疫情防控下政府如何推動(dòng)市場(chǎng)主體復(fù)工復(fù)產(chǎn)？

廖福崇

〔摘要〕?新冠疫情之下，如何幫助中小企業(yè)和個(gè)體工商戶等市場(chǎng)主體渡過(guò)難關(guān)、保障就業(yè)和民生，是當(dāng)前階段政府治理的重要任務(wù)。然而目前對(duì)于復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策的研究十分缺乏，文章通過(guò)國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)收集了所有與復(fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)政策文件，構(gòu)建了一個(gè)原創(chuàng)的政策文件數(shù)據(jù)集。從行政負(fù)擔(dān)理論出發(fā)，進(jìn)行政策文本內(nèi)容分析。研究發(fā)現(xiàn)復(fù)工審批制度帶來(lái)的行政負(fù)擔(dān)阻礙了企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)程。通過(guò)不同部門(mén)之間的聯(lián)合發(fā)文，政府綜合采用市場(chǎng)型、管制型和服務(wù)型政策，對(duì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策議題進(jìn)行合作治理。進(jìn)一步推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)程，需要逐步取消復(fù)工審批制度，不斷降低行政負(fù)擔(dān)，為市場(chǎng)主體渡過(guò)難關(guān)提供政策支持。

〔關(guān)鍵詞〕?新冠肺炎疫情;市場(chǎng)主體;復(fù)工審批;政策內(nèi)容分析

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D63〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-2689（2020）04-0054-07

一、 問(wèn)題的提出

2020年5月發(fā)布的《政府工作報(bào)告》明確指出“加大宏觀政策實(shí)施力度，保障就業(yè)和民生，必須穩(wěn)住上億市場(chǎng)主體，盡力幫助企業(yè)特別是中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶渡過(guò)難關(guān)”。實(shí)際上，推動(dòng)市場(chǎng)主體復(fù)工復(fù)產(chǎn)，幫助中小企業(yè)渡過(guò)難關(guān)已經(jīng)成為當(dāng)前階段一項(xiàng)十分重要的政策議題。本文的研究問(wèn)題是政府推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)采用了哪些類(lèi)型的政策？復(fù)工審批制度是否對(duì)市場(chǎng)主體復(fù)工復(fù)產(chǎn)造成障礙？疫情防控常態(tài)化中如何保障企業(yè)運(yùn)行？

由于新冠肺炎疫情的特殊性，當(dāng)前階段的復(fù)工復(fù)產(chǎn)問(wèn)題是一個(gè)全新的政策課題，這方面的研究十分缺乏，學(xué)界正在努力思考調(diào)查從各個(gè)角度給予研究。從疫情防控的效果來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)之所以能夠取得疫情防控顯著的成績(jī)，是在全國(guó)范圍的疫情防控中，國(guó)家、市域以及社區(qū)的圈層協(xié)作起到了良好的防控效果[1]。而在當(dāng)前階段，如何在防控常態(tài)化的情況下盡可能恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，推動(dòng)市場(chǎng)主體復(fù)工復(fù)產(chǎn)則是重要的政策議題。實(shí)際上，如何理解政府與社會(huì)的互動(dòng)已經(jīng)成為公共行政學(xué)研究的新維度[2]。通過(guò)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策文件分析該議題中政府與市場(chǎng)主體的互動(dòng)，成為一種可能的研究進(jìn)路。

本文從行政負(fù)擔(dān)的理論出發(fā)，將復(fù)工審批界定為一種典型的行政負(fù)擔(dān)，基于政策文本內(nèi)容分析的方法，研究發(fā)現(xiàn)復(fù)工審批制度造成了比較嚴(yán)重的行政負(fù)擔(dān)，阻礙了企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的進(jìn)行。在復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策治理中，政府綜合運(yùn)用市場(chǎng)型、管制型和服務(wù)型政策，起到了一定的效果。借鑒歐盟的行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)，政府減少與復(fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)的行政壁壘，進(jìn)一步完善政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

二、 復(fù)工申請(qǐng)制度與行政負(fù)擔(dān)

