信任與風(fēng)險：走出社區(qū)治理的多元主體困境

風(fēng)險與信任是一體兩面的。在當(dāng)前“多重風(fēng)險—臨時信任”的格局下，社區(qū)既需要促進(jìn)多元的組織參與治理，從而更有效地聯(lián)通個體與國家，促進(jìn)信任機制的建設(shè)，但當(dāng)風(fēng)險帶來社區(qū)失序和矛盾時，這些組織又成為解決問題、重建信任的壁壘，這是轉(zhuǎn)型期我國社區(qū)治理面臨的信任困境。唯有分析風(fēng)險的源頭，關(guān)注正式制度背后的非正式社會基礎(chǔ)，重建人、能力、規(guī)劃、黨建這四個方面工作的邏輯，才能走出信任困境，真正塑造共建共治共享的治理格局。

經(jīng)過70年來的不斷探索和發(fā)展，我國取得了一系列重大的建設(shè)成就。但是，在物質(zhì)豐裕、生活改善的同時，由于社會的秩序、價值、文化處于不斷轉(zhuǎn)型和重構(gòu)中，各類社會風(fēng)險叢生，這導(dǎo)致了我國社會的信任危機。［1］［2］因而，“防風(fēng)險”是保持社會大局穩(wěn)定、為我國全面建成小康社會收官打下決定性基礎(chǔ)的重要工作之一。伴隨我國體制的轉(zhuǎn)型，社區(qū)成為我國治理的基本單元，也是化解風(fēng)險、重建社會信任的重要平臺。黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。而如何實現(xiàn)居民的良性互動，不僅在于引入、動員多元主體的參與，更重要的是建立多元主體相互之間的信任。這種信任不僅能為居民帶來社區(qū)生活中的安全感、幸福感，更能支持其以開放、包容的心態(tài)參與治理，從而在根本上推動社會的有序發(fā)展，塑造中國特色的社會價值。

風(fēng)險與信任是一體兩面的，前者制約著后者的形成，而后者的形成則會化解前者對社會發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面影響。所以，建立長效的社會信任機制才能促使社會走向良性循環(huán)，而只有基于對風(fēng)險的識別和分析才能認(rèn)識到當(dāng)前信任建立中存在的問題，本文即從我國社區(qū)治理的經(jīng)驗出發(fā)對此進(jìn)行了探討。實際上，伴隨社會變遷，我國從“監(jiān)控風(fēng)險—等級信任”轉(zhuǎn)向了“多重風(fēng)險—臨時信任”的格局。在新格局中，社區(qū)治理陷入信任建立的困境中：既需要促進(jìn)多元的組織參與治理，從而更有效地聯(lián)通個體與國家，促進(jìn)信任機制建設(shè)；而當(dāng)風(fēng)險帶來社區(qū)失序和矛盾時，這些組織又成為解決問題、重建信任的壁壘。

一、一體兩面的信任與風(fēng)險

（一）研究回顧

各個國家和地區(qū)都面臨著從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、再反思現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，這使得人際的、制度的、社會的“信任”都面臨模式上的不斷轉(zhuǎn)變，因而成為社會科學(xué)領(lǐng)域的重要議題。與此同時，在信息時代到來以及各類生產(chǎn)和生活要素全球化流動的背景下，“風(fēng)險” 也成為社會科學(xué)研究的核心對象，是各個學(xué)者討論工業(yè)化、現(xiàn)代性所產(chǎn)生的社會影響的工具。［3］

從內(nèi)在邏輯而言，風(fēng)險和信任實質(zhì)上是一體兩面的問題。比如，盧曼對信任的研究正是基于對風(fēng)險的分析，由于“社會秩序變得更加復(fù)雜”，尤其是社會的大幅流動使得成員間從熟悉走向陌生，這就使得社會需要某種系統(tǒng)或制度來應(yīng)對陌生帶來的風(fēng)險，而信任就成為接受和消解風(fēng)險的舉動。［4］同樣，在吉登斯看來，風(fēng)險和信任相互交織，而信任正是一種應(yīng)對由社會轉(zhuǎn)型所帶來的風(fēng)險的機制，而由象征標(biāo)志和專家系統(tǒng)構(gòu)成的脫域機制，則正是在傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中重新建立信任的方式。［5］然而，伴隨科學(xué)、技術(shù)的發(fā)展走向，這兩重機制的有效性都被削弱了。一方面，象征標(biāo)志在技術(shù)變革中不斷地解構(gòu)和重構(gòu)，應(yīng)對舊風(fēng)險往往是以“制造”新風(fēng)險為代價。比如吉登斯所舉的貨幣的例子，隨著各類金融產(chǎn)品、數(shù)字貨幣的出現(xiàn)，其作為象征標(biāo)志也時有失靈的情況，只得通過新技術(shù)的發(fā)明和應(yīng)用來應(yīng)對失信的風(fēng)險，比如為保障比特幣交易信任所創(chuàng)造的區(qū)塊鏈技術(shù)。不過，邱澤奇的分析也讓我們看到，訴諸技術(shù)并不能解決社會治理中的信任建立問題，技術(shù)化社會治理由于其個體化、場景化、不可識別、不在場的特征，反而會帶來更大的社會風(fēng)險。［6］另一方面，專家系統(tǒng)逐步失靈。貝克指出，在風(fēng)險社會中“公眾的批判和焦慮主要來自專家和反專家的辯證法”［3］。尤其是在當(dāng)前社會輿論去中心的背景下，專家系統(tǒng)內(nèi)部缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不斷遭受公眾的質(zhì)疑，其不僅未能成為現(xiàn)代社會中建立信任的機制，反而會引發(fā)更大的社會矛盾?？梢姡S著對社會轉(zhuǎn)型的探討轉(zhuǎn)向后現(xiàn)代，已有的“風(fēng)險—信任”格局被打破，不僅風(fēng)險的源頭越發(fā)難以控制，應(yīng)對風(fēng)險的信任機制也越發(fā)難以建立。對于我國而言，社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型同時面臨了來自現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性的挑戰(zhàn)，這使得我國社會的變化更為劇烈，面對的風(fēng)險更為瑣碎、復(fù)雜。這就要求我國治理體系的建設(shè)需要考慮各群體、各領(lǐng)域、各層面的龐雜因素，努力探尋能夠平衡、協(xié)調(diào)各方的機制，從而廣泛地建立社會信任，使得治理走向良性循環(huán)。

