安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究※

（安徽建筑大學(xué)，安徽 合肥 230601）

一、引言

（一）保障性住房概述

自20世紀(jì)70年代末改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促進(jìn)了我國(guó)人民生活條件的改善，導(dǎo)致原本的福利分房制度逐漸消失，20世紀(jì)90年代城市居民由于推行了貨幣化住房改革開始購(gòu)買商品房。目前我國(guó)的人口是美國(guó)人口的4倍達(dá)到14億，2019年底我國(guó)城市常住人口8.48億，人口基數(shù)大。對(duì)于相當(dāng)一部分家庭來(lái)說(shuō)，由于收入水平還停留在中低收入階段，其購(gòu)買商品房的能力較弱。為了緩解中低收入家庭購(gòu)買商品房困難的問(wèn)題，國(guó)家制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)，并不斷籌措財(cái)政資金用于建設(shè)保障性住房。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，保障性住房就是國(guó)家為了解決城市居民收入比較低下、無(wú)住房的家庭的住房需求，為其提供具有福利性住房。

（二）PPP模式概述

PPP全稱Public Private Partnership，其中Public是指政府部門，Private在西方國(guó)家專指私營(yíng)企業(yè)、私人機(jī)構(gòu)、私人部門，Partnership為伙伴關(guān)系；PPP在西方國(guó)家意為公私部門合作伙伴制[1]，在我國(guó)指的是政府和民間資本合作。

本課題將PPP模式定義為政府部門與私人機(jī)構(gòu)為建設(shè)和經(jīng)營(yíng)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、或提供社會(huì)公共物品與服務(wù)而建立的伙伴式合作關(guān)系。具體運(yùn)作思路是政府部門與私人機(jī)構(gòu)以經(jīng)濟(jì)開發(fā)協(xié)議（特許權(quán)協(xié)議）為基礎(chǔ)，雙方通過(guò)簽訂合同明確各自的權(quán)責(zé)，共同投資開發(fā)合作項(xiàng)目并共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理概述

風(fēng)險(xiǎn)管理是指對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中，由于市場(chǎng)不確定因素造成的風(fēng)險(xiǎn)，私人或組織機(jī)構(gòu)采取科學(xué)有效的方法以降低風(fēng)險(xiǎn)的可能性或減少潛在的風(fēng)險(xiǎn)水平。

二、安徽省保障性住房PPP模式現(xiàn)狀分析

（一）安徽省保障性住房建設(shè)基本情況

表1 2016-2019年安徽省保障性安居工程（棚戶區(qū)改造）建設(shè)

安徽省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐自“十三五”以來(lái)逐漸加快，政府為滿足市民住房需求，提供基本保障、購(gòu)租并舉的住房保障制度得到進(jìn)一步發(fā)展。在2016-2019年累計(jì)開工建設(shè)保障性安居工程（棚戶區(qū)改造）114.39萬(wàn)套，基本建成105.6萬(wàn)套（見表1），已提前完成“十三五”105萬(wàn)套棚戶區(qū)改造規(guī)劃任務(wù)；2019年安徽省公租房竣工78.69萬(wàn)套，分配77.29萬(wàn)套，發(fā)放租房補(bǔ)貼4.41萬(wàn)戶。

（二）PPP模式在安徽省保障性住房應(yīng)用現(xiàn)狀

2014年起我國(guó)開始推廣PPP模式，由于得到政府的政策扶持，全國(guó)許多基礎(chǔ)設(shè)施采取PPP模式[2]。安徽省在2014年及時(shí)出臺(tái)了PPP模式指導(dǎo)意見，2014年當(dāng)年安徽省就在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推出42個(gè)示范項(xiàng)目，投資額709.5億元，獲批項(xiàng)目數(shù)和金額全國(guó)占比均為13.3%。2015安徽省財(cái)政支出5230億，用于保障性住房建設(shè)653億元，所占比重12.4%，其中，政府部門籌集資金為261億元，剩余392億元需要通過(guò)私人籌集。截至2020年5月31日，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)納入安徽省項(xiàng)目數(shù)480個(gè)、投資額為5194億元，示范項(xiàng)目52個(gè)、總投資額851億元，包括保障性安居工程項(xiàng)目8個(gè)（含1個(gè)國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目）、總投資額63億元（示范項(xiàng)目投資8億元）。

