加強(qiáng)基層央行審計(jì)整改工作的實(shí)踐與思考

冉芳

摘要：審計(jì)整改是審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是促進(jìn)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化利用和實(shí)現(xiàn)審計(jì)增值的根本途徑，也是審計(jì)實(shí)踐中最難以突破的環(huán)節(jié)，《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署11號令）進(jìn)一步強(qiáng)化了內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改。本文基于基層央行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改工作實(shí)踐，剖析審計(jì)整改存在的問題和困難，提出相關(guān)對策建議，進(jìn)一步深化審計(jì)成果運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：央行;審計(jì)整改;內(nèi)部審計(jì)

一、人行天津分行推動審計(jì)整改工作實(shí)踐

（一）深入開展后續(xù)審計(jì)提高整改監(jiān)督效果

后續(xù)審計(jì)是強(qiáng)化審計(jì)整改效果的常規(guī)途徑和有效手段，天津分行組織轄區(qū)各級行持續(xù)加大后續(xù)審計(jì)力度，重點(diǎn)關(guān)注以前年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，通過連續(xù)審計(jì)督促相關(guān)單位（部門）切實(shí)落實(shí)問題整改。如2017年，分行組織轄區(qū)開展后續(xù)審計(jì)100項(xiàng)，其中，分行內(nèi)審處針對發(fā)行、保衛(wèi)、依法行政等重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域和權(quán)力運(yùn)行部門，對機(jī)關(guān)3個部門、轄區(qū)2家中心支行開展后續(xù)審計(jì)，取得較好審計(jì)效果。經(jīng)過后續(xù)審計(jì)，既往對這5家單位（部門）審計(jì)發(fā)現(xiàn)的85個問題，71個問題得到整改，整改率為83.5%。

（二）通報(bào)“屢查屢現(xiàn)”問題解決審計(jì)頑疾

屢查屢現(xiàn)問題往往是一個時(shí)期、一個地區(qū)的重復(fù)性問題或共性問題，背后隱藏著復(fù)雜的主客觀原因甚至是體制機(jī)制問題，因此一直以來也是審計(jì)的重點(diǎn)和頑疾。天津分行于2017年組織內(nèi)審專門力量，對2012—2016年期間分行轄區(qū)515份審計(jì)報(bào)告、4 909個問題進(jìn)行了認(rèn)真梳理，從管理決策、財(cái)務(wù)規(guī)范、依法行政、內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)履職五個方面歸納出169個“屢查屢現(xiàn)”問題，形成問題清單;從員工個體、操作環(huán)節(jié)、管理層面和制度機(jī)制層面對問題存在的主、客觀原因進(jìn)行深入剖析研究，通報(bào)給省會中支和有關(guān)單位，要求予以重點(diǎn)整改。

（三）開展風(fēng)險(xiǎn)排查建立治本長效機(jī)制

在督促有關(guān)單位（部門）及時(shí)整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，如何加強(qiáng)問題和風(fēng)險(xiǎn)意識引導(dǎo)，促進(jìn)業(yè)務(wù)部門發(fā)揮在風(fēng)險(xiǎn)防控和問題解決中的主體作用，通過采取治標(biāo)措施逐步走向治本機(jī)制的建立完善，是天津分行一直重點(diǎn)思考的問題。2017年，分行內(nèi)審處牽頭在機(jī)關(guān)開展了風(fēng)險(xiǎn)排查工作，共發(fā)現(xiàn)管理漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患問題248個，制定整改措施312條，整改問題238個，問題整改率為96%;同時(shí)各部門梳理各類風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域170個、主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)507個，建立防控措施721項(xiàng)，制定完善制度規(guī)程268項(xiàng)，切實(shí)構(gòu)筑起風(fēng)險(xiǎn)防范長效機(jī)制，從根本上實(shí)現(xiàn)了審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的提前解決。