（二）我國信任機制及存在的問題

國外對于信任的研究極大地推動了我國學(xué)界對于信任的認(rèn)識和了解，并且國內(nèi)的學(xué)者也結(jié)合我國的社會基礎(chǔ)、傳統(tǒng)文化、轉(zhuǎn)型特色等對國外的信任概念和理論進(jìn)行了借鑒、調(diào)整和辨析，試圖對我國社會中信任的特征、信任建立的機制以及影響因素等進(jìn)行探討。比如，李偉民和梁玉成回應(yīng)了韋伯和福山針對我國信任的論斷，認(rèn)為我國的情況并不是他們所判斷的只有“難以普遍化的特殊信任”或者信任是“血親關(guān)系本位”的，而是特殊信任和普遍信任相互獨立、共存的。［7］(P11-12)但是，這些研究在比較中外情況、探明我國特色的時候也普遍存在兩個問題。

一是對我國信任的研究陷入類別劃分的窠臼，難以從自身“遞進(jìn)”的特質(zhì)展開分析。國外的研究傾向?qū)⑿湃芜M(jìn)行分類解讀，比如“特殊信任—普遍信任”［8］“人際信任—制度信任”［4］“公眾信任—私人信任”［9］“工具性模式—關(guān)系性模式”［10］等二分的框架，或者“信任—信心—信念”［11］等三分的框架。但是，在我國差序格局的人倫關(guān)系中，信任機制呈現(xiàn)的是一種遞進(jìn)的狀態(tài)，比如我國社會中的“特殊信任—普遍信任”并非分立的，特殊信任可以轉(zhuǎn)化為普遍信任。［12］而為了與國外已有的概念進(jìn)行比對，學(xué)者常常不得不采用分類的方式來定義和理解我國的信任，難以把握到信任在我國語境下的遞進(jìn)特征。比如黃光國的“情感性—混合性—工具性”［13］分類，其中“混合性”正顯示了信任的遞進(jìn)狀態(tài)。但是，類型的劃分又將本是連貫過程的信任構(gòu)建靜態(tài)化了，從而導(dǎo)致研究信任時宏觀和微觀取向的分割，難以將社會環(huán)境和個體因素并行考慮。所以，本文從社區(qū)的視角來探討信任機制，結(jié)合社區(qū)具體的情景從居民信任建立入手，既探討個體的信任機制，又在此基礎(chǔ)上闡發(fā)如何構(gòu)建個體對社區(qū)、對整個社會的信任。

二是我國的信任研究在解釋問題和解決問題上難以銜接。我國的社會轉(zhuǎn)型盡管具有一定的普遍特征，但基于自身的社會和文化基礎(chǔ)也呈現(xiàn)出不可忽視的獨特性。所以，學(xué)者基于這種獨特性也提出了我國特色的信任機制，比如“自己人—外人”的分類與轉(zhuǎn)化。［14］［15］鄭也夫就同時討論了信任機制的普遍與特殊：在不同的文化中，社會中間組織的秩序都為社會安定提供了保障，是信任的發(fā)源地，而在不同的文化中能夠孕育信任的中間組織也是不同的。［16］比如傳統(tǒng)中國的家族就發(fā)揮了這種作用，盡管其與西方社會中的自愿組織十分不同，但不應(yīng)當(dāng)將兩者對立，陷入某種文化中心論加以評判，而是應(yīng)當(dāng)基于功能上的相似，探索不同類型組織對信任機制的形塑。然而，當(dāng)前的信任研究在解釋“為什么”時已然將中國獨特性剖析得入木三分，但在提出“怎么辦”時卻難以將機制的連貫性作為基礎(chǔ)。盡管我國的轉(zhuǎn)型是飛速的，但仍然是在原有社會基礎(chǔ)上的，如果難以厘清新舊價值、秩序之間如何關(guān)聯(lián)和轉(zhuǎn)換，那也難以建立能夠自主運轉(zhuǎn)的“信任鏈”［17］。

