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    收費(fèi)公路經(jīng)營期滿營運(yùn)主體研究

    2020-10-09 10:19:56高雨田
    關(guān)鍵詞:收費(fèi)公路研究

    高雨田

    摘 要:我國大批高速公路面臨經(jīng)營期滿終止收費(fèi)的問題,但相關(guān)法例法規(guī)尚未明確經(jīng)營期滿后政府如何介入、如何移交以及公路移交后的經(jīng)營養(yǎng)護(hù)工作,本文基于此問題,結(jié)合廣東省的具體情況,對收費(fèi)公路經(jīng)營期滿的營運(yùn)主體提出自己的見解。

    關(guān)鍵詞:收費(fèi)公路;經(jīng)營期滿;研究

    1 研究背景

    公路作為交通運(yùn)輸行業(yè)的重要組成部分,是國民經(jīng)濟(jì)中從事貨物和旅客運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)產(chǎn)業(yè),亦是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的大動脈。其中高速公路憑借高效率、高通行能力、高行車安全的優(yōu)勢,對完善國家高等級公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著顯著的促進(jìn)作用。

    1981年,市場機(jī)制發(fā)育最早的廣東率先提出“貸款修路、收費(fèi)還貸”設(shè)想,試點(diǎn)多渠道籌資,開全國“以橋養(yǎng)橋、以路養(yǎng)路”之先河,“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策最終以法規(guī)形式在《中華人民共和國公路管理條例》予以固定,為全國路橋投融資探索出一條新路。此種模式在近三十年的發(fā)展歷程中對緩解廣東省的公路建設(shè)資金短缺約束、加快公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及改善居民出行做出了巨大的貢獻(xiàn)。截止2018年末,廣東省收費(fèi)公路里程8498.8公里,占公路總里程21.77萬公里的3.9%。其中,高速公路8336.9公里,占總收費(fèi)公路里程的98.1%。

    然而,在經(jīng)營性收費(fèi)公路的建設(shè),由于我國現(xiàn)有的收費(fèi)公路相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)并未及時跟上收費(fèi)公路的發(fā)展,仍然面臨許多不確定的因素。根據(jù)《收費(fèi)公路管理條例》第十四條:“經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限,按照收回投資并有合理回報的原則確定,最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限,最長不得超過30年?!薄稐l例》只在原則上規(guī)定了收費(fèi)期限時間,至于經(jīng)營性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿后如何移交、政府如何介入、如何交接、收回后如何管理等系列問題未作明確規(guī)定,難以指導(dǎo)經(jīng)營性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿回收管理的具體實踐。

    未來30年,我國面臨著實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)和建設(shè)交通強(qiáng)國的重要使命。收費(fèi)公路作為基于中國國情的一項解決公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展資金來源的政策選項,不僅要繼續(xù)解決規(guī)模巨大的建設(shè)和維護(hù)的資金需求,更要成為保持路網(wǎng)高效率運(yùn)行、高質(zhì)量發(fā)展的一項有效政策手段。因此,積極探索收費(fèi)公路革新之路,更好地保護(hù)道路使用者和經(jīng)營者的合法權(quán)益不受損害,維護(hù)社會公平與效率,規(guī)范收費(fèi)公路市場行為,促進(jìn)收費(fèi)公路行業(yè)的健康發(fā)展,有助于實現(xiàn)收費(fèi)公路模式的可持續(xù)發(fā)展,使經(jīng)營性收費(fèi)高速為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更有效的支撐。

    本研究將從經(jīng)營性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿后收回面臨的主要問題入手,辨析收回后可能存在的運(yùn)營管理體制機(jī)制,為完善相關(guān)法律法規(guī)提供依據(jù),為收費(fèi)公路的實際管理操作提供可操作性建議。本文將從理論基礎(chǔ)、法律法規(guī)環(huán)境分析入手,在借鑒相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步深入,剖析闡釋課題的研究內(nèi)容。在充分分析國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上借鑒成功做法,針對公路經(jīng)營期滿的移交模式深入研究,最后以廣東省某即將經(jīng)營期滿的公路為例進(jìn)行實證分析,分析各種模式的優(yōu)劣。

    2 國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗

    為了更好地探索廣東省經(jīng)營性收費(fèi)公路在經(jīng)營期滿后的移交主體模式,本文選取了現(xiàn)階段高速公路發(fā)展較好的幾個國家作為研究案例,以期找到可以借鑒的經(jīng)驗,當(dāng)前,國外高速公路運(yùn)營管理方式主要有如下幾種情況:

