中國生育政策變遷分析——基于間斷平衡框架

【摘要】新中國成立后，經(jīng)歷了從自由生育階段、探索并確立計(jì)劃生育政策階段、嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育階段和計(jì)劃生育政策放寬階段。本文通過間斷平衡框架，對四階段生育政策圖景進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】生育政策? 間斷平衡

一、問題提出

新中國成立后，政府根據(jù)面臨的人口問題，控制人口數(shù)量，用較短時(shí)間實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變。我國生育政策也不斷調(diào)整，從自由生育，到探索確立計(jì)劃生育政策，到嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育，再到計(jì)劃生育政策放寬，反映了各階段的人口特征和數(shù)量。

目前，我國已進(jìn)入低生育水平國家行列，面對生育意愿不足、老齡化等問題，全面放開二胎成了目前計(jì)劃生育的主要政策。然而，自實(shí)施二孩政策以來，其效果引起了學(xué)術(shù)界的不斷爭議，政策遇冷觀點(diǎn)屢見不鮮。

本文旨在通過間斷平衡框架，分析新中國成立后的生育政策，并總結(jié)目前生育政策的實(shí)施瓶頸，為進(jìn)一步優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)提出建議。

二、分析框架

（一）總體框架結(jié)構(gòu)

本文的分析框架為間斷平衡框架。

政策平衡期：自由生育和倡導(dǎo)計(jì)劃生育政策時(shí)期（1949年-1978年）

政策突變期：“晚稀少”轉(zhuǎn)向“一胎化”政策時(shí)期（1978年-1982年）

政策平衡期：“一胎化”政策的30年平衡期（1982年-2013年）

政策發(fā)展期：計(jì)劃生育政策放寬期（2013年-至今）

（二）間斷平衡框架本土化問題

作為一個(gè)由國外提出的分析框架，其與在中國國情下出臺的政策并不能完全整合，需要進(jìn)行本土化修訂。

（1）政策定義場所：在國外的觀點(diǎn)中，議程場所分為由單一利益主導(dǎo)或多樣利益構(gòu)成的子系統(tǒng)政治，以及由政黨、議會(huì)、總統(tǒng)構(gòu)成的宏觀政治。但在中國，并沒有這樣的議程場所，但有類似的由黨政機(jī)關(guān)構(gòu)成的官方權(quán)威系統(tǒng)，以及由媒體、專家、群眾等構(gòu)成的非官方參與決策系統(tǒng)。

（2）正負(fù)反饋：如非官方參與決策系統(tǒng)對現(xiàn)行政策在產(chǎn)生了新的觀點(diǎn)理念，且在突發(fā)事件的催化下，引起大量共鳴，從而得到了官方權(quán)威系統(tǒng)的關(guān)注，當(dāng)官方權(quán)威系統(tǒng)的政策理念發(fā)生變化，公共問題進(jìn)入議事日程，政策被重新界定，原有的政策平衡便會(huì)被打破。

三、展開分析與論證

（一）政策平衡期：自由生育和倡導(dǎo)計(jì)劃生育政策時(shí)期

（1）貫穿30年的兩種政策圖景。革命性政策圖景。新中國成立初期，政府重點(diǎn)著力于恢復(fù)工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，“人多力量大”的人口再生產(chǎn)觀點(diǎn)是被普遍接受的主流觀點(diǎn)。

再者，1949年的中共七屆二中全會(huì)分析了社會(huì)的主要矛盾為工人階級和資產(chǎn)階級的矛盾。因此當(dāng)時(shí)的社會(huì)普遍認(rèn)為人口問題會(huì)影響社會(huì)主義革命的成敗，不應(yīng)被限制。

另外，當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)所推行的人口理論及政策，也鼓勵(lì)人口增長。所以，雖然國情不同，中國政府依然借鑒了這種理論及政策，實(shí)行了不少鼓勵(lì)人口增長的政策。

當(dāng)時(shí)的中國處于自由生育階段，生育率及人口增速都處于較高水平。自1949年至1953年，我國的出生率大致處于37%的水平，死亡率從原本的20%降至14%，人口總數(shù)每年增長1000萬人以上。

建設(shè)性政策圖景。1956年，黨的八大報(bào)告指出：“我們國內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對于建立先進(jìn)的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！?/p>

人口增長過快導(dǎo)致了物資緊缺、多子女家庭負(fù)擔(dān)較大等情況，不利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展，節(jié)制生育的呼聲越來越高。

持此觀點(diǎn)的政策參與者認(rèn)為，1949年至1978年是新中國建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與發(fā)展工業(yè)化生產(chǎn)的關(guān)鍵時(shí)期，而進(jìn)城務(wù)工的青年們過早結(jié)婚、過多生子，會(huì)制約學(xué)習(xí)和進(jìn)步空間。