所以，本文引入“風(fēng)險—信任”的分析邏輯，在多元主體參與社區(qū)治理的情境中，探討不同風(fēng)險會引發(fā)怎樣的信任危機。而在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型過程中，這些信任危機似乎難以避免，使得參與治理的多元主體陷入信任困境。

二、“風(fēng)險—信任”的格局變遷

自20世紀(jì)80年代以來，我國民政部門提出了“社會福利社會辦”，這對增強社區(qū)的服務(wù)功能提出了要求，使得社區(qū)不僅是社會成員的生活共同體，而且還是基層治理的重要平臺。改革開放以來，我國勞動力大規(guī)模的流動和遷移導(dǎo)致熟人社會的逐步瓦解，不僅城市是陌生人組成的社會，而且農(nóng)村的格局也日益“混亂”［18］“名實分離”［19］。學(xué)者用“半熟人社會”［20］“無主體熟人社會”［21］(P121-122)等來總結(jié)這種演變，顯示了社會成員生產(chǎn)和生活環(huán)境的逐步分割以及生活環(huán)境中日益增強的陌生感為社會治理帶來的新的挑戰(zhàn)?？偠灾?，這種挑戰(zhàn)正是源自原有單位體制下的“風(fēng)險—信任”格局的根本轉(zhuǎn)變。

（一）“監(jiān)控風(fēng)險—等級信任”格局的瓦解

在以往單位體制中，國家對社會進(jìn)行直接的行政化管理［22］(P100)，牢牢把握了大小事務(wù)的處理和走向，并且不少學(xué)者還將單位與傳統(tǒng)社會的家族做類比，認(rèn)為兩者同樣具有無限責(zé)任的福利機制［23］（P26），而這種無限責(zé)任與個人對國家的全面依附相輔相成，使得風(fēng)險處于嚴(yán)密的“監(jiān)視”之下，而信任則建立在身份等級的基礎(chǔ)上。在這樣的“監(jiān)控風(fēng)險—等級信任”格局下，各類風(fēng)險雖然被行政手段監(jiān)控起來，但卻無法從根源上化解，個體的多元化訴求無法通過有效渠道得到反映和滿足，社會活力成為風(fēng)險管控的犧牲品，但整個系統(tǒng)卻時刻處于實質(zhì)的緊張和表面的穩(wěn)定中。當(dāng)未能消解的風(fēng)險積累到一定程度時，常規(guī)的組織體系與手段即刻失靈，只得通過運動式治理來應(yīng)對［24］。但與此同時，運動本身又破壞了常規(guī)機制所建立的信任。而伴隨市場機制的建立，社會活力被激發(fā)起來，單位則逐步失去了聯(lián)結(jié)個體與國家的功能，引發(fā)風(fēng)險的因素逐步增多，而定位和控制風(fēng)險的機制又失靈，整個社會都陷入廣泛的信任危機，表面上欣欣向榮，內(nèi)在卻千頭萬緒。而社區(qū)則是國家基于這種“風(fēng)險—信任”格局的轉(zhuǎn)換，尋找應(yīng)對風(fēng)險、重建信任策略的重要平臺。

自20世紀(jì)80年代以來，國家分別通過《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》將村委會、居委會規(guī)定為“基層群眾性自治組織”，但兩者仍然具有較強的行政性。［25］［26］在城市中，伴隨商品房小區(qū)在全國范圍的出現(xiàn)，物業(yè)公司和業(yè)委會相繼迅速發(fā)展起來。［27］在黨建引領(lǐng)基層治理的思路下，各地城鄉(xiāng)社區(qū)都推出了一系列社區(qū)黨建創(chuàng)新模式，比如武漢、濰坊進(jìn)行的社區(qū)“大黨委”制，肅寧推行的以“基層黨組織全覆蓋”為首的“四個全覆蓋”模式等，全面發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的核心作用。社區(qū)社會組織逐步得到各方認(rèn)可，不論是社區(qū)內(nèi)成員自發(fā)成立的還是社區(qū)外的非營利專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，都逐步在城鄉(xiāng)社區(qū)中發(fā)揮出日益關(guān)鍵的作用。2017年，民政部出臺了《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，進(jìn)一步鼓勵社區(qū)社會組織參與治理。