三、安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別步驟

圖1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過(guò)程

上圖1即為安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別步驟。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)清單

本課題通過(guò)調(diào)查和綜合文獻(xiàn)研究結(jié)果[3][4]，根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，列出安徽省保障性住房PPP模式的初步風(fēng)險(xiǎn)清單,在此基礎(chǔ)上，再通過(guò)德爾菲法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)因素篩選，根據(jù)保障性住房PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行情況，剔除一些次要風(fēng)險(xiǎn)，得到最終風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別清單，如表2所示。

表2 安徽省保障性住房PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)清單

四、安徽省保障性住房PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)一般采用模糊層次分析法。這是一種將傳統(tǒng)的層析分析法與目前流行的模糊數(shù)學(xué)結(jié)合起來(lái)，實(shí)行定性分析和定量分析相結(jié)合的方法。其步驟是：采用德爾菲法，對(duì)研究領(lǐng)域的專家、學(xué)者進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，建立判斷矩陣，進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)。為了提高準(zhǔn)確度，本課題進(jìn)行三級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)。

（一）構(gòu)建安徽省保障性住房PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系

表3 安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系

（二）建立判斷矩陣

在層次結(jié)構(gòu)中，假設(shè)目標(biāo)層因子：Q，準(zhǔn)則層因子：Qi，構(gòu)造判斷矩陣表。

兩兩對(duì)比確定權(quán)重，參考標(biāo)度的涵義對(duì)相對(duì)重要程度賦值（見表4）。

表4 標(biāo)度的涵義

（三）計(jì)算各層因素權(quán)重值

計(jì)算因素權(quán)重值的方法很多，本課題選用計(jì)算較為簡(jiǎn)單且應(yīng)用較廣的最優(yōu)傳遞矩陣法，計(jì)算K的權(quán)重向量：

2.對(duì)數(shù)據(jù)歸一化處理，求出K，得出指標(biāo)因素權(quán)重。

（四）判斷矩陣的一致性檢驗(yàn)

進(jìn)行一致性檢驗(yàn)以使權(quán)重具有邏輯性和合理性。判斷矩陣需要滿足：

RI(Random Index)值對(duì)照表可在統(tǒng)計(jì)學(xué)教材里直接查到。

（五）模糊綜合評(píng)價(jià)

1.一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)

建立評(píng)價(jià)等級(jí)集S。

S={S1,S2,...S5}，Si（i=1,2,...,5）為可能的評(píng)判結(jié)果。即：

S=（很小，較小，一般，較大，很大）。

模糊隸屬度函數(shù)取值范圍在[0，1]之間，S的標(biāo)準(zhǔn)隸屬度函數(shù)V=（0.1,0.3,0.7,0.9），評(píng)價(jià)各指標(biāo)層所屬因素得一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)矩陣：

2.二級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)

由：Di=Ki×Ei建立二級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)，評(píng)判因素子集的所有因素，得到準(zhǔn)則層各因素的評(píng)價(jià)等級(jí)。

3.三級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)

由：F=K×D建立三級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)，得出目標(biāo)層Q綜合隸屬度：

