方還權(quán)賦能，即下放權(quán)力或歸還權(quán)力，賦予或增強(qiáng)地方自我治理的能力，在不斷探索中尋找央地之間權(quán)力的有效配置和制度的合理安排。其主要特征如下：

1、中央頂層設(shè)計(jì)與地方自主創(chuàng)新并存

改革試點(diǎn)是以目標(biāo)為導(dǎo)向，中央控制改革的試點(diǎn)目標(biāo)和方向，先行三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)和人員執(zhí)行并提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。具體而言，中央決策層在頂層設(shè)計(jì)方面具有明確的政治意圖，其不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行政治試驗(yàn)，而是要求不同地區(qū)的政治試驗(yàn)?zāi)軌虍a(chǎn)生政治效應(yīng)和有益經(jīng)驗(yàn)。先行三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)體現(xiàn)了中央對(duì)地方自主權(quán)的下放，由地方先行試驗(yàn)，探索改革，再由國(guó)家加以確認(rèn)，是我國(guó)漸進(jìn)性改革的體現(xiàn)，有利于發(fā)揮地方積極性。

2、運(yùn)行由點(diǎn)及面與中央與試點(diǎn)之間的非分權(quán)性

橫向上，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)實(shí)行“由點(diǎn)到面”的擴(kuò)散?？梢钥醋魇俏覈?guó)本土化的政策措施。這種運(yùn)行模式若通過(guò)試點(diǎn)工作的實(shí)踐檢驗(yàn)，認(rèn)為是有利于國(guó)家的治理的舉措，就會(huì)經(jīng)過(guò)國(guó)家總結(jié)形成經(jīng)驗(yàn)，以新聞報(bào)道、參觀訪問(wèn)活動(dòng)加以推廣、號(hào)召使各地加以效仿。其要義在于提早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，避免全面推開(kāi)后的體制失調(diào)問(wèn)題。在這一過(guò)程中，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)不是試錯(cuò)的過(guò)程，而是探索經(jīng)驗(yàn)和改革示范過(guò)程，改革試點(diǎn)本身具有鮮明的政策導(dǎo)向。

縱向上，中央主導(dǎo)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，與試點(diǎn)地區(qū)之間不存在分權(quán)問(wèn)題，中央與試點(diǎn)地區(qū)之間形成一種結(jié)構(gòu)化關(guān)系，即中央根據(jù)權(quán)力運(yùn)行方向，直接向試點(diǎn)地區(qū)下達(dá)政治任務(wù)，提出具體的工作要求。中央沒(méi)有給予地方特別的權(quán)力空間，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)也沒(méi)有享有額外的政治待遇，恰恰相反，這些地方要比其他非試點(diǎn)地區(qū)承擔(dān)更多的政治責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過(guò)程本身就是推廣的過(guò)程，修改憲法和出臺(tái)國(guó)家監(jiān)察法對(duì)改革試點(diǎn)的成果予以確認(rèn)。

3、具有合法性基礎(chǔ)和法治推動(dòng)力

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)一開(kāi)始，中央決策層就著力樹(shù)立依法治國(guó)的權(quán)威，把國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)納入法治化軌道，避免因“良性違法”而對(duì)改革試點(diǎn)造成危害，避免引發(fā)一連串合法性流失。在改革試點(diǎn)期間，監(jiān)察委員會(huì)主要依據(jù)“試點(diǎn)授權(quán)”開(kāi)展工作，采取邊試點(diǎn)邊立法的法治策略，不僅對(duì)監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行試點(diǎn)，而且起草國(guó)家監(jiān)察法并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，把改革試點(diǎn)成果逐步上升至國(guó)家法律層面，實(shí)現(xiàn)立法先行。修改憲法和制定新的法律的核心意義在于確立監(jiān)察委員會(huì)的合法性地位，讓監(jiān)察委員會(huì)真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

四、立法模式完善的進(jìn)路思考

當(dāng)前面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多重挑戰(zhàn)，中國(guó)漸進(jìn)性的改革方式以及地方創(chuàng)新和中央回應(yīng)之間如何微妙平衡，并與此同時(shí)有效推動(dòng)和引領(lǐng)改革，需從縱向和橫向兩個(gè)維度來(lái)思考。

