淺談我國(guó)現(xiàn)行固廢處理政策法規(guī)

甘濤 周崧

摘 要： 2018年，中國(guó)城市和縣城生活垃圾清運(yùn)量達(dá)到2.95億噸，無(wú)害化處理率達(dá)到98%，同時(shí)生活垃圾分類(lèi)也從試點(diǎn)進(jìn)入全面推進(jìn)階段，生活垃圾治理重點(diǎn)在從無(wú)害化向資源化和減量化轉(zhuǎn)變的過(guò)程中也面臨諸多新的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，新通過(guò)的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱新固廢法）在生活垃圾治理方面，進(jìn)行了全方位升級(jí)，當(dāng)下人民群眾最關(guān)心的垃圾分類(lèi)全面納入，為未來(lái)生活垃圾治理的全面提升提供了有力法治保障。

關(guān)鍵詞： 固廢處理;政策法規(guī)

【中圖分類(lèi)號(hào)】U664.9+3 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.29.229

引言：固體廢物的污染治理本身具有較強(qiáng)的外部性屬性，其污染的成本大多不由污染者直接承擔(dān)，治理的效益亦不由治理者直接享受，無(wú)法完全通過(guò)自發(fā)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制達(dá)到資源配置、利益調(diào)節(jié)的作用。因此，健全的法制體系的作用顯得尤為突出。從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)看，國(guó)家和地方一系列有關(guān)固體廢物治理政策的出臺(tái)，將通過(guò)排放要求、監(jiān)管指標(biāo)等方面?zhèn)鲗?dǎo)至項(xiàng)目技術(shù)選擇、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，甚至影響到基礎(chǔ)商業(yè)模式，必將對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)一定程度變革。

1 固廢分類(lèi)及處理

固體廢物，即固廢，是指再生產(chǎn)、消費(fèi)、生活或其他活動(dòng)中產(chǎn)生的固態(tài)或半固態(tài)的廢棄物質(zhì)，其分類(lèi)方法較多，如按照污染性或危害性可分為一般固廢和危險(xiǎn)固廢;按照來(lái)源可分為生活固廢、建筑固廢、工業(yè)固廢等。由于固廢對(duì)環(huán)境污染的曲折性、遲緩性和隱蔽性，人們對(duì)早期固廢排放重視程度不足。然而，在目前社會(huì)發(fā)展水平和日益加快的城市進(jìn)程下，固廢堆存量和排放量逐年增加、排放種類(lèi)復(fù)雜化，隨之帶來(lái)的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)問(wèn)題逐漸凸顯。因此，希望通過(guò)固廢處理，即采用物理、化學(xué)、生物、物化及生化方法將固廢轉(zhuǎn)化為適于運(yùn)輸、貯存、利用或處置的這一過(guò)程，達(dá)到無(wú)害化、減量化和資源化目標(biāo)。我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)意識(shí)到固廢排放、處理進(jìn)行監(jiān)督和管理的重要性，通過(guò)頒布和修訂相應(yīng)政策法規(guī)（如：《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃基本思路》、2019年新版《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等），加大了固廢處理投入和相關(guān)違法行為懲罰力度，對(duì)固廢排放和處理提出了更加嚴(yán)格的要求。我國(guó)固廢處理也從早期的發(fā)展階段（集中建設(shè)設(shè)施階段）向完善階段（可持續(xù)發(fā)展）升級(jí)，從單純的固廢末端質(zhì)粒擴(kuò)展為防治污染、資源利用全面化的模式。

2 我國(guó)現(xiàn)行固廢處理政策法規(guī)

2.1 加強(qiáng)減量化、資源化、無(wú)害化有機(jī)統(tǒng)一，協(xié)同推進(jìn)

近十幾年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境規(guī)制趨緊，固體廢物無(wú)害化處置率大幅提高，例如我國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理率在2018年就已達(dá)到99%（數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》）。與此同時(shí)，我國(guó)固體廢物，特別是工業(yè)固廢、城市生活垃圾的減量化和資源化工作相對(duì)滯后。以工業(yè)固廢為例，我國(guó)在2017年的綜合利用率為54.6%（數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》），而發(fā)達(dá)國(guó)家這一數(shù)據(jù)在70%～80%，存在明顯差距。這種主要依賴無(wú)害化處置的固體廢物管理的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益非常有限且難以持續(xù)，因此，必須協(xié)同推進(jìn)三化，使之互為助力，形成合力，以實(shí)現(xiàn)更高的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。修訂后，明確要求地方政府將固體廢物污染環(huán)境防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并采取有效措施落實(shí)三化，最大限度降低固體廢物填埋量。通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的綜合性、戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性，有效統(tǒng)籌三化的協(xié)同推進(jìn)，是適合我國(guó)國(guó)情的有效手段。