H=F×VT，

對(duì)照S，即可確定目標(biāo)層的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

五、以阜陽(yáng)市現(xiàn)代翰林苑安置區(qū)三期PPP項(xiàng)目為案例分析

阜陽(yáng)市是安徽省最早在保障性住房建設(shè)中采用PPP模式的地區(qū)，全省現(xiàn)有8個(gè)保障性安居工程PPP項(xiàng)目阜陽(yáng)市獨(dú)占一半，因而以阜陽(yáng)市為例進(jìn)行分析具有一定代表性，而阜陽(yáng)市保障性住房4個(gè)PPP項(xiàng)目最具代表性的是阜陽(yáng)市現(xiàn)代翰林苑安置區(qū)三期PPP項(xiàng)目。現(xiàn)代翰林苑安置區(qū)三期項(xiàng)目位于阜陽(yáng)市潁州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，項(xiàng)目投資總額為6.5億元。根據(jù)PPP項(xiàng)目合同，社會(huì)資本投資人與政府指定的阜陽(yáng)市潁州區(qū)城市建設(shè)投資有限責(zé)任公司共同組建項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司成立后再與項(xiàng)目采購(gòu)人簽訂協(xié)議，承接成交供應(yīng)商的權(quán)利和義務(wù)。項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目合作期限內(nèi)負(fù)責(zé)融資、投資、建設(shè)、移交和運(yùn)營(yíng)等全部工作內(nèi)容，合作期11年。該項(xiàng)目在2017年9月曾被當(dāng)?shù)卣▓?bào)存在工程質(zhì)量安全及市場(chǎng)行為等問(wèn)題。作為典型的保障性住房PPP項(xiàng)目，現(xiàn)代翰林苑安置區(qū)三期PPP項(xiàng)目至少存在前述五類風(fēng)險(xiǎn)。

下面本課題即以潁州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)代翰林苑安置區(qū)三期PPP項(xiàng)目為例對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行分析。

（一）建立一級(jí)和二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)集

首先識(shí)別這個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素，接著建立該P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)層次模型，再建立PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)集。

一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)集：Q={Q1,Q2,......,Q5}

二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)集為：

Q1={q11,q12,q13}，Q2={q21,q22,q23，q24}，Q3={q31,q32,q33，q34,q35,q36}，Q4=（q41,q42,q43）,Q5={q51,q52,q53}

（二）針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素建立判斷矩陣，求出權(quán)重向量

根據(jù)10位相關(guān)研究領(lǐng)域?qū)＜掖蚍纸Y(jié)果進(jìn)行處理，建立判斷矩陣C，見表5：

表5 風(fēng)險(xiǎn)因素判斷矩陣表

由：

根據(jù)最優(yōu)傳遞矩陣計(jì)算得到以下結(jié)果：

Ti=（1.3798，2.2867，797.8138，34.9975，2056.5589）

K=[0.1344，0.0678，0.5028，0.2602，0.0348]即所得指標(biāo)因素權(quán)重。

表6 λ的計(jì)算方法

CR=0.0605/1.12=0.0540＜0.1，即一致性合格，層次劃分合理。

指標(biāo)因素權(quán)重、一致性指標(biāo)CI、CR，見以下各表（表7-表11）.：

表7 當(dāng)局風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)計(jì)算表

表8 財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)計(jì)算表

表9 開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)計(jì)算表

表10 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)計(jì)算表

表11 組織風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)計(jì)算表

（三）一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)

表12 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等級(jí)匯總表

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，綜合統(tǒng)計(jì)包括安徽省和阜陽(yáng)市國(guó)土和住房建設(shè)等相關(guān)部門公職人員（20人）、阜陽(yáng)市潁州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)代翰林苑安置區(qū)三期PPP項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)單位專業(yè)技術(shù)人員（10人）、安徽建筑大學(xué)房地產(chǎn)專家（10人）以及相關(guān)專業(yè)研究生（10人）在內(nèi)的共計(jì)50位專業(yè)人士意見，匯總后得表12。

（四）確定二級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)

（五）確定三級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)

建立綜合評(píng)價(jià)矩陣：D=（D1,D2,D3,D4,D5）T

由計(jì)算結(jié)果我們可以獲悉，風(fēng)險(xiǎn)綜合隸屬度為0.5623，根據(jù)評(píng)價(jià)等級(jí)集可判斷潁州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)代翰林苑安置區(qū)三期PPP項(xiàng)目屬于一般稍微偏上風(fēng)險(xiǎn)，由該結(jié)論可知在阜陽(yáng)市乃至整個(gè)安徽省實(shí)施保障性住房PPP模式仍需加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

六、安徽省保障性住房PPP模式風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（一）政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色為保障性住房PPP模式提供監(jiān)督與指導(dǎo)

