美國“臺北法案”的內容、影響與應對

汪曙申

摘 ?要：“臺北法案”是特朗普政府繼“與臺灣交往法”后通過的第二項涉臺專項“法律”，也是迄今為止美國最全面支持臺灣當局維系所謂國際空間、干預中國國家統(tǒng)一的一部法案。它反映出在中美關系新形勢下，美國將臺灣地區(qū)視為對華博弈的“戰(zhàn)略資產”，及其為“臺獨”國際活動背書的政治目的。從“臺北法案”的立法內容、旨意和影響看，特朗普政府將尋求突破傳統(tǒng)“一中政策”的框架，相關法案出現(xiàn)將中國臺灣地區(qū)“準國家化”“同盟化”的趨向，為美國行政部門調整對臺政策提供了依據?！芭_北法案”體現(xiàn)了美國國會涉臺立法活動新趨勢。中國要從國家總體戰(zhàn)略出發(fā)，針對臺海形勢及外部干預形態(tài)的變化，綜合采取政策措施予以應對。

關鍵詞：“臺北法案”;美國國會;涉臺立法;臺灣問題;中美關系

中圖分類號：D871.2???文獻標識碼：A???文章編號：2096-3378（2020）05-0060-08

特朗普上臺后，美國調整國家安全戰(zhàn)略，將與中俄的大國競爭作為首要戰(zhàn)略任務，強力實施對華遏制政策。在中美大國博弈背景之下，中國臺灣地區(qū)在美國國家安全戰(zhàn)略中的地位加強，成為美國“印太戰(zhàn)略”的組成部分。強化與臺灣地區(qū)的實質關系是美國國內跨黨派的共識。美國國會推動與臺灣地區(qū)相關法案的力度隨之顯著增大，企圖以立法手段促進美國“一中政策”的調整，將涉臺政治、軍事和對外關系的一些敏感問題列入立法范疇，破壞中美關系政治基礎?！芭_北法案”是美國第116屆國會通過的重點涉臺法律，它與中美關系及我國臺灣地區(qū)所謂“國際空間”問題密切相關，深入分析其成法過程、內容及影響，有助于進一步細致地觀察美國涉臺立法的新特點與動向。

一、“臺北法案”成法的過程、內容與原因

“臺北法案”是在特朗普上臺后中美戰(zhàn)略競爭加劇、蔡英文上臺后兩岸關系轉向對抗的背景下產生的，反映了美國國會對我國臺灣地區(qū)參與所謂“國際活動”問題的長久關注與鼓動。2016年5月上臺的蔡英文當局拒絕承認體現(xiàn)兩岸同屬一個中國的“九二共識”，之前8年海峽兩岸基于“九二共識”政治互信和協(xié)商談判處理臺灣地區(qū)國際參與問題的路徑由此中斷。大陸方面為維護國際社會一個中國格局，對臺灣地區(qū)所謂“邦交國”以及參與國際組織（主要是聯(lián)合國專門機構等政府間國際組織）的政策進行了調整。2016年12月，圣多美和普林西比成為蔡英文上臺后第一個與臺灣當局“斷交”的國家。2017年6月，巴拿馬宣布“棄臺”。2018年5月，多米尼加、布基納法索相繼與臺灣當局“斷交”;8月，薩爾瓦多也宣布“棄臺”。蔡英文當局不能再繼續(xù)參與世界衛(wèi)生大會（WHA）和國際民航組織大會（ICAO），聯(lián)合國專門機構不再安排拒絕承認“九二共識”的臺灣當局代表參與正式大會。

隨著中美關系面臨新形勢，所謂臺灣地區(qū)涉外空間問題獲得美國國會越來越多的關切。美國親臺派認為，以立法方式維系臺灣地區(qū)“國際存在”的力度應更大。2018年9月，美國共和黨參議員加德納、盧比奧和民主黨參議員馬基、梅嫩德斯在參議院提出所謂“臺灣‘邦交國國際保護與加強倡議法案”（英文縮寫為“TAIPEI Act”，簡稱“臺北法案”）。由于當時第115屆國會任期僅剩下數(shù)月，該案未能通過。2019年第116屆國會成立后，美國參議院外交委員會亞太小組主席加德納、參議員盧比奧、柯寧、庫恩斯，再次提出“臺北法案”。眾議員柯蒂斯、麥考爾領銜在眾議院也提出類似提案。2019年是臺灣地區(qū)“大選”年，美國為支持蔡英文連任而介入臺灣地區(qū)政治的程度很深。處于南太平洋地區(qū)的所羅門群島和基里巴斯與臺灣當局“斷交”，增大了美國國會推動“臺北法案”的動力。2019年9月，“臺北法案”在美國參議院外委會過關;10月29日，參議院院會快速將其表決通過。2020年3月4日，美國眾議院稍作修改后即表決通過“臺北法案”;3月26日，特朗普將之簽署生效。