行政負(fù)擔(dān)是理解政府與市場(chǎng)主體互動(dòng)的一把鑰匙。本文從行政負(fù)擔(dān)的概念譜系出發(fā)，梳理了現(xiàn)有文獻(xiàn)中提出的幾種不同類(lèi)型的概念定義，并基于此，從學(xué)習(xí)成本、服從成本和心理成本的角度，對(duì)復(fù)工申請(qǐng)審批制度進(jìn)行界定。

（一） 行政負(fù)擔(dān)的概念譜系

行政負(fù)擔(dān)是理解政府與公民互動(dòng)的重要理論工具。從常用的定義來(lái)看，行政負(fù)擔(dān)由搜尋成本、執(zhí)行成本和心理成本構(gòu)成[3-4]。具體而言，學(xué)習(xí)成本指的是市場(chǎng)主體為了獲取申辦事項(xiàng)的相關(guān)信息，需要花費(fèi)時(shí)間和精力去進(jìn)行查找信息、閱讀材料等工作，以便判斷是否符合申辦條件。執(zhí)行成本指的是為了完成政府要求的“規(guī)定動(dòng)作”，市場(chǎng)主體和公民申辦者需要付出的成本，比如填寫(xiě)相關(guān)表格、到指定地點(diǎn)提交材料、接受詢問(wèn)等。心理成本是指為了達(dá)到政府對(duì)于申辦事項(xiàng)的要求，需要讓渡和喪失一部分自主權(quán)和自由權(quán)。

從公共政策過(guò)程的角度看，行政負(fù)擔(dān)指的是公民在政策執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)歷的讓人焦慮的心理體驗(yàn)[5]。這一定義將行政負(fù)擔(dān)界定為一種負(fù)面的心理體驗(yàn)，行為公共管理的相關(guān)研究普遍采用了這種說(shuō)法，行政負(fù)擔(dān)也成為理解公共政策“助推”的核心概念工具。

從公共服務(wù)和公共項(xiàng)目申請(qǐng)與獲取的角度看，行政負(fù)擔(dān)由政府內(nèi)部的公共服務(wù)提供消耗和公民申請(qǐng)公共服務(wù)的成本支出兩部分組成[6]。實(shí)際上，公共服務(wù)領(lǐng)域的行政負(fù)擔(dān)，對(duì)于公共服務(wù)的供給方式會(huì)產(chǎn)生重要的影響。一方面，如果行政負(fù)擔(dān)過(guò)于嚴(yán)重，會(huì)產(chǎn)生極大的效率損失和財(cái)政消耗。但是另一方面，如果行政負(fù)擔(dān)和篩選程序過(guò)于簡(jiǎn)單，則容易造成資源的錯(cuò)配和公共服務(wù)供給的失準(zhǔn)，使得原本應(yīng)該享受到公共服務(wù)的人群無(wú)法獲得，而不符合條件的申請(qǐng)者反而獲取了相應(yīng)的資質(zhì)。

從開(kāi)辦企業(yè)、登記財(cái)政和獲得電力等營(yíng)商活動(dòng)的要素來(lái)看，行政負(fù)擔(dān)指的是企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中，政府帶來(lái)的阻礙和不便[7]。世界銀行的這一定義非常具有啟發(fā)意義，對(duì)于目前復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段遇到的諸多問(wèn)題具有較強(qiáng)的解釋力。2012年歐盟展開(kāi)的“行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)”（Administrative Burden Reduction，簡(jiǎn)稱ABR），通過(guò)大刀闊斧的削減行政審批程序，激發(fā)了中小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，由此帶來(lái)了其創(chuàng)新勃發(fā)，目前中小企業(yè)已經(jīng)成為歐盟經(jīng)濟(jì)體的核心市場(chǎng)力量[8]。此外，還有相關(guān)的研究將行政負(fù)擔(dān)與官僚主義和文牘主義等同起來(lái)[9]。

由此，現(xiàn)有研究從不同的側(cè)面界定了行政負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵與外延，為本文提供了必要的理論基礎(chǔ)?；谏鲜龈拍钍崂砼c分析，本文認(rèn)為復(fù)工審批是一種典型的行政負(fù)擔(dān)。下文即從行政負(fù)擔(dān)的角度對(duì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)過(guò)程中的復(fù)工審批進(jìn)行分析。