（四）實(shí)行例會通報(bào)制度強(qiáng)化三級行整改聯(lián)動

自2015年制定實(shí)施監(jiān)督工作情況通報(bào)例會制度以來，分行與省會中支定期溝通黨委巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)督信息，共同加強(qiáng)轄區(qū)各級行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控工作，收到了很好的實(shí)踐效果，形成了分行、省會中支和地市中支推動問題整改的閉合環(huán)，彌補(bǔ)了當(dāng)前分支行“管人”、“管事”相分離的管理體制缺陷，強(qiáng)化了內(nèi)部控制體系中的信息溝通。2015年以來，轄區(qū)各類監(jiān)督問題整改率分別為86.5%、93.1%、93.7%、96.5%，問題整改率逐年上升。

二、基層央行審計(jì)整改存在的問題和困難

（一）被審計(jì)單位（部門）整改主體責(zé)任落實(shí)不力

一方面，個別被審計(jì)單位（部門）對內(nèi)審監(jiān)督在完善內(nèi)部管理方面的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為內(nèi)審部門是在“挑刺、找茬”，或者覺得審計(jì)整改對本單位（部門）作用不大，因此在整改的時(shí)候不夠重視和積極主動，存在“不緊不慢”的心態(tài)。另一方面，個別被審計(jì)單位（部門）對審計(jì)整改工作定位不準(zhǔn)確，認(rèn)為審計(jì)整改是由內(nèi)審部門牽頭，自己只是配合單位（部門），因此缺乏主動抓整改的責(zé)任意識，主觀上會有意識地進(jìn)行“整改篩選”，只接受對單位（部門）價(jià)值有利、牽扯精力少的簡單操作性問題，而對部門利益關(guān)系不緊密、整改難度大的問題消極應(yīng)對、敷衍拖延，也影響了整改效果和質(zhì)量。

（二）審計(jì)整改工作的監(jiān)督依據(jù)和手段有限

目前，沒有一項(xiàng)專門的制度對審計(jì)整改的目標(biāo)要求、方法手段、步驟標(biāo)準(zhǔn)、保障機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，審計(jì)部門和被審計(jì)單位（部門）對審計(jì)整改的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、手段等內(nèi)容存在理解誤差，且有關(guān)審計(jì)整改工作考核、審計(jì)整改情況通報(bào)、審計(jì)整改問責(zé)等保障機(jī)制尚未建立健全，影響審計(jì)整改工作的質(zhì)量和效果。另一方面，各分支行審計(jì)整改的監(jiān)督方式主要是通過審查整改情況報(bào)告或者開展后續(xù)審計(jì)，都屬于“事后復(fù)核式”監(jiān)督，客觀上存在監(jiān)督不及時(shí)、不全面、不深入的問題，也在一定程度上制約了整改監(jiān)督實(shí)效。

（三）屢審屢現(xiàn)問題的責(zé)任追究機(jī)制不易落實(shí)

從歷年審計(jì)數(shù)據(jù)分析看，部分單位屢查屢現(xiàn)（含義同以下兩個制度中的“屢審屢犯”或“屢查屢犯”）問題存在較多，制約了審計(jì)整改效果。關(guān)于屢查屢現(xiàn)問題的責(zé)任追究規(guī)定見于以下兩個制度依據(jù)，一個是2018年《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第二十八條規(guī)定，“被審計(jì)單位有下列情形之一的，由單位黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）責(zé)令整改，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行處理：……（四）整改不力、屢審屢犯的”;另一個是《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》（銀發(fā)〔2005〕73號）第二十七條規(guī)定，“對內(nèi)審監(jiān)督檢查中有下列行為之一的單位和個人，應(yīng)予以批評并責(zé)令其糾正，情節(jié)嚴(yán)重的，對單位主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人予以行政處分：……（四）拒不糾正違規(guī)問題或?qū)也閷曳傅摹?。在?shí)踐中，這兩個規(guī)定都存在不易操作的問題，原因在于這類問題的發(fā)現(xiàn)建立在多年審計(jì)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，操作起來需要投入大量的精力和時(shí)間，目前并沒有相關(guān)制度對這項(xiàng)工作提出明確要求，因此實(shí)踐中主動開展此項(xiàng)工作的主觀意愿不強(qiáng)。同時(shí)，對屢查屢現(xiàn)問題的責(zé)任追究涉及到內(nèi)審部門、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等多個部門的協(xié)調(diào)配合，實(shí)際工作中整改問責(zé)共同落實(shí)工作機(jī)制還不健全，造成整改責(zé)任追究力度不夠，削弱了整改監(jiān)督效果。