“臺北法案”是特朗普任內繼“與臺灣交往法”之后第二個專門針對臺灣問題的“法律”。其內容包括以下五個方面。一是提出與臺灣地區(qū)的所謂“外交”關系。美國國會重申1979年“與臺灣關系法”、2018年“與臺灣交往法”和“2018亞洲再保證倡議法”的效力，妄稱臺灣地區(qū)是一個“國家”;宣稱臺灣地區(qū)目前與15個國家維持所謂“邦交”關系，與美國、澳大利亞、印度、日本和其他國家的特殊關系對加強臺灣地區(qū)經濟和維持其所謂“國際空間”有著重要利益。二是明確美國國會對發(fā)展與臺灣地區(qū)經貿關系的意見。提出美國與臺灣地區(qū)建立強勁的經濟伙伴關系，對推動雙方經濟成長和創(chuàng)造就業(yè)有積極作用，美國貿易代表應與國會咨商進一步加強雙方貿易和經濟關系的機會。三是明確美國對臺灣地區(qū)參與國際組織的政策，即應適當支持其獲得所有美國參與、不以國家為成員要求的國際組織的會員身份，支持臺灣當局取得其他適當國際組織的觀察員地位;以適當方式指示美國在以上國際組織的代表，使用發(fā)言、投票和影響力去支持臺灣當局獲得會員或觀察員身份;美國總統(tǒng)或其代表在中美領導人峰會、中美全面經濟對話在內的任何雙邊互動接觸中，表達支持臺灣地區(qū)成為以上國際組織會員或觀察員的立場。四是加強與臺灣地區(qū)的關系。以國會意見的方式提出，美國政府應支持臺灣地區(qū)“加強與印太地區(qū)及世界各國的官方外交關系及其他伙伴關系”，在適當情形及符合美國利益下，對于顯著加強、增進或升級與臺灣地區(qū)關系的國家，應考慮提升美國與其經濟、安全和外交交往，否則即應考慮調整與其的經濟、安全和外交交往。五是要求國務卿在該法成法后一年內及之后連續(xù)五年，向國會報告采取的措施。

“臺北法案”之所以在美國國會提出和審查通過，原因是多方面的：

其一，美國國會長期親臺的結構使然。隨著美國對華戰(zhàn)略遏制更加強硬，國會內親臺勢力的能量進一步坐大，“挺臺抗中”成為“政治正確”。從第115屆、116屆國會涉臺法案情況看，提案人主要是外委會、軍委會的“臺灣連線”成員，把持著對外政策和軍事政策的立法權、監(jiān)督權，在臺灣問題上的話語權比較大。一旦通過委員會進入院會，國會內一般不會有對立面，法案通過的概率非常大?！芭_北法案”在第115屆國會提出，是“臺灣連線”重點推動的議案。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，臺灣當局被限制參與世衛(wèi)組織得到美國更多關切，“臺北法案”得以被快速審議并成法。

其二，臺灣地區(qū)國際參與問題是美國國會針對臺灣地區(qū)事務立法的長期關切，有歷史經驗可循，也有現(xiàn)實需求。臺灣當局從1993年開始推動所謂“重返聯(lián)合國”活動，1997年起爭取以觀察員身份參與世衛(wèi)組織活動。為支持李登輝當局謀求參與世衛(wèi)組織，1999年美國國會首次通過涉臺參與世衛(wèi)組織的法案并被克林頓簽署。此后，2001年至2004年連續(xù)四年均有支持臺灣當局成為世衛(wèi)大會觀察員的法案被總統(tǒng)簽署成法。此類法案在涉臺參與世衛(wèi)組織的問題上并未取得實際效果，陳水扁當局未能以任何名義參與世衛(wèi)大會。直到2008年5月國民黨上臺后，在“九二共識”基礎上，經與大陸協(xié)商才達成臺灣當局參與世衛(wèi)大會的務實安排。2016年5月，蔡英文上臺，臺灣當局不僅不能再繼續(xù)參加世衛(wèi)大會，所謂的“邦交國”也大幅萎縮。一些地處美國戰(zhàn)略后院和“印太戰(zhàn)略”地帶的拉美、南太平洋國家轉向與中華人民共和國建交。美國決定幫助臺灣當局“固邦”以阻擋上述趨勢。與之前涉臺國際參與的所謂“法律”相比，“臺北法案”增加了運用美國影響力維護臺灣地區(qū)所謂“邦交國”的內容，體現(xiàn)出美國對自身戰(zhàn)略利益的關切。