（二）“多重風(fēng)險—臨時信任”格局的形成

在上述四方面的建設(shè)下，社區(qū)成為基層治理中最為關(guān)鍵的一環(huán)。隨著外來資源逐步涌入社區(qū)，國家激發(fā)了多重來自市場和社會的力量參與社區(qū)治理，形成了“國家—市場—社會”的共治格局，這使得社區(qū)中公共服務(wù)提供境況得到極大改善。同時，社區(qū)中各類爭端開始涌現(xiàn)，社區(qū)成員開始關(guān)注社區(qū)資源和公共事務(wù)的處理，比如廣受學(xué)界關(guān)注的城市中的業(yè)主維權(quán)運動、農(nóng)村中的合作化運動等。盡管各類公共服務(wù)逐步健全，但是社區(qū)成員的需求也在不斷增長，尚未健全的社會秩序衍生出各種信任危機。城市社區(qū)中，社區(qū)工作極難開展，居民具有極強的防備心，比如筆者在調(diào)研南京C社區(qū)時，居委會主任就介紹到其在剛開始工作時，能夠“敲開門”、認(rèn)識社區(qū)居民就是一項“艱難的工程”。社區(qū)中外來者的“行騙”、自己人的“殺熟”也時有發(fā)生，筆者在甘肅省慶陽市的G村調(diào)研時，村民就講述了村內(nèi)、村外的賣假農(nóng)藥的各色手段?；谶@些情況，本文以“決策安排型—需求滿足型”的事務(wù)性質(zhì)和“外部—內(nèi)部”的組織資源類型作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)出了當(dāng)前社區(qū)治理中的四種事務(wù)類型（見表1）以及與此對應(yīng)的四類風(fēng)險。

表1 社區(qū)事務(wù)的四種類型

“決策安排型”的社區(qū)事務(wù)指的是社區(qū)針對相應(yīng)的資源如何使用、管理的決策和安排機制，是社區(qū)秩序形成的基礎(chǔ)，也是社區(qū)成員基于公平的安全感來源。“需求滿足型”的社區(qū)事務(wù)則主要是滿足社區(qū)成員日常生活和生產(chǎn)需要的一系列服務(wù)，決定了社區(qū)成員的生活水平和質(zhì)量，是成員幸福感的來源。而基于核心的組織資源來自于社區(qū)內(nèi)還是社區(qū)外，本文將社區(qū)事務(wù)劃分為四種類型。而基于事務(wù)性質(zhì)和資源來源的不同，這四種社區(qū)事務(wù)對應(yīng)的主導(dǎo)組織也有所差異（見表2）。在以往的社區(qū)治理格局中，黨組織主要通過居委會或村委會來發(fā)揮引導(dǎo)作用，而在當(dāng)前的黨建工作推進(jìn)下，黨通過在各個治理主體中的建設(shè)工作來把握社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的方向。

表2 四類社區(qū)事務(wù)的主導(dǎo)組織

從社區(qū)事務(wù)的性質(zhì)、資源來源和主導(dǎo)組織這三方面綜合來看，這四類事務(wù)在治理中存在不同的風(fēng)險（見表3）。

表3 四類社區(qū)事務(wù)的風(fēng)險

公平風(fēng)險：特殊利益群體的形成。在“外部—決策安排型”社區(qū)事務(wù)中，隨著新資源的進(jìn)入，如何分配這些新資源就成為每個成員所關(guān)注的焦點，一旦難以平衡各方利益就會導(dǎo)致社區(qū)成員的不公平感，滋生相互猜疑和隔閡的隱患。比如筆者調(diào)查的南京J社區(qū)的社區(qū)基金運行的案例中，該社區(qū)基金主要是N社會組織投入項目資金，并進(jìn)駐社區(qū)對居民提供一系列指導(dǎo)，促使社區(qū)基金通過居民主導(dǎo)運作起來。而首批的居民代表則是通過居委會推薦的“可靠”人選，然后再通過滾雪球的方式，依靠這些代表發(fā)動更多的居民參與進(jìn)來，但這也引發(fā)了居民的質(zhì)疑，認(rèn)為這樣的做法“東刨一個坑、西刨一個坑，沒有章法”，認(rèn)為這樣的做法使得社區(qū)“七零八散，各成一派”?？梢?，各方投入外部資源到社區(qū)中，往往都試圖建立一套能夠激發(fā)居民自治能力、可持續(xù)發(fā)展的機制，而這就需要居民自己決策和行動。但是，選擇哪些居民成為帶頭者是十分棘手的，很容易引發(fā)其他居民的質(zhì)疑和不滿。所以，“外部—決策安排型”社區(qū)事務(wù)最主要的風(fēng)險就是公平風(fēng)險。新的資源往往需要建立新的運轉(zhuǎn)機制，如果新的運轉(zhuǎn)機制只能惠及一部分社區(qū)成員，那么這部分社區(qū)成員往往就會被其他成員視為具有特殊利益的群體，這反而會背離投入新資源的初衷，社區(qū)不僅未被激活，而且矛盾被激化。