（二） 一種行政負(fù)擔(dān)的典型形式：復(fù)工審批

為什么說(shuō)復(fù)工審批制度是一種典型的行政負(fù)擔(dān)？主要有兩個(gè)方面的理由：一是從目的的角度來(lái)看，復(fù)工審批是服務(wù)于疫情防控大局的，是完全合理正當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)，同時(shí)也是政府履行經(jīng)濟(jì)管理職能的表現(xiàn)。這一點(diǎn)是顯著區(qū)別于文山會(huì)海的繁文縟節(jié)與推諉扯皮的官僚主義。二是復(fù)工申請(qǐng)和審批的制度，實(shí)際上增加了企業(yè)推進(jìn)復(fù)工的“成本”支出。這里的成本，包括進(jìn)行復(fù)工申請(qǐng)的信息搜尋成本，準(zhǔn)備防疫物資和應(yīng)急預(yù)案的政策服從成本，以及面臨復(fù)工申請(qǐng)否決的心理成本。這三類(lèi)成本的支出，表現(xiàn)為顯著的行政負(fù)擔(dān)。從復(fù)工申請(qǐng)和審批流程的角度看，在復(fù)工過(guò)程中存在比較嚴(yán)重的行政負(fù)擔(dān)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批優(yōu)化服務(wù)精準(zhǔn)穩(wěn)妥推進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕6號(hào)），本文繪制了復(fù)工審批流程示意圖，參見(jiàn)圖1。

復(fù)工流程一般包括依據(jù)縣域的疫情防控風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，企業(yè)提出復(fù)工申請(qǐng)。對(duì)于疫情防控的中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，企業(yè)是不能夠提出復(fù)工申請(qǐng)的。對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，企業(yè)可以依據(jù)自身情況做出是否申請(qǐng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的決定。如果進(jìn)行復(fù)工申請(qǐng)，需要明確做好員工健康管理方案、工作場(chǎng)所防護(hù)的改造、防疫物資儲(chǔ)備以及異常處置的緊急預(yù)案。將這些材料提交到所在地的疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)依據(jù)地方實(shí)際情況和上述四個(gè)方面的準(zhǔn)備情況，做出通過(guò)復(fù)工申請(qǐng)或者否決復(fù)工申請(qǐng)的審批決定。

復(fù)工審批制和復(fù)工備案制有何區(qū)別？在疫情防控常態(tài)化的情況下，對(duì)企業(yè)復(fù)工進(jìn)行管理十分具有必要性。目前，主要有復(fù)工審批制度和復(fù)工備案制度兩種不同的管理方式。依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批優(yōu)化服務(wù)，精準(zhǔn)穩(wěn)妥推進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕6號(hào)），本文繪制了復(fù)工審批制和復(fù)工備案制比較，詳見(jiàn)表1。

復(fù)工審批制和復(fù)工備案制在辦理程序、監(jiān)管方式、程序結(jié)果、申請(qǐng)依據(jù)和疫情防控措施等方面存在較多的差異，也有一定的共性。首先在辦理程序方面，復(fù)工審批制需要由企業(yè)提出申請(qǐng)，再由所在地疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和市場(chǎng)監(jiān)管局等部門(mén)進(jìn)行審批。復(fù)工備案制度下，由企業(yè)向所在地疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組提交復(fù)工備案表和承諾書(shū)，即可開(kāi)工生產(chǎn)。在監(jiān)管方式方面，復(fù)工審批制度采用傳統(tǒng)的材料審核加部門(mén)簽字蓋章的方式進(jìn)行，而復(fù)工備案制度則采用告知承諾、事后現(xiàn)場(chǎng)核查的方式進(jìn)行監(jiān)管。在復(fù)工程序的結(jié)果方面，復(fù)工審批制下所在地疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組可以否決復(fù)工申請(qǐng)，而復(fù)工備案提交之后即可開(kāi)工生產(chǎn)。此外，復(fù)工審批制和復(fù)工備案制也有相似的地方：一是兩者均基于國(guó)務(wù)院新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制對(duì)于地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的劃分，如果企業(yè)所在地是高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，則被嚴(yán)厲禁止開(kāi)工生產(chǎn)。二是在疫情防控的要求方面是一致的，申請(qǐng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的企業(yè)必須儲(chǔ)備相應(yīng)的防疫物資、制定應(yīng)急預(yù)案和對(duì)員工健康進(jìn)行管理監(jiān)測(cè)。