（一）縱向維度

即“法律位階——立法模式”的進(jìn)路：以法律的效力位階為依據(jù)選擇與之相適應(yīng)的立法模式。具體而言，首先，將建構(gòu)式立法模式運(yùn)用于效力位階較高的法律，尤其是憲法。這有利于統(tǒng)籌改革之進(jìn)程，滿足上位階法律對(duì)法穩(wěn)定性的需求。探索式改革的舉措時(shí)常在立法之前，故改革于法之外開(kāi)展，如此，要求以建構(gòu)式的立法模式改善之。監(jiān)察體制改革就是兩者兼具的范例。其次，低位階法律兩種模式皆可。詳述之，若在漸進(jìn)性改革中所取得的成果需以法律的形式加以確認(rèn)時(shí)，則可以探索式立法回應(yīng)之;若在改革中，需實(shí)現(xiàn)對(duì)改革進(jìn)程的引領(lǐng)效應(yīng)，則可以建構(gòu)式立法實(shí)現(xiàn)之，如此可有效地應(yīng)對(duì)摸著石頭過(guò)河和頂層設(shè)計(jì)范式改革的需要。同時(shí)，注意中央立法權(quán)威性與地方立法能動(dòng)性的平衡。中央頂層設(shè)計(jì)既要考慮對(duì)地方總體的概括規(guī)定，又要給予地方留足空間。地方立法過(guò)程中，對(duì)于屬于改革中試驗(yàn)行動(dòng)的范圍，地方改革發(fā)展制度如何設(shè)計(jì)、改革等必須要有前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，為將來(lái)預(yù)備必要空間。地方探索式立法要注意地方立法權(quán)限，不能以改革之名，踩法律紅線。

（二）橫向維度

首先，改進(jìn)授權(quán)立法機(jī)制。對(duì)于授權(quán)三省市試點(diǎn)的特定事項(xiàng)和決定是否違背《立法法》第13條？立法模糊，過(guò)分倚重授權(quán)國(guó)務(wù)院制定實(shí)施細(xì)則等爭(zhēng)議問(wèn)題，筆者認(rèn)為，國(guó)家需高度重視授權(quán)合法性問(wèn)題，逐步完善授權(quán)程序;一些法律條文作原則性規(guī)定是可以的，但對(duì)于一些有爭(zhēng)議的重大問(wèn)題，要通過(guò)立法搞清是非，予以明確，同時(shí)要建立和完善備案制度、批準(zhǔn)制度，加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督，保證授權(quán)法的目的得以實(shí)現(xiàn)。

其次，完善立法模式的對(duì)接。在研究制定改革方案時(shí)，堅(jiān)持探索式立法與建構(gòu)性立法的結(jié)合模式，要同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題，將實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法及時(shí)上升為法律，依法確認(rèn)和鞏固改革成果。對(duì)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，依授權(quán)驅(qū)動(dòng)改革。對(duì)確實(shí)需要突破現(xiàn)有法律規(guī)定的改革試點(diǎn)，可以采取立法授權(quán)的方式，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)按照法律程序授權(quán)批準(zhǔn)，為改革試點(diǎn)工作創(chuàng)造空間，避免出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”，對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)及時(shí)予以修改和廢止，做到立改廢釋并舉。

五、結(jié)語(yǔ)

改革不是一蹴而就的。面對(duì)新形勢(shì)新時(shí)期政治體制改革的新任務(wù)新挑戰(zhàn)，拒絕改革沒(méi)有道理，拖延改革沒(méi)有出路，激進(jìn)式改革只會(huì)帶來(lái)混亂，漸進(jìn)式改革仍然是我們最佳選擇！探索式立法與建構(gòu)式立法并重的立法模式，是改革階段的變化在法律制度層面的必然要求，亦是改革方法論轉(zhuǎn)變?cè)诹⒎Ｊ阶冞w上的需要。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，如何發(fā)揮法律制度之于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)改革的積極效應(yīng)和助推動(dòng)力，這是我們需要認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題，其中立法模式的適時(shí)、適勢(shì)變遷無(wú)疑值得我們認(rèn)真考慮。

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注釋：

① 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。