臨時用地占用永久基本農(nóng)田做法與思考

摘 要：現(xiàn)代城市建設(shè)中，不可避免要進(jìn)行臨時工程建設(shè)和使用臨時用地，且部分臨時用地?zé)o法避讓確需占用永久基本農(nóng)田。本文從確保臨時用地合理合法、永久基本農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量不減的角度，通過案例介紹臨時用地占用永久基本農(nóng)田及到期復(fù)墾做法，并提出相關(guān)思考。

關(guān)鍵詞：臨時用地;永久基本農(nóng)田;整理復(fù)墾

中圖分類號：S-0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200915065

收稿日期：2020-07-24

作者簡介：方圓（1985-），女，碩士，工程師。研究方向：土地規(guī)劃。

隨著城市發(fā)展速度加快，上海郊野地區(qū)成為城市化的主戰(zhàn)場，一系列保障民生的重大項目亟需在郊區(qū)建設(shè)落地，重大項目建設(shè)可能涉及到臨時工程建設(shè)和使用臨時用地。上海較早開展永久基本農(nóng)田劃定和精細(xì)化管理工作，城市開發(fā)邊界外優(yōu)質(zhì)耕地基本按照“應(yīng)劃盡劃、落圖落地”的原則實施特殊保護(hù)。因此，在臨時用地使用過程中，不可避免要占用永久基本農(nóng)田。在確保項目范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量不減的前提下，采取有效措施確保臨時用地使用合理合法，保障重大項目落地。

1?臨時用地的管理要求

臨時用地指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等臨時使用且不修建永久性建構(gòu)筑物、使用后恢復(fù)原狀并交還土地所有權(quán)人或使用權(quán)人，經(jīng)自然資源主管部門依法批準(zhǔn)使用的土地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十七條規(guī)定，臨時用地的種類主要包括建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查;根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十七條、第二十八條規(guī)定，搶險救災(zāi)等急需使用土地的，也可以先行使用土地。

臨時用地土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，約定臨時用地的地類和面積、臨時使用土地用途、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費用及支付方式、違約責(zé)任等。另外，根據(jù)《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，使用臨時用地應(yīng)編制復(fù)墾方案，負(fù)責(zé)恢復(fù)土地的原用途，并及時交還土地所有者或者原土地使用者使用[1-6]。

2?上海永久基本農(nóng)田的管理要求

根據(jù)《關(guān)于落實“上海2035”，進(jìn)一步加強(qiáng)四條控制線實施管理的若干意見》（滬規(guī)土資總〔2018〕579號）的文件要求，對永久基本農(nóng)田實施最嚴(yán)格保護(hù)。永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線是落實國家糧食安全、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的空間保障，發(fā)揮著維護(hù)城市供應(yīng)安全和生態(tài)安全的雙重作用。永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線一經(jīng)劃定不得隨意調(diào)整，促進(jìn)基本農(nóng)田耕地質(zhì)量更高、布局更集中成片、設(shè)施更規(guī)范高效。

3?臨時用地占用永久基本農(nóng)田的管理要求

根據(jù)《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）規(guī)定，臨時用地一般不得占用永久基本農(nóng)田，建設(shè)項目施工需要臨時用地、選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在不修建永久性建（構(gòu)）筑物、經(jīng)復(fù)墾能恢復(fù)原種植條件的前提下，土地使用者按法定程序申請臨時用地并編制土地復(fù)墾方案，臨時用地一般不超過2a。

4?案例分析

以上海某生活垃圾末端處置工程為例，方案包括臨時用地占用永久基本農(nóng)田方案和臨時用地到期整理復(fù)墾方案2部分內(nèi)容。臨時用地占用永久基本農(nóng)田方案結(jié)合項目調(diào)研和實地踏勘，說明占用永久基本農(nóng)田的必要性;從布局規(guī)模、施工技術(shù)等方面，說明占用永久基本農(nóng)田的合理性。根據(jù)《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》編制臨時用地到期整理復(fù)墾方案，恢復(fù)耕地現(xiàn)狀，并納入永久基本農(nóng)田嚴(yán)格保護(hù)。