綜合來(lái)看，復(fù)工審批制下企業(yè)需承擔(dān)繁重的行政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而對(duì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)造成嚴(yán)重的阻礙，而復(fù)工備案制則盡可能的降低了行政負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步來(lái)看，復(fù)工審批和復(fù)工備案，實(shí)際上是兩種不同管理方式的體現(xiàn)。前者對(duì)應(yīng)著“材料簽字”“部門(mén)蓋章”“事前監(jiān)管”等傳統(tǒng)的監(jiān)管形勢(shì)，而后者體現(xiàn)了“告知承諾”“事后監(jiān)管”等處理方式。

三、 研究設(shè)計(jì)

依托公開(kāi)的政策文件，可以探求政策過(guò)程的內(nèi)在規(guī)律和公共部門(mén)的治理邏輯。本文基于政策文本的內(nèi)容分析，探討國(guó)務(wù)院對(duì)于中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)這一政策問(wèn)題的治理過(guò)程和治理邏輯。政策文本作為公共政策的直觀體現(xiàn)，具有相對(duì)的穩(wěn)定性，是分析政府對(duì)于政策議題治理邏輯的線索。政策文本的內(nèi)容分析方法在政治學(xué)和公共管理的學(xué)科領(lǐng)域得到了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用[10-11]。

本文通過(guò)國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“小微企業(yè)和個(gè)體工商戶服務(wù)專(zhuān)欄”，收集了38份有關(guān)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策文件，時(shí)間為2020年1月—2020年3月。本文從國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“小微企業(yè)和個(gè)體工商戶服務(wù)專(zhuān)欄”下載了所有2020年1月之后發(fā)布的有關(guān)中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶相關(guān)的政策支持文件，通過(guò)人工閱讀篩選的方式，一共獲取了38份有關(guān)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策文本。進(jìn)一步對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行了結(jié)構(gòu)化的處理，抽取了其中的發(fā)文機(jī)構(gòu)、發(fā)文字號(hào)、發(fā)文日期、主題分類(lèi)等信息。與此同時(shí)，對(duì)所有政策文本進(jìn)行了閱讀分析，編寫(xiě)了政策文本的內(nèi)容摘要，上述材料共同構(gòu)成了本文所使用的政策文件數(shù)據(jù)庫(kù)。

四、 行政負(fù)擔(dān)與市場(chǎng)主體復(fù)工復(fù)產(chǎn)

如何推動(dòng)市場(chǎng)主體復(fù)工復(fù)產(chǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的公共政策議題，政府公共部門(mén)公共聯(lián)合發(fā)文，綜合運(yùn)用市場(chǎng)型、管制型和服務(wù)型政策，以期促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)程，幫助中小企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。下文從公共部門(mén)合作治理、出門(mén)文件的部門(mén)和政策類(lèi)型選擇三個(gè)方面對(duì)我國(guó)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策進(jìn)行分析。進(jìn)一步地通過(guò)與歐盟行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)的比較分析，探討非常態(tài)情況下如何更好地發(fā)揮政府經(jīng)濟(jì)管理職能這一議題。

（一） 政策復(fù)雜性與公共部門(mén)合作治理

在疫情防控下，如何推動(dòng)市場(chǎng)主體復(fù)工復(fù)產(chǎn)，幫助中小企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，這是一項(xiàng)全新的政策議題。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，涉及到諸多部門(mén)，比如人民銀行、發(fā)改委等。而在疫情防控的形勢(shì)下，又會(huì)出現(xiàn)新的政策議題，這愈加凸顯了議題的復(fù)雜性以及合作治理的必要性。