    2.1 政府直接運(yùn)管

    美國聯(lián)邦政府和地方州政府在20世紀(jì)中葉后,迫于民眾壓力,大量收購經(jīng)營性收費(fèi)公路,并將其轉(zhuǎn)化為免費(fèi)公路。近年來部分州出于財政壓力,原免費(fèi)的公路再次轉(zhuǎn)化為收費(fèi)公路的情形呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢。在此種情形下,大多數(shù)州采取由地方政府完全控制當(dāng)?shù)厥召M(fèi)公路和橋梁的財務(wù)與所有權(quán)的模式,運(yùn)用地方財政資金、公路收費(fèi)所得用于修建公路設(shè)施和提供內(nèi)部運(yùn)營資金。

    德國受地方財政壓力和環(huán)保壓力的雙重影響,自2005年起開始對載重貨車收取通行費(fèi),自2016年起,對小客車也進(jìn)行收取“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)”,實際收取的道路通行費(fèi)與車輛大小油耗標(biāo)準(zhǔn)確定。德國聯(lián)邦交通部作為運(yùn)營管理單位,通過收取能源稅,增值稅,基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)來維持高速公路的管養(yǎng)運(yùn)營。

    2.2 獨(dú)立于地方政府的代理機(jī)構(gòu)

    美國部分州采取通過獨(dú)立于州政府的代理機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理高速公路的模式,在此種模式下,由州長任命機(jī)構(gòu)的董事會成員,而機(jī)構(gòu)的發(fā)債可能受或不受州財政部門的監(jiān)察,但機(jī)構(gòu)在確定通行費(fèi)以及兌付債券等則一務(wù)方面是自治的。州政府對機(jī)構(gòu)不投入任何資金,最大限度地兌付債券是機(jī)構(gòu)惟一的義務(wù)。

    2.3 特許經(jīng)營

    法國是較早推行特許經(jīng)營方式的國家之一,特許經(jīng)營推進(jìn)了法國高速公路建設(shè)加快,法國政府通過招標(biāo)與特許經(jīng)營公司建立起關(guān)系,確定高速公路特許經(jīng)營模式。此后,政府以貸款的方式參與高速公路的經(jīng)營,按照約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,特許經(jīng)營下的高速公路收費(fèi)期限基本高于30年。2005年以后,法國政府對高速公路進(jìn)行徹底的自由化,由幾家公司壟斷經(jīng)營,要求只在特許經(jīng)營的路段上進(jìn)行公益性收費(fèi),收費(fèi)收入用于公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)。

    3 廣東省移交模式分析

    廣東省收費(fèi)公路經(jīng)營期滿后采取何種運(yùn)營方式,因具體結(jié)合未來地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府管理水平。收費(fèi)公路經(jīng)營期滿的移交過程分為兩個主體,即移交方和接收方,在移交過程中,移交方較為明確,即為收費(fèi)公路原經(jīng)營企業(yè)(項目公司),而接收方則根據(jù)項目自身情況、地方政府的實際情況存在多種可能性,本文將針對不同接收方的利弊展開論述。

    不同的公路接收主體,也在不同方面存在優(yōu)缺點(diǎn):

    3.1 為原運(yùn)營單位制定一定的考核標(biāo)準(zhǔn),繼續(xù)由原單位運(yùn)營

    在原經(jīng)營性高速公路收費(fèi)期滿后,制定相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn),若原單位通過考核,則可選擇繼續(xù)委托代理。有利于項目的平穩(wěn)移交、員工安置等關(guān)鍵問題的解決,但也是對現(xiàn)有“一路一公司”的制度的延續(xù),很難克服現(xiàn)有公路管養(yǎng)模式中的弊端。