其三，擴大參與國際組織是蔡英文當局對美國游說的重要內容，推動力度很大。特朗普上臺之初，蔡英文當局認識到特朗普具有不確定性，通過臺“駐美代表處”、民進黨駐美代表處、“臺灣人公共事務會”等游說美國國會親臺勢力炮制所謂“挺臺議案”，影響特朗普的對臺政策，防止出現(xiàn)對臺灣地區(qū)不利的“脫軌”現(xiàn)象。在特朗普政府推出“印太戰(zhàn)略”并將臺灣地區(qū)納入之后，蔡英文當局將所謂“國際空間”問題與參與“印太戰(zhàn)略”及美國戰(zhàn)略利益相互捆綁，以爭取美國跨黨派、跨府院的支持。一般而言，對國會跨黨派通過的涉臺相關法案，特朗普出于“政治正確”的考慮不會行使否決權。這進一步刺激了蔡英文當局對美國國會的公關工作，“臺北法案”即是一項重要體現(xiàn)。

二、“臺北法案”對美國介入臺灣問題的意涵與影響

從長期看，美國國會推動涉臺法案是為影響、規(guī)制美國行政部門的對臺政策，促進和提升美國與中國臺灣地區(qū)的實質關系，其背后既有政治價值觀、增進美國戰(zhàn)略利益的考慮，也有臺灣當局長期對美國政治經濟游說的因素?！芭_北法案”是美國聚焦臺灣地區(qū)所謂“國際空間”問題的一項立法，對其蘊藏的含義以及帶來的影響應予以客觀認識和評估。

臺灣地區(qū)的所謂“國際空間”問題，狹義而言，表現(xiàn)為臺灣當局維系所謂“邦交國”、參與政府間或非政府國際組織、加入區(qū)域性經濟合作機制與協(xié)定等;廣義而言，還包括臺灣當局拓展與大“臺北法案”之所以在美國國會提出和審查通過，原因是多方面的：

其一，美國國會長期親臺的結構使然。隨著美國對華戰(zhàn)略遏制更加強硬，國會內親臺勢力的能量進一步坐大，“挺臺抗中”成為“政治正確”。從第115屆、116屆國會涉臺法案情況看，提案人主要是外委會、軍委會的“臺灣連線”成員，把持著對外政策和軍事政策的立法權、監(jiān)督權，在臺灣問題上的話語權比較大。一旦通過委員會進入院會，國會內一般不會有對立面，法案通過的概率非常大。“臺北法案”在第115屆國會提出，是“臺灣連線”重點推動的議案。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，臺灣當局被限制參與世衛(wèi)組織得到美國更多關切，“臺北法案”得以被快速審議并成法。

其二，臺灣地區(qū)國際參與問題是美國國會針對臺灣地區(qū)事務立法的長期關切，有歷史經驗可循，也有現(xiàn)實需求。臺灣當局從1993年開始推動所謂“重返聯(lián)合國”活動，1997年起爭取以觀察員身份參與世衛(wèi)組織活動。為支持李登輝當局謀求參與世衛(wèi)組織，1999年美國國會首次通過涉臺參與世衛(wèi)組織的法案并被克林頓簽署。此后，2001年至2004年連續(xù)四年均有支持臺灣當局成為世衛(wèi)大會觀察員的法案被總統(tǒng)簽署成法。此類法案在涉臺參與世衛(wèi)組織的問題上并未取得實際效果，陳水扁當局未能以任何名義參與世衛(wèi)大會。直到2008年5月國民黨上臺后，在“九二共識”基礎上，經與大陸協(xié)商才達成臺灣當局參與世衛(wèi)大會的務實安排。2016年5月，蔡英文上臺，臺灣當局不僅不能再繼續(xù)參加世衛(wèi)大會，所謂的“邦交國”也大幅萎縮。一些地處美國戰(zhàn)略后院和“印太戰(zhàn)略”地帶的拉美、南太平洋國家轉向與中華人民共和國建交。美國決定幫助臺灣當局“固邦”以阻擋上述趨勢。與之前涉臺國際參與的所謂“法律”相比，“臺北法案”增加了運用美國影響力維護臺灣地區(qū)所謂“邦交國”的內容，體現(xiàn)出美國對自身戰(zhàn)略利益的關切。