首先，從聯(lián)合發(fā)文的相互關(guān)系，可以分析公共部門(mén)對(duì)于復(fù)雜政策議題的合作治理?？梢钥吹?，發(fā)改委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部以及市場(chǎng)監(jiān)管總局處于聯(lián)合發(fā)文的核心地位，網(wǎng)絡(luò)中心度最高。這說(shuō)明對(duì)于復(fù)工復(fù)產(chǎn)這一政策議題，上述部門(mén)是主要的治理行動(dòng)者。發(fā)改委、財(cái)政部和人力資源與社會(huì)保障部，主要通過(guò)聯(lián)合發(fā)文，在財(cái)政支持、保障企業(yè)應(yīng)急資金、社保費(fèi)用繳納等方面推動(dòng)市場(chǎng)主體恢復(fù)經(jīng)營(yíng)與復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

其次，國(guó)家鐵路局、公安部、國(guó)家衛(wèi)健委以及交通運(yùn)輸部，也具有比較顯著的網(wǎng)絡(luò)中心度。通過(guò)對(duì)上述部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的政策文獻(xiàn)進(jìn)行內(nèi)容分析，研究發(fā)現(xiàn)其旨在解決的問(wèn)題主要是復(fù)工人員返回工作崗位的運(yùn)輸保障問(wèn)題。比如以交通運(yùn)輸部為主要單位，在2020年3月4日和3月13日，分別發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好公路水運(yùn)工程疫情防控有序精準(zhǔn)推動(dòng)復(fù)工開(kāi)工的通知》（交公路明電〔2020〕85號(hào)）以及《關(guān)于精準(zhǔn)有序恢復(fù)運(yùn)輸服務(wù)扎實(shí)推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》（交運(yùn)明電〔2020〕95號(hào)）兩份有關(guān)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策文件。文件中明確指出交通運(yùn)輸部門(mén)要全力保障復(fù)工返崗人員的公共交通需求，通過(guò)精準(zhǔn)的實(shí)施“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”定制化交通服務(wù)以及控制乘客數(shù)量等方式，做好返崗人員運(yùn)輸和疫情防控工作。

最后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家藥監(jiān)局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局和中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)等部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量相對(duì)較少。這些部門(mén)負(fù)責(zé)的政策議題相對(duì)比較單一，因此在復(fù)工復(fù)產(chǎn)問(wèn)題的推動(dòng)方面主要是基于本部門(mén)業(yè)務(wù)范圍解決具體問(wèn)題。比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部唯一的聯(lián)合發(fā)文，是《關(guān)于解決當(dāng)前實(shí)際困難加快養(yǎng)殖業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的緊急通知》（農(nóng)辦牧〔2020〕14號(hào)）。通過(guò)和交通運(yùn)輸部等部門(mén)聯(lián)合行文，以解決疫情防控期間養(yǎng)殖業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)有關(guān)的牲畜飼料、內(nèi)蛋奶和水產(chǎn)品運(yùn)輸以及畜禽水產(chǎn)品產(chǎn)銷(xiāo)對(duì)接等政策問(wèn)題。

綜合來(lái)看，由于復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策議題的復(fù)雜性，國(guó)務(wù)院各個(gè)部門(mén)之間通過(guò)聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行合作治理，從不同的方面保障和推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，有利于形成政策合力。

（二） 政府推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策類(lèi)型

從政策類(lèi)型的選擇，可以分析政府對(duì)于公共政策問(wèn)題治理的傾向于特征。一般而言，依據(jù)政策干預(yù)程度的不同，可以將政策分為市場(chǎng)型政策、管制型政策和服務(wù)型政策三類(lèi)[12]。下文即從政策類(lèi)型選擇的角度，對(duì)國(guó)務(wù)院層面復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策進(jìn)行類(lèi)型學(xué)的分析，參見(jiàn)表2。

在復(fù)工復(fù)產(chǎn)這一政策議題上，基于政策文件的分析本文發(fā)現(xiàn)主要使用了三種不同的政策類(lèi)型，分別是市場(chǎng)型政策、管制型政策和服務(wù)型政策三類(lèi)。