在保障性住房建設(shè)中基本是以政府為主體，負(fù)責(zé)發(fā)起項(xiàng)目并提供資金，承擔(dān)從項(xiàng)目建設(shè)到分配到管理各個(gè)環(huán)節(jié)的工作。首先是效率低下問(wèn)題，這是由于政府部門的行政管理特性，在保障性住房建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏專業(yè)性而導(dǎo)致的。保障性住房建設(shè)中采用PPP融資模式，有助于減輕政府出資壓力，緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)。保障性住房采用PPP融資模式時(shí)，政府部門需要進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)變，不能再習(xí)慣性地插手和處理項(xiàng)目所有環(huán)節(jié)的工作。即政府不應(yīng)過(guò)多參與項(xiàng)目的操作，而是更多的為項(xiàng)目提供監(jiān)督與指導(dǎo)，尤其是政府要特別及時(shí)審批保障性住房PPP項(xiàng)目，避免發(fā)生延遲事件。

（二）完善保障性住房PPP模式的法律法規(guī)

保障性住房PPP模式實(shí)質(zhì)上是以一系列契約為基礎(chǔ)的公私合作方式。由于利益的不一致，雙方在合作過(guò)程中不可避免會(huì)牽扯諸多責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)分配的問(wèn)題。法律法規(guī)作為社會(huì)公平、公正的象征，在規(guī)范公私合作中雙方行為和保護(hù)雙方利益方面發(fā)揮積極意義。因此，為確保保障性住房PPP模式的正常運(yùn)作，各級(jí)政府應(yīng)完善保障性住房PPP融資模式相關(guān)法律法規(guī)。

（三）建立一套良好的監(jiān)管體系

保障性住房PPP模式從項(xiàng)目立項(xiàng)開始到客戶入住，前后涉及多個(gè)政府部門：規(guī)劃、國(guó)土、房管、工商、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)等，這種情況容易產(chǎn)生相互扯皮、效率低下問(wèn)題。保障性住房PPP模式需要私人部門的參與，這給保障性住房的管理造成更加混亂和復(fù)雜的局面。所以建立科學(xué)有效的監(jiān)督管理體系是保證保障性住房PPP模式運(yùn)作成功的關(guān)鍵因素。

（四）防范保障性住房PPP項(xiàng)目工程變更

保障性住房PPP項(xiàng)目存在著潛在惡意競(jìng)爭(zhēng)行為，一些參與方以較低的價(jià)格競(jìng)標(biāo)以便中標(biāo)，這致使PPP項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生成本要高于預(yù)期成本，為了獲得利益，故意變更工程，造成PPP項(xiàng)目變更數(shù)量大大增加。為了防范工程變更，應(yīng)將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用到保障性住房PPP項(xiàng)目中，在招標(biāo)之前就建立起一套互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)，特別是BIM建模的應(yīng)用，把保障性住房PPP項(xiàng)目的各種資料上傳到互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)，通過(guò)計(jì)算機(jī)進(jìn)行工程算量，按照對(duì)施工進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行施工模擬，得出較為客觀的結(jié)果，計(jì)算機(jī)的處理較為客觀，計(jì)劃與方案在招標(biāo)之前得到各方認(rèn)可的，這就大大降低了工程變更的發(fā)生。

（五）防范保障性住房PPP模式經(jīng)營(yíng)成本超支

保障性住房PPP模式最終項(xiàng)目竣工后，由于居住者大多是收入較低家庭，盡管保障性住房PPP項(xiàng)目在建立之初政府都是采用優(yōu)惠政策，但大多數(shù)者居住者不是購(gòu)買，而是租住，因此保障性住房PPP模式收入來(lái)源主要以對(duì)居住者收取租金為主，部分采用共有產(chǎn)權(quán)模式[5]，極個(gè)別的項(xiàng)目是居住一定時(shí)期后采用回購(gòu)方式。保障性住房PPP模式租金定價(jià)、回購(gòu)定價(jià)與同區(qū)域的價(jià)格相比一般都比較低。為了預(yù)防保障性住房PPP模式經(jīng)營(yíng)成本超支的發(fā)生，事先應(yīng)將價(jià)格限定在一個(gè)合理范圍內(nèi)，確保此范圍內(nèi)不會(huì)造成經(jīng)營(yíng)成本超支，然后從范圍內(nèi)制定既能讓低收入家庭接受的價(jià)格又要能收回保障性住房PPP模式的成本，對(duì)經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)行實(shí)時(shí)的管理和監(jiān)控。