其三，擴大參與國際組織是蔡英文當局對美國游說的重要內容，推動力度很大。特朗普上臺之初，蔡英文當局認識到特朗普具有不確定性，通過臺“駐美代表處”、民進黨駐美代表處、“臺灣人公共事務會”等游說美國國會親臺勢力炮制所謂“挺臺議案”，影響特朗普的對臺政策，防止出現(xiàn)對臺灣地區(qū)不利的“脫軌”現(xiàn)象。在特朗普政府推出“印太戰(zhàn)略”并將臺灣地區(qū)納入之后，蔡英文當局將所謂“國際空間”問題與參與“印太戰(zhàn)略”及美國戰(zhàn)略利益相互捆綁，以爭取美國跨黨派、跨府院的支持。一般而言，對國會跨黨派通過的涉臺相關法案，特朗普出于“政治正確”的考慮不會行使否決權。這進一步刺激了蔡英文當局對美國國會的公關工作，“臺北法案”即是一項重要體現(xiàn)。

二、“臺北法案”對美國介入臺灣問題的意涵與影響

從長期看，美國國會推動涉臺法案是為影響、規(guī)制美國行政部門的對臺政策，促進和提升美國與中國臺灣地區(qū)的實質關系，其背后既有政治價值觀、增進美國戰(zhàn)略利益的考慮，也有臺灣當局長期對美國政治經濟游說的因素?！芭_北法案”是美國聚焦臺灣地區(qū)所謂“國際空間”問題的一項立法，對其蘊藏的含義以及帶來的影響應予以客觀認識和評估。

臺灣地區(qū)的所謂“國際空間”問題，狹義而言，表現(xiàn)為臺灣當局維系所謂“邦交國”、參與政府間或非政府國際組織、加入區(qū)域性經濟合作機制與協(xié)定等;廣義而言，還包括臺灣當局拓展與大陸地區(qū)建交國的實質關系，以彰顯其“事實獨立”地位?！芭_北法案”不是美國國會支持臺灣地區(qū)拓展所謂“國際空間”的第一個法案，但與之前涉臺國際參與類法案相比，存在諸多顯著不同之處。

其一，它是美國國會首次提出綜合運用政治、經濟和外交影響力維護臺灣當局所謂“邦交國”、支持臺灣當局參與聯(lián)合國專門機構的法案。之前美國涉臺國際參與類法案多是專門支持臺灣當局參與聯(lián)合國專門機構。從立法旨意和文本內容上看，“臺北法案”敦促美國政府更廣泛、更深度介入涉臺國際活動問題，要求美國總統(tǒng)和行政部門直接與中國政府交涉，并且在一定程度上將其與美國對外政策掛鉤，以展現(xiàn)美國政府對臺灣地區(qū)所謂國際存在的重視程度。

其二，在1979年以來美國成法的涉臺法案中，“臺北法案”首次將臺灣地區(qū)標注為“國家”，以“總統(tǒng)”稱呼臺灣地區(qū)領導人。自1979年“與臺灣關系法”將臺灣定位為區(qū)別于中國大陸的“政治實體”以來，美國政府盡管從未正式公開表示“臺灣是中華人民共和國的一部分”，不愿公開表示支持兩岸統(tǒng)一，但也不會將臺灣地區(qū)公開定位為“獨立的國家”。特朗普政府上臺后加快虛化“一中政策”。2019年6月，美國國防部在《印太戰(zhàn)略報告》中將臺灣地區(qū)與新加坡、新西蘭、蒙古并列，并將其作為美國在印太地區(qū)強化伙伴關系的對象，首次將其標注為“國家”?！芭_北法案”如出一轍，印證美國對臺灣地區(qū)的定位出現(xiàn)“準國家化”的跡象?！芭_北法案”還在文本中使用與臺灣地區(qū)的所謂“外交”關系的表述，也有彰顯臺灣當局具備在對外交往中行使“外交權”的意涵。臺灣地區(qū)在美國國內立法和政策話語中逐步被“準國家化”，成為美國虛化“一中政策”的新特征。

