印度工業(yè)大氣污染防治法律制度發(fā)展動(dòng)態(tài)及啟示

羅浩洋

摘要：印度和中國(guó)面臨著類似的工業(yè)大氣污染問題，基于國(guó)情的相似性，印度的法律制度對(duì)我國(guó)有重要的借鑒價(jià)值。經(jīng)過三個(gè)時(shí)期的發(fā)展，印度構(gòu)建起了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，并圍繞《空氣污染防控法》展開的工業(yè)大氣污染防治法律制度體系，確立了空氣污染防控委員會(huì)制度、大氣污染控制區(qū)制度等獨(dú)具特色的法律制度。印度在該領(lǐng)域取得的成果和存在的不足，給我國(guó)工業(yè)大氣污染防治法律制度的完善提供了借鑒。

關(guān)鍵詞：印度；工業(yè)大氣污染防治；法律制度

目前，印度的工業(yè)大氣污染防治已經(jīng)形成了較為完整的法律體系，對(duì)于我國(guó)相關(guān)制度的構(gòu)建具有學(xué)習(xí)借鑒價(jià)值，兩國(guó)大氣污染問題的相似性、基本國(guó)情的相似性使得兩國(guó)在大氣污染防治上具有共通點(diǎn)。但印度在大氣污染防治的過程中，對(duì)于工業(yè)污染的規(guī)制取得了良好的效果，值得我國(guó)借鑒。

一、印度工業(yè)大氣污染防治法律制度發(fā)展歷程

（一）早期的相關(guān)法律制度

在印度早期的立法中，已經(jīng)出現(xiàn)了涉及工業(yè)大氣污染防治的法律制度。在英國(guó)殖民時(shí)期，關(guān)于工業(yè)大氣污染防治的立法表現(xiàn)主要有：1860年《印度刑法典》第278條、1912年頒布了《孟買煙霧滋擾法》；獨(dú)立之后，印度頒布的一些法律中出現(xiàn)了直接涉及工業(yè)大氣污染防治的條款。例如，1948 年頒布的《工廠法》。這一時(shí)期的相關(guān)法律制度呈現(xiàn)出以下三個(gè)特征：第一、以保護(hù)人身健康為工業(yè)大氣污染防治的著眼點(diǎn)和根本目的，體現(xiàn)出以人為本的環(huán)境保護(hù)理念。第二、由于印度工業(yè)大氣污染的危害這一時(shí)期尚未充分顯現(xiàn)，導(dǎo)致相關(guān)法律制度僅局限于特定區(qū)域內(nèi)針對(duì)特定對(duì)象的保護(hù)，而忽視了大氣污染流動(dòng)性強(qiáng)、危害范圍廣的特點(diǎn)。第三、直接規(guī)定工業(yè)大氣污染防治的條文較少，僅間接地予以涉及，尚未構(gòu)建起完整的工業(yè)大氣污染防治法律制度。

（二）20世紀(jì)70～80年代的集中立法期

印度于20世紀(jì)70年代起，開始進(jìn)行密集的環(huán)境保護(hù)立法，構(gòu)建了一系列涉及工業(yè)大氣污染防治的法律制度。

基于1976年第42憲法修正案，《印度憲法》通過第48條A、第51條A（g）正式確立了環(huán)境保護(hù)原則。1981年，印度頒布了《空氣污染防控法》，其中，第21條、第22條直接涉及到了工業(yè)大氣污染防治的內(nèi)容。1986年印度頒布了《環(huán)境保護(hù)法》并出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)規(guī)則》。這一時(shí)期的相關(guān)法律制度呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特征：第一、國(guó)際環(huán)境保護(hù)潮流和國(guó)內(nèi)環(huán)保運(yùn)動(dòng)一定程度上推動(dòng)了工業(yè)大氣污染法律制度的建立健全。第二、工業(yè)大氣污染防治開始受到重視。在博帕爾毒氣泄漏事件的影響下，印度政府和民眾深刻地認(rèn)識(shí)到了采取法律手段加強(qiáng)工業(yè)大氣污染防治的必要性和緊迫性。

（三）20世紀(jì)90年代至今的完善期

博帕爾毒氣泄漏事件的發(fā)生和1992年6月在里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)“環(huán)境與發(fā)展會(huì)議”的召開，對(duì)印度工業(yè)大氣污染防治造成了巨大的影響。因此，印度開始著手完善工業(yè)大氣污染防治制度。