利益風(fēng)險：財產(chǎn)安全隱患的出現(xiàn)?！巴獠俊枨鬂M足型”社區(qū)事務(wù)主要是外界各方針對社區(qū)成員方方面面的需求所提供的服務(wù)。這其中包含了諸多個人化的、私密性強的服務(wù)類型，諸如老人照料、康復(fù)護(hù)理等，并且隨著服務(wù)專業(yè)化的發(fā)展，很多商業(yè)組織或者社會企業(yè)進(jìn)駐社區(qū)。這一方面需要社區(qū)成員認(rèn)可這些組織的合法性和能力，另一方面也需要社區(qū)成員接受“花錢買服務(wù)”的觀念，從而既能滿足成員的差異化需求，又能使得提供服務(wù)的組織具有自我造血機制。但是，當(dāng)這些組織出現(xiàn)任何問題，比如提供的服務(wù)無法達(dá)到社區(qū)成員的預(yù)期、無法按照合約提供服務(wù)等，都會損害買了服務(wù)的社區(qū)成員的利益。比如，南京C社區(qū)曾經(jīng)就出現(xiàn)過這樣的事情，原本經(jīng)營社區(qū)中心各類兒童教育課程的承包商突然消失，交了錢的課程未上完，教課老師的工資也未結(jié)算。當(dāng)前，社區(qū)是諸多財產(chǎn)詐騙案件的高發(fā)地，這使得社區(qū)成員對于涉及資金的相關(guān)事務(wù)都具有較高的警惕。這種對利益受損的風(fēng)險厭惡，使得社區(qū)成員對于“外部—需求滿足型”社區(qū)事務(wù)越發(fā)敏感。

集中風(fēng)險：難以協(xié)調(diào)的分散利益?！皟?nèi)部—決策安排型”社區(qū)事務(wù)指的是對社區(qū)內(nèi)已有的公共資源進(jìn)行安排、使用、協(xié)調(diào)、分配等決策機制與事項，其通常觸及、覆蓋了每一個社區(qū)成員的利益，每個成員也都有參與決策的權(quán)利。但是，在當(dāng)前我國相當(dāng)數(shù)量的城鄉(xiāng)社區(qū)并不具備成員自我決策的機制，這類事務(wù)的處理很多時候是“外包”或者“委托”給非成員組成的組織（比如物業(yè)公司），這就導(dǎo)致很多決策未能考慮成員自身的意見和想法。而且，即便這類事務(wù)的決策是在廣泛汲取社區(qū)成員意見的基礎(chǔ)上、通過民主集中的方式進(jìn)行的，意見不一致的“少數(shù)”成員仍然會認(rèn)為自身利益受損。比如南京J社區(qū)的停車問題遲遲不能得到解決，并不是因為社區(qū)決策組織毫無作為，居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司對居民展開調(diào)研并提供了多套方案，但由于居民對如何收費、如何劃地難以統(tǒng)一意見，最終該嘗試不了了之，社區(qū)又回到了保安隨意收費、居民隨意停車的狀態(tài)。甘肅慶陽G村也曾和村民商議后在公共土地上搞集體經(jīng)濟——蘋果產(chǎn)業(yè)，但由于技術(shù)不成熟、人力不充足最終導(dǎo)致這一嘗試失敗，村民對于賠本的結(jié)局十分不滿，并將責(zé)任歸于拿主意的村委會。可見，盡管成員自治的機制在設(shè)計上是兼顧效率和公平的，但在實際的操作中，“民主”需要大量的人力、物力來搜集意見，而“集中”更是帶來多重的風(fēng)險，一來決策可能引發(fā)不明真相或利益受損群眾的對抗行動，二來迫使決策者選擇“無為不治”。

權(quán)威風(fēng)險：難以服眾的成員領(lǐng)袖?！皟?nèi)部—需求滿足型”主要是社區(qū)成員自我組織起來滿足自身需求的社區(qū)事務(wù)類型，最為常見的就是廣泛存在于城鄉(xiāng)社區(qū)的文體活動團(tuán)體、志愿者團(tuán)體等，這類事務(wù)的順利組織能夠有效提升社區(qū)的活力，并且增加成員相互認(rèn)識、熟悉的機會。但是，這類社區(qū)事務(wù)中，一開始基于共同的興趣愛好或價值理念將大家聚集起來較為容易，在建立穩(wěn)定的組織機制時成員之間卻總會相互“不服氣”，試圖成為社區(qū)領(lǐng)袖的成員難以樹立權(quán)威，這會導(dǎo)致自愿為社區(qū)付出、貢獻(xiàn)的成員相互之間無法和諧共存。比如南京C社區(qū)中，青年領(lǐng)袖A居民成立的居民互助組織期望為社區(qū)養(yǎng)老出謀劃策，這就使得已經(jīng)和居委會開始共同設(shè)計C社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目的老年團(tuán)領(lǐng)袖P居民十分不滿，在集體開會時也當(dāng)面指責(zé)A居民：“我說我的老年團(tuán)的事，要你搞嗎？居民養(yǎng)老我們本來現(xiàn)在就在做呀，你還要做什么。”社區(qū)成員“動起來”本是實現(xiàn)社區(qū)自治、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的重要前提，但如果這些互助組織、自治組織的負(fù)責(zé)人或帶頭者無法樹立權(quán)威，或者相互之間難以理順關(guān)系，那么這不僅會打擊帶頭者的熱情，還會使社區(qū)陷入失序。