2.2 精細(xì)化管理，完善各類(lèi)垃圾治理要求

伴隨著我國(guó)垃圾分類(lèi)四分法的推廣，有害垃圾、可回收物、廚余垃圾的分類(lèi)收運(yùn)、處理系統(tǒng)亟待完善，規(guī)范的各類(lèi)垃圾治理要求是實(shí)現(xiàn)垃圾無(wú)害化、資源化、減量化的基礎(chǔ)。有害垃圾在生活垃圾中的占比很低，一般不足1%，但危害最大。生活垃圾焚燒煙氣和填埋滲濾液中的重金屬等污染物主要就來(lái)自未分類(lèi)的有害垃圾。新固廢法中專門(mén)指出從生活垃圾中分類(lèi)并集中收集的有害垃圾，屬于危險(xiǎn)廢物的，應(yīng)當(dāng)按照危險(xiǎn)廢物管理。可回收物在生活垃圾中占比20%～30%，也是垃圾分類(lèi)效果最好的部分?？苫厥瘴锏馁Y源價(jià)值相對(duì)較高，環(huán)境污染相對(duì)較少，具有一定的資源屬性，但如果分類(lèi)之后不能規(guī)范處理，仍會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染。因此，新固廢法指出，從生活垃圾中回收的物質(zhì)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的用途、標(biāo)準(zhǔn)使用，不得用于生產(chǎn)可能危害人體健康的產(chǎn)品。廚余垃圾是我國(guó)生活垃圾中占比最高的部分，大部分城市生活垃圾中廚余垃圾超過(guò)50%，導(dǎo)致未分類(lèi)的生活垃圾含水率超過(guò)50%。過(guò)高的含水率不僅影響垃圾焚燒效果，也會(huì)大幅增加滲濾液處理負(fù)擔(dān)，帶來(lái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)廚余垃圾的特點(diǎn)，新固廢法明確提出建立廚余垃圾管理制度，由地方政府環(huán)衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展廚余垃圾資源化、無(wú)害化處理工作。廚余垃圾無(wú)害化處理單位應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，禁止畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)利用未經(jīng)無(wú)害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽。

2.3 建筑垃圾的資源化利用

新固廢法提出“工程施工單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)工程施工過(guò)程中產(chǎn)生的建筑垃圾等固體廢物，并按照環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)的規(guī)定進(jìn)行利用或者處置”。建筑垃圾的資源化利用項(xiàng)目大多面臨兩方面的需求風(fēng)險(xiǎn)，一方面是由前述資源化利用產(chǎn)品的銷(xiāo)路不暢引起的，另一方面則是由前端來(lái)料不穩(wěn)定引起。工程施工單位對(duì)于建筑垃圾的處理大多采取外包形式，由第三方運(yùn)輸單位承擔(dān)收運(yùn)工作。部分工程施工單位或運(yùn)輸單位將建筑垃圾違規(guī)棄置以降低處理成本，一方面導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染，另一方面也導(dǎo)致合規(guī)運(yùn)營(yíng)的建筑垃圾資源化企業(yè)收不到足量的原料進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。新固廢法新增內(nèi)容將有助于規(guī)范工程施工單位建筑垃圾的清運(yùn)及處理流程，完善建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)及商業(yè)模式，結(jié)合前述固體廢物資源化標(biāo)準(zhǔn)的制定，有望改善建筑垃圾資源化市場(chǎng)條件。

結(jié)束語(yǔ)：從固廢法前幾次修正、修訂后的實(shí)施效果來(lái)看，新增、修改的條款對(duì)相關(guān)細(xì)分領(lǐng)域的健康發(fā)展均產(chǎn)生過(guò)不同程度的推動(dòng)作用，相信新固廢法必將對(duì)固廢產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)而積極的影響。

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