（四）審計(jì)質(zhì)量不高制約了審計(jì)整改的開展

審計(jì)整改的前提依賴于審計(jì)部門利用知識優(yōu)勢和對法規(guī)制度的精準(zhǔn)把握，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題提出恰當(dāng)?shù)恼囊蠛涂茖W(xué)的審計(jì)意見。但由于目前基層行存在內(nèi)審人員配備不足、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、復(fù)合型人才短缺等不利因素，在一定程度上影響了審計(jì)質(zhì)量，特別是在問題定性上由于慣性思維簡單著眼于微觀問題，在問題分析上缺乏考慮央行整體利益及全面風(fēng)險(xiǎn)管理的宏觀視角，不能對問題背后的制度機(jī)制進(jìn)行深層次分析，因而不能提出具有說服力，以及指導(dǎo)性和操作性強(qiáng)的整改建議，被審計(jì)單位（部門）不能有的放矢有效整改，或者整改只注重“表面化”和“短期化”，存在“治標(biāo)不治本”問題，審計(jì)建議的作用未能充分發(fā)揮。

（五）同級審計(jì)整改效果偏弱

目前基層央行內(nèi)審部門肩負(fù)著同級監(jiān)督和下查一級的雙重職能，在對同級審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題督促整改時(shí)，被審計(jì)部門認(rèn)為都是本單位同事，往往抱著無所謂心態(tài)，對整改工作一拖再拖;而內(nèi)審部門的同志考慮到選拔競聘、職稱聘任等問題，怕因?yàn)閳?jiān)持原則而失去群眾基礎(chǔ)，所以下發(fā)審計(jì)結(jié)論的時(shí)候，回避實(shí)質(zhì)性問題而挑一些不輕不重的問題，或者放松對整改工作的督促，影響了整改進(jìn)度和審計(jì)效果。另外，隨著近年來內(nèi)審部門參與本行決策工作越來越多，尤其是集中采購、招投標(biāo)等工作，導(dǎo)致內(nèi)審部門既當(dāng)守門員，又當(dāng)裁判員，直接影響了審計(jì)工作效果。因此，與下一級審計(jì)整改工作相比，同級監(jiān)督整改效果一直偏弱。

三、進(jìn)一步深化審計(jì)整改工作實(shí)效的建議

（一）統(tǒng)一規(guī)范審計(jì)整改落實(shí)工作制度

建議研究制定審計(jì)整改工作專門制度，就審計(jì)整改工作目標(biāo)要求、工作內(nèi)容、方法步驟、結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，細(xì)化審計(jì)整改工作環(huán)節(jié)，明確審計(jì)整改工作職責(zé)，量化審計(jì)整改工作效果，建立問題整改臺賬，打造科學(xué)化、規(guī)范化流程體系，便于審計(jì)部門和被審計(jì)單位（部門）有效落實(shí)審計(jì)整改監(jiān)督責(zé)任和主體責(zé)任。同時(shí)，建立完整的整改工作評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改難度以及措施制定的基礎(chǔ)上，對整改狀態(tài)進(jìn)行清晰的界定，以對整改工作進(jìn)行考核或評判，提升整改工作效果。