總體來看，當(dāng)前在社區(qū)治理中，原有的“監(jiān)控風(fēng)險—等級信任”邏輯被打破，而不論是公平風(fēng)險、利益風(fēng)險、集中風(fēng)險還是權(quán)威風(fēng)險都有極高的概率發(fā)生，甚至有時是難以控制和預(yù)料的。這些風(fēng)險都站在了基于相互理解和認(rèn)同建立的信任的對立面，使得社區(qū)成員之間難以形成長期的相互信任，剛剛建立的以共同利益、愛好、情感為基礎(chǔ)的信任很有可能因為新事件、新情況或新資源的出現(xiàn)而被打破，本文將此稱為“多重風(fēng)險—臨時信任”的格局。

三、信任困境及其根源：兼論現(xiàn)有對策的嘗試

這種“多重風(fēng)險—臨時信任”的格局顯示了當(dāng)前社區(qū)多元主體參與治理中的信任困境：各類社區(qū)內(nèi)外的組織參與治理中來，其初衷在于能夠廣泛動員社區(qū)成員通過實際行動參與提供社區(qū)服務(wù)和公共事務(wù)的決策，并在這一過程中相互了解、協(xié)調(diào)，建立彼此之間的信任，通過自身的參與來提升生活滿意度、幸福感。而在實際運行中，這些組織在社區(qū)成員中劃出的邊界又帶來多重的風(fēng)險，極為容易導(dǎo)致成員之間的反感、猜忌和對抗，使得社區(qū)陷入爭端、失序、無信的狀態(tài)。本文認(rèn)為，這一信任困境的根源具有中國特色。

西方社會中，社區(qū)治理通常也是在多元主體參與下開展的。以美國為例，政府、商業(yè)機構(gòu)、非政府組織等也會開展社區(qū)發(fā)展項目，通過引入資金和社區(qū)工作者來培育社區(qū)自治能力，使得全體或特定的社區(qū)成員通過運行社區(qū)基金而習(xí)得制定契約、履行契約的方式，最終獲得融入更加廣泛社會的能力。［28］可見，西方社會以理性締結(jié)的契約為核心，從傳統(tǒng)到現(xiàn)代中形成了個人責(zé)任的意識，制度、規(guī)則、律法等被賦予了至高無上的地位，這也是西方社會的信任基礎(chǔ)。在西方的信任研究中，個體之間的相互信任和個體對制度的社會信任的源頭是不同的——前者源于日?；樱笳邉t源于“天啟傳統(tǒng)”。［29］(P240)這就使得在西方社會的社區(qū)中，如果這些方案和決策是在契約締結(jié)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，即便當(dāng)治理欠缺效率或不利于某些成員的決策出現(xiàn)時，這些成員并不會因為不公平感而猜忌和對抗。

但是，我國社會在從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的過程中，并未建立這種對規(guī)則的虔誠［30］，在實際的事務(wù)中也往往是講究目標(biāo)而不講究手段［31］。當(dāng)出現(xiàn)與成員意愿違背的情況時，成員會將與其不處于相同境況的成員視為對立者，從而難以建立或保持對社區(qū)各個組織、決策制度的信任。進(jìn)一步而言，這一信任困境最為棘手的地方在于使得當(dāng)前針對這四類風(fēng)險的對策，尤其是借鑒來自于西方社會的對策難以發(fā)揮長久的效用（見表4）。這正是由于在我國的社會基礎(chǔ)中，信任的機制具有遞進(jìn)性，個體對于制度的信任需要通過代表或執(zhí)行制度的人作為中介，再加上個體對于決策結(jié)果而非決策過程的關(guān)注，當(dāng)社區(qū)成員遇到自身利益受損、權(quán)益未能實現(xiàn)、意見未能表達(dá)等情況時就會推翻以往“自己人—外人”的界定。也就是說，即便社會成員已通過信任某個負(fù)責(zé)人或帶頭人而信任決策機制，但當(dāng)其認(rèn)為自己是“受害者”“犧牲品”或“少數(shù)人”時，曾經(jīng)的“自己人”就成為“外人”，甚至成為侵害和剝奪自己權(quán)益的“合謀者”。這就使得在應(yīng)對四類風(fēng)險時，需要借助市場機制、政府背書及權(quán)威、民主集中制、居民監(jiān)督制等常用的手段，這樣盡管能在一定程度上通過抑制風(fēng)險而建立信任，這并不能從根本上消解風(fēng)險。