其三，“臺北法案”表現(xiàn)出維護美戰(zhàn)略利益的考慮?！芭_北法案”涉及的臺灣地區(qū)所謂“邦交國”和國際參與問題不是孤立存在的，而是附屬于特朗普政府《國家安全戰(zhàn)略》所定位的中美大國競爭的需要。《國家安全戰(zhàn)略》聲稱一些國家開始重繪區(qū)域和全球影響力，挑戰(zhàn)美國地緣政治優(yōu)勢，試圖改變國際秩序。目前臺灣地區(qū)所謂“邦交國”集中在太平洋島國、中美洲和加勒比海地區(qū)，屬于美國傳統(tǒng)的地緣勢力范圍、戰(zhàn)略后院。臺灣地區(qū)所謂“邦交國”根據國家利益需要調整對華政策，選擇“棄臺就陸”，被美國戰(zhàn)略界視為中國大陸運用經濟、外交影響力謀取地緣政治利益。2018年10月，美國副總統(tǒng)彭斯在演講中稱“中國希望將美國趕出西太平洋地區(qū)”，“試圖將勢力擴展到全世界各地”，拉丁美洲國家與臺灣地區(qū)“斷交”，轉而承認北京，威脅到臺灣海峽穩(wěn)定^[1]。

其四，“臺北法案”提出進一步強化與臺灣地區(qū)經貿合作關系，將其作為補償臺灣地區(qū)所謂“國際空間”縮小的一種方式。在“臺北法案”立法過程中，美國國會曾將促進與臺灣地區(qū)達成自由貿易協(xié)議（FTA）列入文本，但最終成法版本未將這一內容納入，這也表現(xiàn)出美國立法的一種操弄。這種動作是向臺灣地區(qū)展示美國要求臺灣地區(qū)在開放美國農產品進口方面做出更多讓步。

盡管如此，“臺北法案”也存在限制性。一是它并未實質改變美國“三不政策”關于涉臺國際參與的政策。克林頓政府1998年提出關于臺灣問題的“三不政策”，其中一項即“不支持臺灣加入任何必須由主權國家才能參加的國際組織”。美國奉行“一中政策”，不承認臺灣地區(qū)是一個國家，不支持“一中一臺”和“兩個中國”，那么認為臺灣地區(qū)不具有成為聯(lián)合國及其專門機構正式成員的資格便順理成章。此后，美國為補償臺灣當局，逐步將政策調整為所謂“支持臺灣的聲音在不能成為會員的國際組織中被聽見”，支持臺灣地區(qū)所謂“有意義地參與不能成為會員的國際組織活動”。美國提出的“有意義地參與”，為臺灣地區(qū)通過觀察員、各種功能性實體的方式參與政府間國際組織活動預留了空間?！芭_北法案”繼續(xù)以“是否需要國家會員身份”作為涉臺國際參與政策的分界，未從法律上要求美國支持臺灣地區(qū)成為以主權國家為成員要件的國際組織正式會員，這意味著它未實質改變“三不政策”關于臺灣地區(qū)參與國際組織的基本政策。二是它有國內法效力，但對美國總統(tǒng)和行政部門并無強制執(zhí)行力。關于美國涉臺法案的效力，學界多有討論。臺灣島內有觀點認為，“臺北法案”給了美國行政部門協(xié)助或鼓吹臺灣地區(qū)參與國際組織的法源及正當性，納為其國內法也意味著美國行政部門的作為或政策必須對國會負責^[2]。美國學者認為，美國國會雖“挺臺”，但迄今通過的法案多為鼓勵加強與臺灣地區(qū)的互動，并不強制總統(tǒng)^[3]?！斑@項法案是一套建議和授權，賦予總統(tǒng)權力，并鼓勵他朝此方向邁進。”^[4]就法律層面而言，“臺北法案”是美國國會對總統(tǒng)行使對外關系權力的一種干預，其文本用語是敦促性而非強制性的，是對美國國會政策立場和意愿的法律表達，不能強制行政部門照單全收，美國行政部門能保留一定自由裁量權。這與2018年旨在解除美國與臺灣地區(qū)官方交流限制的所謂“與臺灣交往法”相同。未來，美國總統(tǒng)和行政部門根據形勢判斷和政策需要，擁有執(zhí)行、部分執(zhí)行或暫不實施的不同選項。