（二）建立完善審計(jì)整改保障機(jī)制

一是建立整改問責(zé)共同落實(shí)工作機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)審部門與巡視監(jiān)察、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等監(jiān)督力量的協(xié)調(diào)配合，做到分工具體、責(zé)任清晰、人員到位、措施有力，真正形成部門聯(lián)動的整改監(jiān)督合力。二是建立審計(jì)整改情況通報(bào)機(jī)制，明確通報(bào)的方式和內(nèi)容，使審計(jì)結(jié)果和相關(guān)整改情況公開透明，發(fā)揮全員監(jiān)督作用，使審計(jì)整改工作落到實(shí)處。三是建立整改不力問責(zé)機(jī)制，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題不整改或整改不力的審計(jì)單位（部門），將視情節(jié)輕重，內(nèi)審部門聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門，通過約談、通報(bào)批評、考核或評先評優(yōu)“一票否決”、給予行政處分等方式進(jìn)行嚴(yán)肅處理，用強(qiáng)有力的問責(zé)推動審計(jì)整改落實(shí)。

（三）強(qiáng)化被審計(jì)單位（部門）整改主體責(zé)任落實(shí)

通過宣傳、教育、培訓(xùn)、通報(bào)等手段，進(jìn)一步提高被審計(jì)單位（部門）主體責(zé)任意識，引導(dǎo)他們充分認(rèn)識到內(nèi)部審計(jì)對強(qiáng)化內(nèi)部管理和提高治理能力的重要作用，增強(qiáng)抓整改的自覺性和主動性。被審計(jì)單位要對照審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題清單，逐條逐項(xiàng)深入分析問題，制定整改方案，明確整改時(shí)限和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、責(zé)任人，建立整改臺賬，實(shí)行達(dá)標(biāo)銷號管理。

（四）提高內(nèi)審部門審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和價(jià)值

內(nèi)審部門各個審計(jì)環(huán)節(jié)都要本著“問題”和“風(fēng)險(xiǎn)”導(dǎo)向，圍繞“發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題、評估效果”開展工作，提高審計(jì)監(jiān)督有效性。審計(jì)開始前，要充分運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析，明確風(fēng)險(xiǎn)隱患較大的重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，作為審計(jì)重點(diǎn)予以關(guān)注。審計(jì)開展過程中，要加強(qiáng)與黨委巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、會計(jì)財(cái)務(wù)、法律事務(wù)等部門的協(xié)調(diào)配合，及時(shí)通報(bào)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率。審計(jì)結(jié)束后，要及時(shí)對某一時(shí)間段、某一單位或某一領(lǐng)域相關(guān)審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)，通過“大數(shù)據(jù)”手段，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)“屢查屢現(xiàn)”問題以及背后的體制機(jī)制原因，進(jìn)而為后續(xù)審計(jì)并提出整改建議提供價(jià)值參考，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督價(jià)值。

（五）強(qiáng)化上級行業(yè)務(wù)主管部門管理監(jiān)督責(zé)任

上級行業(yè)務(wù)主管部門要積極發(fā)揮業(yè)務(wù)條線管理職能作用，重點(diǎn)關(guān)注本業(yè)務(wù)條線在各類審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及其整改情況，在全轄范圍內(nèi)加大集中整治力度，完善業(yè)務(wù)考評、獎懲措施，夯實(shí)基礎(chǔ)工作開展，加強(qiáng)對下級行業(yè)務(wù)部門在問題整改中的督促、指導(dǎo)、跟蹤和評估，推動提高問題整改質(zhì)量。

（六）提升同級審計(jì)監(jiān)督效力

為有效破解同級監(jiān)督難題，可考慮在審計(jì)思路上，改變以往“以查出問題多少為主”的慣性思維，變?yōu)橐燥L(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)橹鳎驹谌械母叨群鸵曇叭ラ_展審計(jì)工作，以提升全行內(nèi)部管理水平、為本級黨委提出更多建設(shè)性建議、指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患為目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)部門不理解、不支持內(nèi)審工作的想法，讓雙方的競爭關(guān)系變?yōu)椤澳繕?biāo)一致、路徑不同”的雙贏關(guān)系。

作者簡介：冉 芳（1981—），女，湖北利川人，碩士研究生，中級經(jīng)濟(jì)師，主要從事審計(jì)監(jiān)督研究。