表4 四類社區(qū)事務(wù)風(fēng)險的對策及影響

四、走出信任困境

在我國社會轉(zhuǎn)型過程中，個體的訴求獲得了越來越多的反饋和實現(xiàn)渠道，但社會的各個層面和領(lǐng)域都尚未建立整合多元價值和理念的機制，這就使得當(dāng)前的“風(fēng)險—信任”格局是流動的：風(fēng)險廣泛蘊藏在社區(qū)的大事小事中，而成員之間又難以建立長期的信任。所以，將社區(qū)成員動員起來并不難。但是，化解大大小小的風(fēng)險，理順紛繁復(fù)雜的關(guān)系，以及建立綿長久遠(yuǎn)的信任十分艱難，社會治理亟需解決的問題在于“紅紅火火干起來，沸沸揚揚吵下去”。引入多元主體和激發(fā)社區(qū)成員參與社區(qū)治理是必要的，而從風(fēng)險分析來看，各個主體與成員“吵”起來也幾乎是難以避免的。所以，走出信任困境的關(guān)鍵并不在于實現(xiàn)不“吵”，而是在于如何在合情、合理、合法的基礎(chǔ)上“吵”出對社區(qū)成員有益的結(jié)果，即在解決問題的同時不傷害成員之間基于情感、認(rèn)同、利益、共識建立的信任，這樣才能使得這種個體間的信任轉(zhuǎn)化成對社區(qū)的信任，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成對整個社會的信任。

（一）探索風(fēng)險的源頭

現(xiàn)有的對策難以從根本上化解風(fēng)險進(jìn)而建立信任，并非因為對策本身存在問題，而是因為這些對策強調(diào)正式制度，而忽視其能發(fā)揮作用的非正式基礎(chǔ)。這就使得現(xiàn)有的對策要不淪為一紙空文，要不只是成為以控制為理念的搜集信息的工具。而若試圖使這些對策發(fā)揮效用，還需要回到風(fēng)險的源頭針對制度背后的非正式基礎(chǔ)進(jìn)行探討。

1.公平風(fēng)險方面。社區(qū)成員對于“誰付出、誰收獲”的原則往往并無異議，但若是社區(qū)中對新資源的使用和安排形成了封閉的圈子，被居委會和相關(guān)組織委以重任的帶頭人成為“天選之人”，沒有為感興趣的社區(qū)成員開通參與其中的渠道，那么社區(qū)成員就會很容易產(chǎn)生不公平感。所以，社區(qū)在引入新資源設(shè)立社區(qū)資金或促動成員形成互助組織時，應(yīng)當(dāng)注重信息公開和資源的開放，并且在投放資源時做好規(guī)劃設(shè)計，盡可能在廣泛觸及和動員成員時再開展行動。公平機制的建立不僅應(yīng)當(dāng)合乎激勵的原則，更應(yīng)基于成員的認(rèn)同。

2.利益風(fēng)險方面。在引入各類組織提供服務(wù)時，街道、居委會應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更為全面的考察，也應(yīng)當(dāng)促動各類服務(wù)領(lǐng)域的組織建立協(xié)會，通過自身力量提升整體的服務(wù)品質(zhì)和避免詐騙機構(gòu)的混入。社區(qū)對于進(jìn)入的商業(yè)推廣活動也應(yīng)當(dāng)更為謹(jǐn)慎，但也應(yīng)當(dāng)針對可能出現(xiàn)的利益損害行為建立預(yù)案。并且，在各個社區(qū)的調(diào)研中都可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)服務(wù)提供者和社區(qū)成員之間建立起情感關(guān)系之后，社區(qū)成員對于服務(wù)的滿意度也更高，只有這樣相互之間才能建立起信任。

3.集中風(fēng)險方面。其本質(zhì)上涉及了各類公共治理中的難題，比如鄰避效應(yīng)、公共池塘資源等，通過民主集中的方式來整合社區(qū)成員制定決策解決問題時，需要在廣泛汲取意見、建立決策權(quán)威和提升決策有效性上尋找出路。這樣，黨建工作和專業(yè)指導(dǎo)就顯得十分重要。通過黨組織在各個社區(qū)組織中的覆蓋，廣泛聯(lián)系群眾，獲取意見并做好“少數(shù)人”的工作；而通過專業(yè)指導(dǎo)，則能對社區(qū)中的資源配置、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量提升等給出更好的建議。

4.權(quán)威風(fēng)險方面。如何給愿意參與社區(qū)治理的成員安排合適的位置和工作以及調(diào)節(jié)社區(qū)帶頭人之間的關(guān)系十分重要，尤其是居委會負(fù)責(zé)人對此要積極應(yīng)對。當(dāng)前已有諸多對于社區(qū)組織的培訓(xùn)機構(gòu)借鑒和引入國外的一些手段、方法，比如引入羅伯特議事規(guī)則等，這極大地提升了社區(qū)帶頭人協(xié)調(diào)成員、與組織外的成員或組織進(jìn)行溝通的能力。但是，這些手段和方法注重制度建立和過程合法，無法幫助社區(qū)帶頭人有效服眾、應(yīng)對成員結(jié)果導(dǎo)向的思維等。所以，要設(shè)計和引入具有我國特色的培訓(xùn)，比如怎樣以情理服人、平衡各方等。

（二）走出困境的實踐啟發(fā)

總體而言，在當(dāng)前的“多重風(fēng)險—臨時信任”格局下，社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)重建在人、能力、規(guī)劃、黨建這四個方面工作的邏輯。