    具體來說,能夠簡化移交程序,有助于項目的平穩(wěn)移交,且原項目公司員工能夠得到妥善安置。由于原項目公司已經(jīng)形成了一套成熟穩(wěn)定的經(jīng)營管理模式,對項目的了解較為深入。如果原項目公司能夠達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn),項目的移交程序?qū)⒋蟠蟮玫胶喕椖恳平缓?,出現(xiàn)新運(yùn)營公司對路段情況不熟悉導(dǎo)致的運(yùn)營初期管養(yǎng)水平下降的風(fēng)險也大大降低,有助于項目的平穩(wěn)移交。而劣勢在于:(1)由于道路收費(fèi)站點(diǎn)過多,布設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,用戶經(jīng)常停車交費(fèi),導(dǎo)致行車延誤,大大影響了車輛的通行效率和運(yùn)行速度,使得高等級公路的服務(wù)水平下降,既沒有充分發(fā)揮高等級公路通行能力,又使道路用戶的利益受損;(2)缺乏競爭,不利于運(yùn)營公司在經(jīng)營管理方面,經(jīng)營方式、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)效益方面的提升;(3)不利于降低道路的經(jīng)營成本。沒有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì),重復(fù)修建收費(fèi)站,每段經(jīng)營路段需自成體系的管理人員和設(shè)備,增加了成本。

    3.2 委托相鄰路段接管項目

    為了實現(xiàn)集約化生產(chǎn),相鄰項目公司將管養(yǎng)范圍延長至經(jīng)營期滿收回的公路范圍內(nèi),對路段進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營、管理和養(yǎng)護(hù)。

    優(yōu)勢包括以下幾個方面:(1)相鄰路段項目公司對項目有較為深刻的認(rèn)識,有利于項目的平穩(wěn)移交;(2)相鄰項目公司通過對公司現(xiàn)有的人力、物力、財力、管理和相關(guān)技術(shù)等生產(chǎn)要素的統(tǒng)一配置,有利于實現(xiàn)項目的集約化生產(chǎn),降低項目的運(yùn)營管理養(yǎng)護(hù)成本;(3)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大伴隨著人員隊伍的擴(kuò)充,部分原項目公司的員工可以實現(xiàn)無縫轉(zhuǎn)崗,有利于人員的安置。

    劣勢則體現(xiàn)在:(1)直接委托不利于運(yùn)營公司在經(jīng)營管理、經(jīng)營方式、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)效益方面的提升;(2)不同項目運(yùn)營管理養(yǎng)護(hù)資金來源有很大差異,若共用一套管理班子、管養(yǎng)資源,一定程度上會引發(fā)兩種模式切割困難的問題,甚至可能會造成財政撥款無法達(dá)到專款、國家財政資金流失的嚴(yán)重問題。

    3.3 向社會公開招標(biāo)引入競爭

    在收費(fèi)公路經(jīng)營期滿后,按照相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)將收費(fèi)期滿收回的經(jīng)營性高速公路的運(yùn)營工作進(jìn)行委托或進(jìn)行招投標(biāo),按照市場原則確定運(yùn)營單位。該種模式有利于項目運(yùn)營的更加公開透明,降低運(yùn)營成本,但也加劇了不確定性,不利于公路長遠(yuǎn)來的平穩(wěn)運(yùn)行。

    優(yōu)勢包括以下幾個方面:(1)分階段、分步驟地放開高速公路運(yùn)營管理市場,將市場競爭機(jī)制引入到高速公路運(yùn)營管理方面;(2)通過招標(biāo)投標(biāo)提高公路運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益;(3)通過招標(biāo)投標(biāo)提升企業(yè)競爭力,促進(jìn)行業(yè)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制;(4)通過招標(biāo)投標(biāo)健全市場經(jīng)濟(jì)體系;(5)通過招標(biāo)投標(biāo)打擊貪污腐敗。

    存在弊端:(1)高速公路產(chǎn)業(yè)本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性和事業(yè)性,管理難度大。放開市場,可能會造成引入專業(yè)性相對較弱、高速公路運(yùn)營經(jīng)驗相對缺失的企業(yè)的風(fēng)險;(2)高速公路的運(yùn)營方穩(wěn)定性無法得到保障;(3)制定一個市場公允的招標(biāo)價格困難較大。

    3.4委托省交通集團(tuán)公司統(tǒng)一管理

    由交通主管部門委托省交通集團(tuán)對經(jīng)營期滿收回的公路進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)營、管理、養(yǎng)護(hù),是借助專業(yè)化高速公路運(yùn)營單位管理高速路,采用公司制模式對高速公路進(jìn)行管理、監(jiān)督以及協(xié)調(diào),省交通集團(tuán)全面負(fù)責(zé)高速公路運(yùn)營管理,按照高速路段劃分建立多個子單位企業(yè)的模式。具有規(guī)?;?jīng)營的種種優(yōu)點(diǎn),也無法克服壟斷帶來的種種弊端。