因此，自50年代中期起，政府明確表達(dá)了節(jié)育主張，提倡有計(jì)劃地生兒育女，實(shí)行自愿節(jié)制生育，從而解決家庭負(fù)擔(dān)，提高子女教育質(zhì)量。自1954年至1956年，出生率由37.97%降至31.90%。

兩種政策圖景相融合。政策參與者對政策圖景的構(gòu)建往往以社會(huì)主要矛盾變化為依據(jù)。因此，在上述不同的社會(huì)矛盾下，逐漸形成了鼓勵(lì)生育的革命性政策圖景和鼓勵(lì)節(jié)育的建設(shè)性政策圖景。

由于當(dāng)時(shí)革命性的政策圖景占據(jù)了主導(dǎo)地位，自60年代起，中國人口又進(jìn)入了迅速增長的階段。雖然政府明確要求“在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育”，并在1973年提出了“晚少稀”政策的具體要求，但收效甚微，全國出生率穩(wěn)定在35%以上。1966年至1976年，計(jì)劃生育工作更是處于停滯狀態(tài)。

由此可見，“革命派”和“建設(shè)派”導(dǎo)致了兩種對計(jì)劃生育的不同態(tài)度，從而導(dǎo)致了不同的生育政策圖景，不同的政策圖景則導(dǎo)致了動(dòng)態(tài)平衡的生育政策。

（2）政策平衡。建國初期中國政府的執(zhí)政理念分為革命派和建設(shè)派，因而導(dǎo)致了對于生育政策的不同觀點(diǎn)。以毛澤東為主的革命派主張通過以人民自愿為主的形式來提倡和宣傳計(jì)劃生育，而非行政或法律手段;以周恩來為主的建設(shè)派主張通過媒體講話、政策落地等方式加大計(jì)劃生育的認(rèn)知度。

由于中國當(dāng)時(shí)的政策由官方權(quán)威系統(tǒng)決策，具有高度集中性，缺少非官方參與決策系統(tǒng)的參與，因此生育政策的圖景主要受領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政理念影響。兩種整治理念相碰撞，導(dǎo)致了長達(dá)30年的政策平衡。

（二）政策突變期：“晚稀少”轉(zhuǎn)向“一胎化”政策時(shí)期

（1）政策圖景。1976年，文化大革命宣告結(jié)束。由于文化大革命對于中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著較大沖擊，因此在文革結(jié)束后，政府加快了經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展。因?yàn)槿司鶉裆a(chǎn)總值成為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)，控制人口增長速度由此成為了重點(diǎn)任務(wù)。

1978年計(jì)劃生育納入憲法，同年10月中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議的報(bào)告》上，提出一對夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個(gè)、最多兩個(gè)，且生育間隔要達(dá)三年以上的具體要求。

1980年，中共中央發(fā)表了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，號召黨團(tuán)員帶頭執(zhí)行新的計(jì)劃生育政策，提倡一對夫婦只生一個(gè)孩子。

1982年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，規(guī)定“國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民，除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)者外，一對夫婦只生育一個(gè)孩子;農(nóng)村普遍提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子，某些群眾確有實(shí)際困難要求生二胎的，經(jīng)過審批可以有計(jì)劃地安排。不論哪一種情況都不能生三胎”。

至此，生育政策正式從“晚少稀”轉(zhuǎn)向了“一胎化”，一胎政策正式進(jìn)入了嚴(yán)格執(zhí)行的階段。

（2）政策突變。在新中國成立后的前30年，國家的發(fā)展理念在革命派和發(fā)展派的博弈中達(dá)到平衡。1976年，毛澤東去世，四人幫被粉碎，文化大革命宣告結(jié)束。隨著國家領(lǐng)導(dǎo)人的變更，革命圖景與發(fā)展圖景的平衡被打破，中國政府以發(fā)展為首要任務(wù)，執(zhí)政理念趨于統(tǒng)一，中國進(jìn)入了改革開放和集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。由此，領(lǐng)導(dǎo)人們達(dá)成了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的共識，控制人口成為了黨和國家的重要目標(biāo)，計(jì)劃生育上升為基本國策，“一胎化”政策由此正式實(shí)施。

（三）政策平衡期：“一胎化”政策的30年平衡期

劉驥、德新健和熊彩曾指出，政治意識形態(tài)以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是決定人口政策的決定因素。因此，1982年至2013年在生育政策方面的圖景并無重大變化，“一胎化”政策有序?qū)嵤╅_展。

1991年，計(jì)劃生育的地方性法規(guī)日益嚴(yán)格，各地先后對《計(jì)劃生育條例》制定了實(shí)施細(xì)則，對完不成計(jì)劃生育工作任務(wù)的單位及黨政領(lǐng)導(dǎo)在先進(jìn)評比、職務(wù)晉升等方面實(shí)行一票否決，有的甚至降職使用、就地免職。在這一背景下，部分縣鄉(xiāng)幾乎取消了“計(jì)劃內(nèi)二胎”。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國人口發(fā)展呈現(xiàn)出“低出生、低死亡、低增長”的態(tài)勢，計(jì)劃生育也步入法制化進(jìn)程。為了穩(wěn)定低生育水平，2001年12月，全國人民代表大會(huì)通過《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》，以立法形式明確了計(jì)劃生育是基本國策。