1.人的動員：以熟悉聯(lián)結(jié)意愿和行動。社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)以人為本，而對于社區(qū)內(nèi)外的人的動員都應(yīng)當(dāng)從“意愿—熟悉—行動”的路徑出發(fā)。當(dāng)前，人的動員工作在激發(fā)意愿和實際行動參與上都頗有成效，社區(qū)成員和各類組織都有熱情投入時間和精力參與治理，但雙方對于社區(qū)的基本情況往往了解不足。例如，業(yè)委會培訓(xùn)師Z每次參與一個社區(qū)業(yè)委會的培訓(xùn)時都會要求業(yè)委會成員首先對社區(qū)的各類情況，比如多少住戶、人口構(gòu)成、各類面積、社區(qū)出入口等進(jìn)行充分了解。提供社區(qū)服務(wù)或注入資源的外部組織對于社區(qū)的情況更是知之甚少，主要是通過居委會或認(rèn)識的內(nèi)部成員來介紹情況，缺乏全面的認(rèn)識和了解，這對于投放資源和服務(wù)的規(guī)模、設(shè)計都十分不利，難以在最大限度上成為聯(lián)通居民、滿足居民需求的平臺。

2.能力的提升：以塑造共識為導(dǎo)向。當(dāng)前，對我國于社區(qū)成員治理能力的提升培訓(xùn)還十分缺乏，主要是各地政府在培育社會組織時，不同程度地引入專業(yè)機構(gòu)針對社區(qū)社會組織提供了相應(yīng)的培訓(xùn)，重點圍繞組織負(fù)責(zé)人的項目管理等組織能力、溝通能力來展開。然而，一來這類培訓(xùn)難以“以點帶面”全面提升社區(qū)成員的能力，二來缺乏對于社區(qū)工作和地方特色的考量，尤其是缺乏提升社區(qū)成員在塑造社區(qū)共識上的能力。所以，應(yīng)當(dāng)針對社區(qū)中各個組織的負(fù)責(zé)人、帶頭人展開以塑造共識為導(dǎo)向的能力提升工作，通過相應(yīng)的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、宣傳等多種途徑，促使社區(qū)成員能夠在表達(dá)自身利益和訴求的同時求同存異，形成對社區(qū)的認(rèn)同感。

3.規(guī)劃的完善：兼顧個性需求和廣泛溝通。伴隨社區(qū)成員對社區(qū)服務(wù)差異化需求的增長，當(dāng)前社區(qū)工作也著力引入更多元的組織來滿足成員個性化的需求。但是，這樣的導(dǎo)向也容易忽視開展能夠涉及社區(qū)全體成員（跨年齡、跨職業(yè)、跨身份）的活動，而這類活動往往是整體社區(qū)交流、溝通的絕佳平臺。比如小有名氣的南京C社區(qū)互助會，其力圖每月都在社區(qū)開展一次“大型”活動，比如社區(qū)跨年晚會、端午節(jié)活動、跳蚤市場等，這不僅極大地提升了社區(qū)氛圍，還使得社區(qū)成員相互認(rèn)識、熟悉起來，在更廣泛的層面上彼此了解。在農(nóng)村社區(qū)中也是如此，比如貴州丹寨縣M村建成公共活動的小廣場后，居民有了可以開展集中文體活動的地方，這對于整個村的面貌有了極大提升。所以，在社區(qū)開展活動的規(guī)劃上面不應(yīng)當(dāng)只注重個別動員、分頭激發(fā)和多樣滿足，也應(yīng)將促進(jìn)成員間廣泛溝通的活動、工作納入常規(guī)。

4.黨建的落地：凝聚各個組織和成員。黨組織的建設(shè)是打破社區(qū)內(nèi)各個組織壁壘的重要機制，是溝通群眾和黨、個體和國家的重要渠道，所以發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的帶動和聯(lián)通作用，對于化解風(fēng)險、建立信任有極為重要的意義。結(jié)合實際，社區(qū)中的黨建工作可以不局限于組織關(guān)系的路徑，一方面動員社區(qū)黨員主動承擔(dān)治理責(zé)任，成為各個組織的帶頭人、社區(qū)工作的負(fù)責(zé)人；另一方面，選擇合適的黨員作為各個組織的聯(lián)系人，可以了解各類服務(wù)組織工作的進(jìn)展，以及組織成員的需求和問題，從而促使基層黨建工作真正落到實處，成為社區(qū)信任建立的橋梁。

社區(qū)是社會治理的基本單元，在源頭上化解各類風(fēng)險、理順社區(qū)成員關(guān)系、塑造互信的社區(qū)環(huán)境是在社會轉(zhuǎn)型中建立良性秩序的重要前提。基于我國獨特的社會、文化基礎(chǔ)，在應(yīng)對風(fēng)險和建立信任時應(yīng)當(dāng)注重制度建設(shè)背后的非正式因素，根據(jù)地方性的特色制定適宜的對策，在引入多元組織參與治理的基礎(chǔ)之上建立廣泛的社會信任。