一方面，開始采取多元的工業(yè)大氣污染防治策略。這一時(shí)期，工業(yè)大氣污染防治作為重要內(nèi)容被納入到印度各類國(guó)家政策之中。例如：1992年發(fā)表的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的國(guó)家保護(hù)戰(zhàn)略及政策主張》、同年發(fā)表的《消除污染的政策主張》和2006年頒布的《國(guó)家環(huán)境政策》，這些政策強(qiáng)調(diào)在完善相應(yīng)法律制度的同時(shí)，加強(qiáng)科技手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段的運(yùn)用。

另一方面，印度出臺(tái)了一系列法律制度，為工業(yè)大氣污染執(zhí)法和司法提供保障，例如印度1991年頒布了《公共責(zé)任保險(xiǎn)法》、印度環(huán)境與森林部于1994年出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)通知書》；在司法制度方面，印度1995年制訂了《國(guó)家環(huán)境法庭法》，1997年制訂了《國(guó)家環(huán)境上訴機(jī)構(gòu)法》，2010年制訂了《國(guó)家綠色法庭法》，通過司法制度的完善與創(chuàng)新，促使工業(yè)大氣污染案件得到有效的解決，有效提升了工業(yè)大氣污染防治的效果。

二、《空氣污染防控法》中工業(yè)大氣污染防治的相關(guān)規(guī)定

經(jīng)過三個(gè)時(shí)期的發(fā)展，印度工業(yè)大氣污染防治以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，并圍繞《空氣污染防控法》展開，建立了空氣污染防控委員會(huì)制度和大氣污染控制區(qū)制度，形成了一個(gè)較為完整的法律制度體系。

（一）空氣污染防控委員會(huì)制度

《空氣污染防控法》構(gòu)建起了以中央污染防控委員會(huì)（CPCB）和邦污染防控委員會(huì)（SPCB）為基礎(chǔ)的空氣污染防控委員會(huì)制度（PCB）。通過該制度，《空氣污染防控法》構(gòu)建起了政府、行業(yè)間的溝通平臺(tái)。代表工業(yè)行業(yè)利益的委員不僅可以在委員會(huì)會(huì)議上充分發(fā)表意見，而且可以參與到具體的執(zhí)法之中?；诮M成人員的多樣性，PCB能夠充分吸取各行各業(yè)大氣污染防治的經(jīng)驗(yàn)、傾聽不同主體的意見建議，進(jìn)而進(jìn)行多元的工業(yè)大氣污染防治，有效地提高了決策的科學(xué)性。此外，法律還對(duì)委員會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行了明確，CPCB應(yīng)當(dāng)遵守中央政府的指示，而SPCB應(yīng)當(dāng)遵守CPCB的指示。此外，CPCB應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各邦SPCB的各項(xiàng)活動(dòng)，解決爭(zhēng)端，并為其提供技術(shù)支持和指導(dǎo)。

（二）大氣污染控制區(qū)制度

根據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定，邦政府與SPCB協(xié)商后，可以宣布本邦的一個(gè)或多個(gè)區(qū)域?yàn)榇髿馕廴究刂茀^(qū)，在大氣污染控制區(qū)內(nèi)，工業(yè)將受到嚴(yán)格的監(jiān)管，需要履行一系列的義務(wù)，具體包括：1.申請(qǐng)行政許可。即沒有SPCB的事先許可，任何主體不得在大氣污染控制區(qū)域內(nèi)開辦工廠；2.不得超標(biāo)排放。即開辦工廠的主體不得超出SPCB頒布的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物。3.提供相關(guān)信息的義務(wù)。即排放污染或者可能發(fā)生污染的負(fù)責(zé)人有向SPCB以及其他機(jī)構(gòu)提供信息的義務(wù)。同時(shí)，SPCB可以要求工廠相關(guān)負(fù)責(zé)人提供相關(guān)大氣污染排放信息。

印度通過工業(yè)大氣污染防治中的努力，有效地降低了空氣污染水平，工業(yè)污染在印度的大氣污染中所占的比例已經(jīng)越來越低，印度在工業(yè)大氣污染防治中取得了顯著的成果。當(dāng)然，印度工業(yè)大氣污染防治法律制度雖然受到了全國(guó)乃至全世界的認(rèn)可，但其在執(zhí)法中存在的問題仍然飽受詬病，主要表現(xiàn)為：1. 執(zhí)法能力不足；2. 過度放開對(duì)工業(yè)企業(yè)的審批；3. 缺乏有效的懲罰手段。

三、對(duì)我國(guó)工業(yè)大氣污染防治法律制度完善的啟示

目前，我國(guó)也已經(jīng)構(gòu)建起了較為完整的工業(yè)大氣污染防治制度體系。在2015年修訂的《大氣污染防治法》中第四章“大氣污染防治措施”中專節(jié)規(guī)定了工業(yè)大氣污染的防治。在全國(guó)各地出臺(tái)的大氣污染防治條例中，也廣泛規(guī)定了工業(yè)大氣污染防治的內(nèi)容。結(jié)合前文所提到的印度工業(yè)大氣污染防治取得的成果以及存在的不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從企業(yè)、公眾以及執(zhí)法部門自身三方面入手，完善我國(guó)的工業(yè)大氣污染防治法律制度。