從市場(chǎng)型政策來(lái)看，主要的部門(mén)是財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家稅務(wù)總局和中國(guó)人民銀行等部門(mén)。在疫情防控的應(yīng)急管理中，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)之間其實(shí)存在著比較明顯的“信息悖論”[13]。對(duì)于復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策議題，政府和企業(yè)之間實(shí)際上也存在一定程度的信息不對(duì)稱，因此采用市場(chǎng)型政策具體重要的意義。具體的政策實(shí)施要點(diǎn)包括財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移性支付、專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款和稅收優(yōu)化等手段。這類(lèi)市場(chǎng)型的政策不直接干預(yù)企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)行，而是通過(guò)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行注入新的流動(dòng)性，間接的幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。實(shí)際上，很多中小企業(yè)的現(xiàn)金流只能夠維持3個(gè)月，通過(guò)市場(chǎng)型的政策，中小企業(yè)和個(gè)體工商戶能夠以更低的成本獲得企業(yè)經(jīng)營(yíng)所需要的資金，對(duì)于恢復(fù)生產(chǎn)渡過(guò)難關(guān)具有十分重要的意義。

從管制型政策看，相關(guān)的部門(mén)主要是國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和國(guó)家衛(wèi)健委。國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批優(yōu)化服務(wù)精準(zhǔn)穩(wěn)妥推進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕6號(hào)）即是典型的管制型政策。該政策對(duì)于企業(yè)復(fù)工明確提出了四個(gè)方面的硬性要求：一是員工健康管理，要求上報(bào)員工健康碼，強(qiáng)化員工健康報(bào)告制度;二是對(duì)于工作場(chǎng)所的防控做出了明確的要求，比如工作和生活場(chǎng)所的清潔效度、洗手設(shè)備的運(yùn)行以及進(jìn)出人員的登記管理等方面;三是員工個(gè)人的防護(hù)，要求企業(yè)為員工提供必要的防疫物資;四是異常情況處置的應(yīng)急預(yù)案，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的隔離觀察區(qū)域。管制型政策主要是基于疫情防控的考慮，實(shí)際上高效的疫情防控對(duì)于企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)也是一種保障。

從服務(wù)型政策來(lái)看，主要的部門(mén)是交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局和市場(chǎng)監(jiān)管總局等。主要是通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”交通運(yùn)輸服務(wù)和精簡(jiǎn)審批程序等具體的措施，為企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)做好服務(wù)工作。比如國(guó)務(wù)院辦公廳在2020年3月4日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批優(yōu)化服務(wù)精準(zhǔn)穩(wěn)妥推進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕6號(hào)），該文件明確要求各地盡可能簡(jiǎn)化復(fù)工審批的條件，優(yōu)化復(fù)工復(fù)產(chǎn)的辦理流程，大力推行“網(wǎng)上辦、馬上辦、一次辦”。

總結(jié)來(lái)看，不同類(lèi)型的政策選擇發(fā)揮在不同的作用，公共部門(mén)對(duì)于復(fù)工復(fù)產(chǎn)這一政策議題的治理，體現(xiàn)出良好的市場(chǎng)邏輯和服務(wù)邏輯，是治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

（三） 歐盟行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)的啟示

行政負(fù)擔(dān)對(duì)企業(yè)的生存和發(fā)展具有重要的影響。根據(jù)企業(yè)的生命周期理論，企業(yè)的全生命周期包括申辦注冊(cè)、獲得執(zhí)照、獲得土地、金融信貸支持、員工招募、簽訂和執(zhí)行合同等，如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善或者大環(huán)境的變化，有可能會(huì)進(jìn)入到破產(chǎn)保護(hù)以及重新啟動(dòng)的階段。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律看，企業(yè)的生命周期是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的系統(tǒng)性過(guò)程。在企業(yè)生命周期的不同階段，政府都對(duì)企業(yè)施加著不同形式的影響，行政負(fù)擔(dān)是其中不可忽視的重要內(nèi)容。如前說(shuō)所述，搜尋成本、執(zhí)行成本和心理成本在企業(yè)生命周期的各個(gè)階段都廣泛的存在。具體而言，企業(yè)的開(kāi)辦和注冊(cè)需要準(zhǔn)備政府要求的相應(yīng)材料，搜尋相關(guān)的信息會(huì)耗費(fèi)一定的成本。在獲取執(zhí)照以及許可的過(guò)程中，需要服從和執(zhí)行政府要求的必要步驟和規(guī)定動(dòng)作，這表現(xiàn)為執(zhí)行成本。在申請(qǐng)相應(yīng)的信貸支持和專(zhuān)項(xiàng)支持時(shí)，可能會(huì)遭遇到繁文縟節(jié)和形式主義，這表現(xiàn)為營(yíng)商過(guò)程中的心理成本。政府施加給企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)，不僅僅影響企業(yè)的生存運(yùn)行和發(fā)展，也會(huì)影響民眾對(duì)政府的支持[14]。除此之外，行政負(fù)擔(dān)對(duì)于中小企業(yè)的影響尤為明顯，并且大多數(shù)時(shí)候都表現(xiàn)為負(fù)面的作用。稅收環(huán)節(jié)的復(fù)雜程序和行政負(fù)擔(dān)對(duì)中小企業(yè)會(huì)產(chǎn)生至關(guān)重要的影響[15]。