在美國加強對華遏制的背景下，“臺北法案”客觀上為美國政府加大介入涉臺國際參與問題提供了內部依據和說辭。2020年臺灣地區(qū)參與世衛(wèi)大會問題可以作為觀察美國實施“臺北法案”的重要案例。2020年1月，新冠肺炎疫情的爆發(fā)深刻影響國際秩序和中美關系，蔡英文當局利用疫情全面“倚美抗中謀獨”，炮制所謂“民主防疫”的“臺灣模式”，獲得特朗普政府護持。蔡英文視之為臺灣當局參與世衛(wèi)大會的重要機會，企圖恢復臺灣當局以觀察員身份出席第73屆世衛(wèi)大會，并完整參與世衛(wèi)組織所有會議、機制和活動。2020年4月，美國衛(wèi)生與公眾服務部部長阿扎與臺灣地區(qū)衛(wèi)生管理部門負責人陳時中舉行新冠肺炎疫情電話會議。5月，美國聯(lián)合日本、英國、法國、德國、新西蘭、加拿大、澳大利亞等聯(lián)名致函世衛(wèi)組織總干事譚德塞，敦促世衛(wèi)組織允許臺灣當局以觀察員身份參加世衛(wèi)大會。5月19日，美國國務卿蓬佩奧發(fā)布聲明稿稱，“世衛(wèi)組織總干事譚德塞有法律授權，也可循先例，將臺灣納入世衛(wèi)大會的各項會議及活動”^[5]，惡意攻擊世衛(wèi)組織和中國大陸排除臺灣當局參加世衛(wèi)大會。5月18—19日，第73屆世衛(wèi)大會以視頻方式召開，美國聯(lián)合加拿大、英國、法國、德國、澳大利亞、新西蘭向世衛(wèi)組織發(fā)出外交照會，要求接納臺灣當局成為世衛(wèi)大會觀察員。這些舉動是“臺北法案”生效后美國更大力度支持臺灣當局參與世衛(wèi)大會的做法。

對美國制定“臺北法案”及在聯(lián)合國專門機構中制造“一中一臺”，中國的立場是，臺灣地區(qū)是中國的一部分，參與國際組織包括世衛(wèi)等聯(lián)合國專門機構的活動，必須按照一個中國原則處理;美國全力支持臺灣當局加入世衛(wèi)，嚴重違反一個中國原則和中美三個聯(lián)合公報規(guī)定，違反聯(lián)合國大會2758號決議和世衛(wèi)大會25.1號決議，將防疫問題政治化，向“臺獨”勢力發(fā)出嚴重錯誤信號。世衛(wèi)組織詳細說明涉臺參與問題的立場：一是世衛(wèi)組織是聯(lián)合國下屬的政府間組織，1971年聯(lián)合國決定中國席位只有一個合法代表即中華人民共和國，迄今依然有效，世衛(wèi)須遵守聯(lián)合國規(guī)定;二是臺灣當局能否以觀察員身份參與世衛(wèi)大會，取決于194個會員國，不是世衛(wèi)秘書處有權決定的。從第73屆世衛(wèi)大會涉臺參與案看，美國國內立法顯然無法撼動國際一個中國原則和聯(lián)合國體系一個中國共識，蔡英文當局利用疫情和美國支持參與世衛(wèi)大會的目標落空。特朗普執(zhí)政下，美國對國際組織的影響力下降，蔡英文當局倚美拓展所謂“國際空間”的迷夢終將破滅。

三、“臺北法案”體現(xiàn)的美國國會涉臺立法活動趨勢與應對

中美關系面臨新形勢，美國國會涉臺立法活動進入活躍期，對美國政府對臺灣地區(qū)政策、兩岸關系以及中美關系的消極作用凸顯?！芭_北法案”顯示美國國會涉臺立法范圍基本涉及政治、經濟、軍事、安全、國際空間等全領域，從以往更多地宣示政策立場朝著更加實質性介入的方向發(fā)展。這種趨勢可能將持續(xù)一段時間，中國應堅持戰(zhàn)略定力和底線思維，予以系統(tǒng)性應對，防范其對臺海局勢與國家發(fā)展戰(zhàn)略可能造成的不利影響。

（一）防范美國突破一個中國原則底線，侵吞中美關系政治基礎

2018年3月“與臺灣交往法”正式成法后，臺灣方面認為美國“一中政策”從傳統(tǒng)的“一法三公報”走向“二法三公報”^[6]。從法律層面看，美國“一中政策”蛻變程度是中美建交以后不多見的。2018年中美經貿摩擦升級，中美關系呈現(xiàn)螺旋下降態(tài)勢，明顯刺激了美國國會涉臺立法活動。2018年12月，特朗普簽署“亞洲再保證倡議法”，在軍事安全領域將臺灣地區(qū)納入美國“印太戰(zhàn)略”框架。2019年12月通過的“2020年國防授權法”繼續(xù)摻雜涉臺敏感條款，首次在其中將臺灣地區(qū)領導人選舉稱為“臺灣總統(tǒng)和副總統(tǒng)選舉”^[9]。2020年3月通過的“臺北法案”是美國與臺灣當局“斷交”之后首個將臺灣地區(qū)視為“國家”的國內法。在這些所謂的“法律”文本中，美國將中華人民共和國與臺灣地區(qū)并列使用，旨在炮制兩岸是“一中一臺”的定位。