    存在優(yōu)勢:(1)有利于項目管理養(yǎng)護(hù)資金的籌措;(2)有利于形成規(guī)?;?jīng)營;(3)有利于通過集團(tuán)化的管理,來加強(qiáng)現(xiàn)代化管理設(shè)備的統(tǒng)籌安排,彌補(bǔ)現(xiàn)代化技術(shù)管理的不足;(4)有利于原項目公司的員工實現(xiàn)無震轉(zhuǎn)職,平穩(wěn)安置。

    存在弊端有:(1)省交通集團(tuán)壟斷高速公路的管養(yǎng),不利于激勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、管理模式創(chuàng)新和服務(wù)水平提升;(2)不利于最大限度上降低公路的管養(yǎng)成本。

    3.5 由省公路事務(wù)中心新成立二級單位,另起爐灶負(fù)責(zé)收回后的高速公路的運(yùn)營管理

    經(jīng)營期滿收回的公路,由省公路中心的二級單位作為其管理機(jī)構(gòu),對所有到期收回公路采取行業(yè)管理方式,各個路段公司則負(fù)責(zé)具體的經(jīng)營與管理。這種模式利于更大程度地發(fā)揮高速公路的公益性,有利于資金的統(tǒng)籌安排,也有助于道路運(yùn)營更大程度上的緊跟政策,但也存在加劇相關(guān)部門監(jiān)管難度的困難,大大誘發(fā)了“政企不分”帶來的一系列的問題的風(fēng)險。

    存在優(yōu)勢包括:(1)交通主管部門可通過各個項目間的統(tǒng)籌,更好地兼顧國家發(fā)展和高速公路經(jīng)營的眼前利益與長遠(yuǎn)的利益,也能更大限度上的發(fā)揮收回的收費(fèi)公路的公益性;(2)省公路中心的二級部門作為公路的運(yùn)營管理單位,可以在更大程度上使得政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)與部門相互之間的信息進(jìn)行暢通的溝通交流,從而提高工作業(yè)績,降低運(yùn)營管理成本;(3)面對地質(zhì)災(zāi)害(例如洪水、地震、泥石流)等一些不可抗力事件時,事業(yè)型模式能充分發(fā)揮其優(yōu)勢,各個政府機(jī)構(gòu)利用各種信息與資源高質(zhì)量、快速的做出反應(yīng),最大限度的保障人民生命財產(chǎn)的安全,降低損失;(4)政府的相關(guān)交通主管部門能夠更好地參與高速公路運(yùn)營管理的規(guī)章制度的制定與決策,提出可操作性的建議使高速公路的運(yùn)營管理科學(xué)高效的進(jìn)行。

    存在弊端有:(1)高速公路產(chǎn)業(yè)本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性和事業(yè)性,由政府職能部門直接管理,會引起高速公路政府職能管理中出現(xiàn)“裁判員”和“運(yùn)動員”的身份重疊現(xiàn)象,從而對高速公路的運(yùn)營管理養(yǎng)護(hù)帶來體制改革力度較低、市場化進(jìn)程緩慢以及利潤不均衡等問題;(2)運(yùn)營單位與政府職能部門之間聯(lián)系過大,有較大的風(fēng)險會誘發(fā)尋租現(xiàn)象。即企業(yè)向政府爭取優(yōu)惠待遇,利用特殊政策維護(hù)自身的獨(dú)家壟斷或得到其他好處,但社會的總資源發(fā)生耗散。

    4 結(jié)論與建議

    不同的移交接收主體帶來的結(jié)果各有利弊,本文建議在選擇項目接收方時,根據(jù)項目自身情況、地方政府實際財政狀況等,充分考慮原公路經(jīng)營企業(yè)的平穩(wěn)過渡及其員工安置因素,同時保證接收方具有較強(qiáng)的專業(yè)性,能夠繼續(xù)為項目提供高水平的公路管養(yǎng)服務(wù),減少公路的社會營運(yùn)成本,盡可能的為財政、公眾減負(fù)。另一方面,要對經(jīng)營期滿的收費(fèi)公路回歸公益性存在正向推動作用。從而盡量使公路發(fā)揮其通達(dá)性高、運(yùn)輸成本低的優(yōu)勢,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好地服務(wù),實現(xiàn)路網(wǎng)整體效益最大化。

    參考文獻(xiàn):

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    [2]章權(quán).經(jīng)營性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿收回及其運(yùn)營管理關(guān)鍵技術(shù)研究[D].Doctoral dissertation,長安大學(xué),2011.

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