4.1?背景分析

該垃圾末端處置項目建成后將進(jìn)一步緩解市級統(tǒng)籌處置生活垃圾的難度，為城市安全運(yùn)營和精細(xì)化管理提供必要條件。

4.2?必要性合理性分析

4.2.1?必要性分析

4.2.1.1?占用臨時用地必要性分析

土建與設(shè)備安裝在整個施工過程中相互制約，無法在場地內(nèi)同步開工;大量設(shè)備需在施工現(xiàn)場外拼裝及駁運(yùn);各參建單位施工管理人員1000余人，需建設(shè)宿舍樓、食堂等配套設(shè)施。

4.2.1.2?占用永久基本農(nóng)田必要性分析

全市陸域土地空間有限，永久基本農(nóng)田分布與規(guī)劃建設(shè)用地布局“短兵相接”，缺少有利于基本農(nóng)田保護(hù)的緩沖地帶。根據(jù)該區(qū)土地利用總體規(guī)劃成果，該工程周邊2km范圍內(nèi)目前已無非永久農(nóng)田的空地可供使用，不可避免占用永久基本農(nóng)田。

4.2.2?合理性分析

4.2.2.1?臨時用地布局和規(guī)模的合理性分析

該工程周邊2km均為永久基本農(nóng)田，就近在廠外西南側(cè)布置，可充分利用現(xiàn)狀道路，避免因新建道路增加臨時用地及其占用永久基本農(nóng)田的規(guī)模。生活區(qū)在布置時，在確保安全、衛(wèi)生和職業(yè)健康的前提下，盡量壓縮人均居住面積，低于《上海市建設(shè)工程文明施工管理規(guī)定》人均要求。生產(chǎn)區(qū)布置時，建設(shè)單位與設(shè)備供貨廠家協(xié)商，將部分設(shè)備暫時堆放廠家倉庫，減少堆放區(qū)占用面積;錯峰作業(yè)，盡量減少現(xiàn)場拼裝量，減少占地面積。

4.2.2.2?臨時用地現(xiàn)狀分析

通過現(xiàn)場踏勘和與最新遙感影像數(shù)據(jù)比對，臨時用地范圍內(nèi)的耕地已全部拋荒，因為垃圾焚燒場周邊300m范圍內(nèi)需植樹造林進(jìn)行生態(tài)防護(hù)。

4.2.2.3?臨時用地所在區(qū)域規(guī)劃分析

根據(jù)區(qū)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃形成具備復(fù)合功能的市郊型旅游度假創(chuàng)新示范區(qū)。該地塊規(guī)劃為生態(tài)用地，不再作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。

4.3?整理復(fù)墾方案

編制整理復(fù)墾方案，為臨時用地申請和今后土地復(fù)墾義務(wù)的監(jiān)督檢查提供依據(jù)。根據(jù)土地復(fù)墾適宜性評價，確認(rèn)臨時用地的復(fù)墾方向為耕地，采用的工程技術(shù)措施包括土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)工程等。

5?相關(guān)思考

為確保臨時用地全過程使用合理合法，到期后及時復(fù)墾，今后工作中還需在以下方面完善加強(qiáng)。臨時用地的審批必須在確保永久基本農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量不減的前提下進(jìn)行;嚴(yán)格按照表土剝離技術(shù)規(guī)范進(jìn)行表土剝離，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)土壤保護(hù)與科學(xué)再利用;加快新工藝新設(shè)備的研發(fā)，從源頭減少占用永久基本農(nóng)田;開展臨時用地批后利用專項巡查，納入國土資源一張圖管理;加強(qiáng)驗收監(jiān)督管理，真正做到耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯?李媛媛）