（一）充分發(fā)揮企業(yè)在工業(yè)大氣污染防治中的作用

在打擊工業(yè)企業(yè)的非法排污行為的實(shí)踐中，執(zhí)法部門廣泛采取限期治理、停產(chǎn)整頓等直接規(guī)制手段，運(yùn)用以按日計(jì)罰為代表的沉重的處罰措施，導(dǎo)致政府與企業(yè)存在著嚴(yán)重的非合作博弈。而印度工業(yè)大氣污染防治的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，工廠企業(yè)是工業(yè)大氣污染防治重要的參與者。我國(guó)的工業(yè)大氣污染防治制度應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變企業(yè)消極被動(dòng)的地位，加強(qiáng)政府與企業(yè)間的溝通交流并幫助企業(yè)解決其經(jīng)營(yíng)管理中存在的環(huán)境問題，從而充分發(fā)揮企業(yè)在工業(yè)大氣污染防治中的重要作用。

（二）完善工業(yè)大氣污染環(huán)境執(zhí)法

由于大氣污染流動(dòng)性強(qiáng)、危害范圍廣，工業(yè)大氣污染防治具有明顯的復(fù)雜性，為執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力提出了挑戰(zhàn)。在我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，分布了大量中小型工廠企業(yè)，這些中小型企業(yè)是我國(guó)工業(yè)大氣污染最主要的來源之一。然而，基層環(huán)境執(zhí)法部門在執(zhí)法能力上存在不足。一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大資金、設(shè)備投入，滿足基層環(huán)境執(zhí)法部門在工業(yè)大氣污染中所需要的硬件要求；另一方面，應(yīng)當(dāng)廣泛開展對(duì)基層環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提升環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法能力，進(jìn)而使我國(guó)工業(yè)大氣污染防治取得更好的效果。

同時(shí)，為了避免日常監(jiān)管為環(huán)境監(jiān)管部門帶來難以承受的負(fù)擔(dān)，需要構(gòu)建以日常監(jiān)管為主的工業(yè)大氣污染監(jiān)管制度。一方面，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為代表的現(xiàn)代化的信息收集和處理手段，構(gòu)建工廠企業(yè)與環(huán)境監(jiān)管部門間的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管；另一方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮工業(yè)企業(yè)的自主監(jiān)管功能，要求企業(yè)在即將出現(xiàn)超標(biāo)排污的情況下，提前向環(huán)境監(jiān)管部門上報(bào)相關(guān)信息并請(qǐng)求協(xié)助，以避免超標(biāo)排污的發(fā)生。

（三）建立健全工業(yè)大氣污染公害救濟(jì)制度

工業(yè)大氣污染基于其特殊性，對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)造成的侵害往往比一般環(huán)境污染更為嚴(yán)重，導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)往往無法承擔(dān)巨額的賠償費(fèi)用。這種賠償能力的不足最終導(dǎo)致的是對(duì)被侵害者救濟(jì)的滯后。因此，可以借鑒印度的公共責(zé)任保險(xiǎn)制度，要求工業(yè)企業(yè)在處理危險(xiǎn)排放物之前進(jìn)行投保，將保險(xiǎn)費(fèi)存入環(huán)境救濟(jì)基金中，當(dāng)工業(yè)大氣污染造成他人人身、財(cái)產(chǎn)受損后，被侵害人可以通過環(huán)境救濟(jì)基金獲得及時(shí)有效的救濟(jì)。

四、結(jié)語

印度工業(yè)大氣污染防治法律制度的發(fā)展動(dòng)態(tài)充分表明了動(dòng)員社會(huì)力量、采取多元防治手段的重要性。隨著近年來對(duì)于工業(yè)企業(yè)違法排污行為的嚴(yán)厲打擊，我國(guó)的工業(yè)大氣污染防治陷入了為了治理而治理的困境之中，忽略了企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的重要作用，也為環(huán)境執(zhí)法帶來了一系列的困難。為了使工業(yè)大氣污染防治取得良好的效果，需要轉(zhuǎn)變思路，重新樹立以人為本的環(huán)境保護(hù)理念，彌補(bǔ)環(huán)境執(zhí)法中存在的缺陷，充分發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的主動(dòng)性，進(jìn)而為工業(yè)大氣污染防治提供動(dòng)力。

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（作者單位：貴州大學(xué)法學(xué)院）