歐盟發(fā)起的“行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)”（Administrative Burden Reduction，簡(jiǎn)稱ABR），有效地提升了企業(yè)活力和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，可以成為我國(guó)的有效借鑒。2008年的全球金融危機(jī)，給歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)十分嚴(yán)重的沖擊和負(fù)面影響，大量的中小企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)，大量工人失業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟，對(duì)于整個(gè)歐盟的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)穩(wěn)定都造成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的中小企業(yè)大規(guī)模倒閉的現(xiàn)象，歐盟國(guó)家在2009年開(kāi)展了第一次“行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)”。主要措施包括簡(jiǎn)化企業(yè)開(kāi)辦手續(xù)、降低注冊(cè)企業(yè)要求、減少獲取審批許可的時(shí)間等舉措。這一系列的行政改革帶來(lái)了非常明顯的效果，中小企業(yè)重新開(kāi)始勃興和煥發(fā)活力，直接推動(dòng)了歐盟經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步整合與發(fā)展。自從2009年開(kāi)始，歐盟每年都要開(kāi)展“行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)”，該運(yùn)動(dòng)已然成為歐盟各國(guó)政府行使經(jīng)濟(jì)管理職能的規(guī)定動(dòng)作。通過(guò)持續(xù)地開(kāi)展行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)清理了大量的行政法規(guī)，極大的減少了企業(yè)開(kāi)辦過(guò)程中的程序羈絆。

歐盟的“行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)”主要包括壓降行政手續(xù)和減少辦理時(shí)間等方面的內(nèi)容，核心內(nèi)涵在于給中小企業(yè)松綁。首先是在市場(chǎng)監(jiān)管方面，最大限度的減少、合并和簡(jiǎn)化企業(yè)監(jiān)管的手續(xù)和步驟，以盡可能的降低市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的負(fù)面影響。在具體的業(yè)務(wù)辦理時(shí)間方面，在歐盟范圍內(nèi)推廣使用了“一站式業(yè)務(wù)系統(tǒng)”（OneStopShop System），廣大中小企業(yè)可以通過(guò)電子化的手段提供必要的手續(xù)和材料。。但是事實(shí)證明，這些前期的成本和支出帶來(lái)了非常明顯的“乘數(shù)效應(yīng)”，具體參見(jiàn)圖2。

在行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)的初期，政府機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體付出了一定的成本。一方面，對(duì)于政府公共部門(mén)而言，對(duì)于現(xiàn)行法律法規(guī)的清理和評(píng)估、對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的升級(jí)改造以及實(shí)際推動(dòng)該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)，不可避免地產(chǎn)生了一定的支出和成本。另一方面，對(duì)于廣大中小企業(yè)市場(chǎng)主體而言，重新熟悉和使用政府部門(mén)退出的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，需要付出一定的成本，包括人員培訓(xùn)支出、設(shè)備采購(gòu)支出等等。但是，這些支出產(chǎn)生了極為顯著的正向收益，核心表現(xiàn)在于行政負(fù)擔(dān)的顯著降低。具體而言，公共部門(mén)降低了行政審批的時(shí)間消耗、有效提高了中小企業(yè)相關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)質(zhì)量，提升了政務(wù)服務(wù)的能力和水平。而對(duì)于中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，行政負(fù)擔(dān)的降低直接減少了行政程序的機(jī)會(huì)成本，其生產(chǎn)運(yùn)行效率間接地得到提高。