2019年4月，美國國會“臺灣連線”創(chuàng)始成員夏伯特撰文聲稱，“需要將美國‘一個中國政策與中國‘一個中國原則相區(qū)分”。美國一部分保守勢力也持這種立場，并從立法上給予更多體現(xiàn)。目前第116屆美國國會審議中的涉臺提案有：所謂“臺灣使節(jié)法案”“臺灣主權象征法案”“臺灣防衛(wèi)法案”“防止臺灣遭入侵法案”等。從草案內容看，其目的在于解構美國傳統(tǒng)“一中政策”對臺灣地區(qū)定位的限制，從法律上賦予臺灣地區(qū)等同于“國家”的政治、外交、軍事和國際參與“權利”，更為直接地展現(xiàn)美國對臺灣地區(qū)的所謂“安全承諾”?！?021年國防授權法”草案提出邀請臺灣地區(qū)參加“環(huán)太”軍演，執(zhí)行美軍醫(yī)療船停靠臺灣地區(qū)的任務。美國國會強化對“與臺灣關系法”的監(jiān)督和執(zhí)行，未來是否會考慮修正、補充“與臺灣關系法”是一個觀察指標。

對中國而言，有必要防止美涉臺立法逾越中美關系底線的狀況出現(xiàn)，對親臺勢力利用法律手段破壞中美聯(lián)合公報、制造“一中一臺”的做法，予以針鋒相對地批駁、糾偏。美國國會和行政部門在臺灣問題上既有相互配合的需要，也有策略上的矛盾與拉扯。美國行政部門為保持對臺政策的主動權，對國會涉臺法案不一定會全盤接受，在某種情況下可能是約束國會涉臺立法走向“極端化”的一道防火墻。

（二）采取有力的外交政策，強化國際社會堅持一個中國原則的格局

在中美關系競爭大于合作的局面下，蔡英文當局將與美國關系“更公開化、更多元化、更制度化”作為重要目標。2020年1月蔡英文連任后會見“美國在臺協(xié)會”臺北辦事處處長酈英杰，聲稱臺灣地區(qū)與美國之間“已從雙邊伙伴關系升級為全球合作伙伴”。特朗普政府對華決策體系立場相當保守。美國國防部根據“2018年國防戰(zhàn)略報告”將大國競爭特別是中美戰(zhàn)略競爭作為美國國家安全首要關切^[7]，在臺海區(qū)域對中國大陸軍事挑釁動作顯著增多，軍機軍艦穿越臺海和抵近偵察活動頻繁，對大陸對臺軍事戰(zhàn)略部署進行嚇阻和壓制。在蓬佩奧主導下，美國國務院從以往多在臺灣問題上充當“剎車皮”的角色，變成升級美臺關系的“發(fā)起人”。未來一個時期，臺灣地區(qū)與美國對升級實質關系均有較強的戰(zhàn)略需求，對中美關系的負面干擾甚至沖擊還會存在。

同時也應看到，中美在臺灣問題上的利益存在不對稱性，中國綜合實力和全球影響力持續(xù)擴展，具有遏制“臺獨”、捍衛(wèi)國家主權的堅定戰(zhàn)略決心，以及在臺海周邊區(qū)域軍事安全控局的優(yōu)勢，在美國對外政策關切的朝鮮、伊朗、阿富汗等問題上也扮演重要角色。這都使美國在處理涉臺敏感事務、特別是可能觸碰中國戰(zhàn)略底線的問題上，不得不考慮采取審慎的介入姿態(tài)。從這個意義上說，中美關系對美國與臺灣地區(qū)的實質關系繼續(xù)發(fā)揮著限制性作用。2018年所謂“與臺灣交往法”生效后，臺灣政界一直期待美國政府解除臺灣地區(qū)領導人訪美活動的限制，主張蔡英文可以仿照李登輝模式正式訪美、進入華盛頓參訪，但也未成為現(xiàn)實。在奧巴馬時期擔任美國國家安全委員會亞洲事務主任的麥艾文認為，在中美關系緊張局勢之下，美國決策者將臺灣地區(qū)當作工具，非常危險并且不會管用，最終將損害美國支持臺灣地區(qū)的目標。臺灣地區(qū)有觀點認為，特朗普政府對臺采取“三不政策”，即不在美國與臺灣地區(qū)開展具有高度“主權意涵”的官方接觸，不準臺灣地區(qū)所謂“官員”在美國推動“臺獨”、“一中一臺”或“兩個中國”，不對臺灣地區(qū)出售具有明顯攻擊性的武器，臺灣地區(qū)也不能研發(fā)制造類似武器^[8]。美國未來對“一中政策”內涵的解釋會趨于寬泛，但仍有界限：提升與臺灣地區(qū)實質關系的同時，也會避免徹底打破中美戰(zhàn)略平衡與穩(wěn)定，而是傾向于切香腸、逐步突破和侵蝕一個中國原則的策略。