2010年的《世界人口數(shù)據(jù)表》顯示，2010年世界總和生育率平均水平為2.5，中國的總和生育率為1.18，未達(dá)到世界平均水平的一半。

（四）政策發(fā)展期：計(jì)劃生育政策放寬期

（1）政策圖景。在“獨(dú)生子女”政策嚴(yán)格實(shí)施的30多年，中國人口增速明顯放慢，人口問題得到了有效的控制。但是，人口老齡化、勞動(dòng)力短缺、生育率過低等負(fù)面效應(yīng)也逐漸呈現(xiàn)，人口結(jié)構(gòu)問題成為了新的發(fā)展瓶頸，關(guān)于修改生育政策的呼聲越來越高。

對此，中央政府的理念也發(fā)生了變化，提出要“立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老等重大政策和制度”。同時(shí)，國家政策的決策方式逐漸科學(xué)化，融入了專家、媒體等非官方的參與決策主體，使政策更為科學(xué)、利民。

因此，政府逐漸放寬生育政策。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大題的決定》，要求堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期平衡發(fā)展。

隨后，為進(jìn)一步鼓勵(lì)人們積極生育，2015年12月，十二屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議表決通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法〉的決定》，明確了2016 年1月1日起正式施行二胎政策。

至此，我國全面完成了由一胎政策轉(zhuǎn)向二胎政策的調(diào)整。

（2）政策瓶頸。2016 年1月1日起，二胎政策正式施行。然而在隨后的一年里，新生兒的生育率并沒有得到顯著提高，二胎政策似乎遇冷。本文分析總結(jié)了以下原因：

養(yǎng)育成本過高。目前，優(yōu)生優(yōu)育的理念非常盛行，父母們大多不希望自己孩子輸在起跑線上，因此高昂的教育費(fèi)用、生活成本和房價(jià)，導(dǎo)致普通家庭對二胎望而卻步。

男女平等觀念提升。在改革開放、實(shí)施一胎政策后，人民的思想日益開放，重男輕女現(xiàn)象逐漸減少。

女性職業(yè)壓力增加。雖然目前社會(huì)提倡拒絕性別歧視，并出臺了相應(yīng)法律法規(guī)，但女性在職場上往往仍會(huì)受到隱性的不平等對待，存在諸如未婚未育女性在招聘市場遇冷、孕婦在懷孕期間被變相降職等，在這些職業(yè)壓力的影響下，許多女性選擇不生二胎。

四、結(jié)論

本文通過間斷平衡框架，對70年來中國的生育政策進(jìn)行了分析。

首先，1949年至1977年，在革命派和發(fā)展派的兩種執(zhí)政理念的融合下，中國處于自由生育和倡導(dǎo)計(jì)劃生育的政策平衡期。

自1978年起，隨著國家領(lǐng)導(dǎo)班子的變更，中國走向改革開放新時(shí)代，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，原生育政策圖景轉(zhuǎn)為負(fù)面，因此從“晚稀少”快速向“一胎化”生育政策轉(zhuǎn)變。

1982年，“一胎化”政策正式實(shí)施。在較為穩(wěn)定的執(zhí)政理念下，國家開始了長達(dá)30年的政策平衡期。

以上階段主要都由官方權(quán)威系統(tǒng)進(jìn)行決策，缺少非官方系統(tǒng)的參與決策，因此主要由國家領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念影響政策圖景，從而影響政策的平衡與突變。

2013年，隨著人口老齡化、勞動(dòng)力短缺等負(fù)面現(xiàn)象的出現(xiàn)，公共輿論逐漸顯現(xiàn)，“一胎化”政策的負(fù)面圖景出現(xiàn)。加之非官方參與決策系統(tǒng)逐漸完善，計(jì)劃生育政策放寬，“全面二孩”政策正式啟動(dòng)，生育政策逐漸科學(xué)化。

針對當(dāng)前二胎政策實(shí)施過程中遇到的瓶頸，如何進(jìn)一步完善二胎政策，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，需要進(jìn)一步分析與討論，如：出臺對二胎家庭的獎(jiǎng)勵(lì)與保障的配套政策，減輕養(yǎng)育負(fù)擔(dān);加強(qiáng)對二胎產(chǎn)婦的醫(yī)療保障，避免因高齡生育所帶來的健康風(fēng)險(xiǎn);加強(qiáng)對職業(yè)女性的政策保護(hù)，杜絕隱性的就業(yè)不公平等。

由此可見，國家的執(zhí)政理念與生育政策圖景有著較為密切的關(guān)系，且隨著決策主體范圍的擴(kuò)大，向著更為科學(xué)的方向發(fā)展。

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作者簡介：顧小桐（1993-），女，上海金山人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。