五、 結(jié)論與政策啟示

市場(chǎng)主體復(fù)工復(fù)產(chǎn)對(duì)于穩(wěn)定就業(yè)和民生具有十分重要的意義，目前對(duì)于復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策的研究相對(duì)比較缺乏。本文基于行政負(fù)擔(dān)理論框架，采用政策文本內(nèi)容分析的方法，研究發(fā)現(xiàn)復(fù)工審批制度對(duì)于企業(yè)造成了比較明顯的行政負(fù)擔(dān)，不利于復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)。在復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策議題的治理方面，不同的公共部門(mén)通過(guò)聯(lián)合發(fā)文，形成政策合力。針對(duì)不同的細(xì)分議題，綜合使用市場(chǎng)型、管制型和服務(wù)型政策工具。歐盟開(kāi)展的行政負(fù)擔(dān)降低運(yùn)動(dòng)和中小企業(yè)行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)于我國(guó)支持中小企業(yè)發(fā)展具有一定的借鑒意義。在疫情防控常態(tài)化的新階段，保障企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行，穩(wěn)住上億的市場(chǎng)主體，政府需要在以下三個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)力：

第一，著力減少程序壁壘，保障企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。復(fù)工審批制度是在疫情防控初期被廣泛使用的一項(xiàng)公共政策安排，對(duì)疫情防控確實(shí)起到了一定的作用。但是在目前疫情狀況基本穩(wěn)定，且新冠肺炎疫情的防控已經(jīng)進(jìn)行常態(tài)化的階段，基于實(shí)施復(fù)工審批會(huì)給中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)帶來(lái)非常嚴(yán)重的行政負(fù)擔(dān)。因此，各地應(yīng)該審慎的使用復(fù)工審批制度。在地方復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實(shí)踐中，誕生了諸如“復(fù)工綠色通道”等政策創(chuàng)新。這些政策一方面有效的促進(jìn)了企業(yè)落實(shí)防控的主體責(zé)任，減少潛在疫情把爆發(fā)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面則盡可能地降低了中小企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)，對(duì)于市場(chǎng)主體渡過(guò)難關(guān)具有十分重要的借鑒意義。

第二，落實(shí)企業(yè)支持政策，加大財(cái)政金融支持力度。從供給側(cè)的角度看，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)需要金融支持和原料以及勞動(dòng)力等要素支持。從需求側(cè)的角度看，需求市場(chǎng)對(duì)于復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意義十分重要。下一階段，政府應(yīng)該重點(diǎn)落實(shí)前期出臺(tái)的企業(yè)支持政策，保障產(chǎn)業(yè)鏈正常運(yùn)轉(zhuǎn)，擴(kuò)展消費(fèi)市場(chǎng)，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體的政策支持。著力打造國(guó)內(nèi)大循環(huán)的市場(chǎng)體系，充分保障就業(yè)和民生。

第三，進(jìn)一步完善政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。進(jìn)一步完善政務(wù)服務(wù)體系，著力提升政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和水平，優(yōu)化城市營(yíng)商環(huán)境，對(duì)于企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)具有深遠(yuǎn)的意義。政務(wù)服務(wù)的能力，直接決定在企業(yè)在營(yíng)商活動(dòng)過(guò)程中面臨的行政負(fù)擔(dān)。除此之外，營(yíng)商環(huán)境也是影響企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力十分重要的因素。因此，短期來(lái)看進(jìn)一步簡(jiǎn)化復(fù)工程序，提升政務(wù)服務(wù)能夠顯著的推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的進(jìn)程。從長(zhǎng)期來(lái)看，還應(yīng)該扎實(shí)的推進(jìn)“放管服”改革和市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，為市場(chǎng)主體的發(fā)展提供良好的政務(wù)服務(wù)和政策支持。

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（責(zé)任編輯：夏?雪）