中國大陸應加大約束中美競爭關系之下美國升級與臺灣當局政治、軍事關系的冒進心理與措施;對美國切香腸策略保持持續(xù)的警惕和相對應的反制舉措。2018年10月，我國政府就臺灣問題對美國提出“三停止一約束”，即要求美方停止與臺灣官方往來和軍事聯(lián)系，停止向臺灣出售武器，停止無理干涉那些與大陸已經或希望建交的國家，切實約束和限制“臺獨”勢力發(fā)展^[9]。中美元首及高層就臺灣問題保持必要的溝通與對話，對管控潛在危機的發(fā)生具有重要作用。當前一個中國原則已成為國際社會普遍共識與國際關系準則，中國大陸完全有必要、有能力在國際雙邊關系和多邊機制、架構、場合體現(xiàn)和強化一個中國原則，以對沖、抵消美國與臺灣地區(qū)“實質關系”提升的負面效應。

（三）創(chuàng)新政策思維，更加有效“遏獨促統(tǒng)”

有別于激進路線的“法理臺獨”，蔡英文當局推動以“臺灣事實獨立”為核心的“漸進臺獨”政策，包括全面推動“修法臺獨”，制定所謂“國安五法”（“刑法”“國家安全法”“國家機密保護法”“兩岸人民關系條例”等），強力推動所謂“反滲透法”過關，“以法拒統(tǒng)”的力度前所未有，阻斷兩岸協(xié)商談判實現(xiàn)統(tǒng)一的路徑（未來兩岸政治性協(xié)議需要經過臺灣地區(qū)立法部門雙審議、高門檻“公投”）。薩特認為，臺灣地區(qū)對美國推行“印太戰(zhàn)略”至關重要，美國不擔心蔡英文利用美國的支持尋求陳水扁式的“臺獨”政治目的。2020年7月，臺灣政治大學選舉研究中心發(fā)布的民調顯示，臺灣人認同比例上升為67%，偏向“獨立”立場比例為27.7%，均創(chuàng)下新高^[10]。臺灣認同政治的這種變化強化了蔡英文當局推進“臺獨”路線的野心。“臺北法案”增強了島內“臺獨”勢力對聯(lián)手美國維護臺灣地區(qū)所謂“邦交國”和擴大所謂國際參與空間的想象。在美國護持“臺獨”、臺灣地區(qū)“主體意識”升高的情況下，美國國會層出不窮的涉臺立法將進一步刺激蔡英文當局“修法臺獨”。今后四年，民進黨推動“修憲”“公投”等變相“法理臺獨”的風險增大。

中國大陸要有預判和應對之策。一方面要立足長遠，保持必要的戰(zhàn)略定力。決定兩岸關系走向的關鍵因素，是祖國大陸的發(fā)展進步。這需要沿著既定兩岸融合發(fā)展路線，通過繼續(xù)擴大開放和穩(wěn)健發(fā)展增強對臺灣地區(qū)的影響力，妥善區(qū)分“臺灣主體”意識與“臺獨”意識，積極引導島內民意支持兩岸關系和平發(fā)展。臺灣民意是多元的，也是多層次的。兩岸融合發(fā)展政策既要與中國大陸新一輪對外開放深度結合，從中尋找深化兩岸經濟社會文化交流合作的路徑，也要注意分辨、照顧復雜敏感的島內民意，將解疑釋惑與增進兩岸社會信任的工作統(tǒng)一起來。另一方面，要堅持底線思維，妥善應對風險挑戰(zhàn)。大陸方面可以通過涉臺政治、經濟、外交和軍事等綜合手段，展示維護國家主權和領土完整的戰(zhàn)略意志和能力，威懾和遏制民進黨推動“臺獨”活動的企圖。根據維護兩岸關系和平發(fā)展和推進國家統(tǒng)一進程的戰(zhàn)略需要，對構成“法理臺獨”的事態(tài)和表現(xiàn)形式進一步研究，劃出更清晰、可辨識的政策紅線，充分發(fā)揮“以法遏獨”的震懾作用。

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責任編輯：孫德魁