應急管理期間政府對經濟調控的方向與限度

關鍵詞：新冠肺炎疫情;臨時價格干預;政府市場;公平競爭

作者簡介：程侃（1995—）女，漢族，河南安陽人，武漢大學研究生，研究方向：經濟法。

2020年開年新冠肺炎疫情爆發(fā)擴散，遏制新型冠狀病毒的蔓延、保護人民群眾的生命安全成為了國家最重要的任務，為防止疫情大面積擴散采取的隔離措施使全國經濟陷入了大面積停滯。疫情防控形勢瞬息萬變，無論是在疫情爆發(fā)階段平衡市場供求、穩(wěn)定市場秩序還是疫情得到控制之后企業(yè)的復產復工，政府都應該綜合考慮各種局面和情況，科學合理決策，尊重市場秩序，最大程度兼顧各方利益。

應急管理期間政府對經濟調控的方向

政府實施臨時價格干預措施并查處價格違法行為

應急管理期間國家關于價格違法行為的立法與執(zhí)法。在立法層面，《價格法》第14條列舉了一系列經營者的價格違法行為，如“相互串通，操縱市場價格;捏造、散布漲價信息，哄抬價格，推動商品價格過高上漲;利用虛假的或者使人誤解的價格手段，誘騙交易”等。針對新冠肺炎疫情期間市場亂象的特殊性，為確保防控期間口罩、抗病毒藥品、消毒殺菌用品、相關醫(yī)療器械等防疫用品以及與群眾日常生活相關的糧油肉蛋菜奶等基本民生商品市場價格秩序穩(wěn)定，市場監(jiān)管總局于2020年2月1日出臺了《市場監(jiān)管總局關于新冠肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）?！吨笇б庖姟分袑Α敖洜I者捏造漲價信息”“經營者散布漲價信息”“生產、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的哄抬價格行為”進行了詳細規(guī)定，在防疫用品方面特別列舉了“強制搭售其他商品”“大幅度提高運費”“超過規(guī)定進銷差價率”“囤積急需物資”等價格違法行為。除此以外，針對疫情防控期間，“違反國家有關市場經營、價格管理等規(guī)定，囤積居奇，哄抬疫情防控急需的口罩、護目鏡、防護服、消毒液等防護用品、藥品或者其他涉及民生的物品價格，牟取暴利，違法所得數(shù)額較大或者有其他嚴重情節(jié)，嚴重擾亂市場秩序”的行為，國家出臺《關于依法懲治妨害新冠肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，納入非法經營罪的認定情形。

在執(zhí)法層面，自疫情期間應急處置措施采取后，從中央到地方多次發(fā)文要求保障應急管理期間生活必需品供應充足，執(zhí)法部門派專人對區(qū)域內大中型超市、農貿市場生活必需品價格進行常態(tài)監(jiān)測，關注并報送生活必需品的銷售價格和庫存情況。各地市場監(jiān)督管理局持續(xù)加大對防疫用品、民生用品等重要商品的價格監(jiān)管力度，從重甚至頂格處罰借疫情大發(fā)“國難財”產生嚴重社會不良影響的價格違法案件。國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布多批各地疫情防控相關商品價格違法典型案例，以規(guī)范價格違法執(zhí)法，也表明對于應急管理期間哄抬物價、牟取暴利行為堅決嚴厲打擊的態(tài)度。

應急管理期間政府的價格干預措施。2003年國家發(fā)改委根據(jù)《價格法》制定了《非常時期落實價格干預措施和緊急措施暫行辦法》，對非常時期政府實施的價格干預作出了具體的規(guī)定。根據(jù)《價格法》第30條規(guī)定，政府價格干預可以采用限定差價率、限定利潤率、限定限價、實行提價申報制度和調價備案制度。

市場監(jiān)管總局《指導意見》第八項規(guī)定“經營者違反省級人民政府依法實施的價格干預措施關于限定差價率、利潤率或者限價相關規(guī)定的，構成不執(zhí)行價格干預措施的違法行為，不按哄抬價格違法行為進行查處?！痹摋l規(guī)定是疫情期間，政府采取價格干預措施的依據(jù)，全國大部分省、市結合本地區(qū)疫情的嚴重程度和物資供需狀況，發(fā)布了適用于本地的價格違法行為認定指導意見，對特定生活和防疫必需品進行了價格干預。各省市采主要價格干預方式為限定差價率，將進銷差價率集中限制在15～35%的范圍內。上述商品的經營者進銷差價率超過當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門規(guī)定的，認定為不執(zhí)行價格干預措施的價格違法情形。

政府實施促進經濟恢復發(fā)展的激勵措施

應急管理期間，政府不但要承擔起穩(wěn)定生活必需品價格的職責，還要采取調控措施，千方百計把市場主體保護好，刺激經濟恢復發(fā)展。保就業(yè)、保民生、保供應鏈產業(yè)鏈穩(wěn)定，筑牢“?！钡牡拙€，謀好“穩(wěn)”的大局，保持“進”的態(tài)勢。激勵措施的范圍主要涉及：減稅降費、減免電費天然氣費、協(xié)商工資、減免社會保險費、財政補貼等減輕企業(yè)負擔的措施;提供金融服務、增信服務;推動“放管服”改革簡化審批流程;就業(yè)促進;穩(wěn)定農業(yè)生產;促進重點領域技術創(chuàng)新等。中央層面對經濟恢復的扶持措施中有大部分措施直接針對在疫情期間受到重創(chuàng)的中小微企業(yè)，扶持的重心也向受疫情影響嚴重的地方傾斜。

應急管理期間政府對經濟調控的理論依據(jù)

政府與市場關系

在市場經濟中，市場在資源配置中起決定性作用，市場經濟是自由經濟，價格與供求引導市場機制完成資源配置，但市場并非萬能，市場失靈的情況經常發(fā)生。市場缺陷通常表現(xiàn)為市場障礙不完全競爭、信息不充分和不對稱、公共產品供應不足、社會分配不公、外部性問題等形式。市場失靈為政府進行某種形式的干預提供了空間，是政府干預經濟的最主要原因。凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中論述了政府需對經濟進行宏觀調控的理論，當經濟體受到總需求或者總供給等外部沖擊時，市場資源配置不會在受到沖擊后迅速回到均衡狀態(tài)，導致經濟呈現(xiàn)出擴張或者緊縮的大幅波動現(xiàn)象，持續(xù)一段時間將造成嚴重的社會動蕩。政府需要通過宏觀政策緩沖外部沖擊，從而實現(xiàn)對短期波動的逆周期調節(jié)，此時政府對經濟的宏觀調控具有靈活高效的優(yōu)勢。

突然爆發(fā)的疫情和迫不得已采取的應急防控措施對于市場總供給、總需求是一個非常大的外部沖擊，市場失靈表現(xiàn)較為明顯。在市場障礙方面，此次疫情期間既出現(xiàn)了市場固有障礙也出現(xiàn)了非市場性障礙。疫情期間市場的固有障礙體現(xiàn)在競爭無序、不公平競爭亂象普遍存在，市場主體無法自由展開競爭。供需關系發(fā)生急劇變化，買賣雙方信息不對稱，一些經營者故意哄抬物價，強制搭售質次價高商品，甚至捏造漲價信息，擾亂正常的市場競爭秩序。疫情期間非市場性障礙主要來源于政府為了防止傳染病擴散采取了一系列的封閉管理措施，外地商品貨物無法進入本地市場，本地商品也無法按需流出，社會資源難以自由地實現(xiàn)流動和組合，價格調節(jié)機制大打折扣。此時國家運用宏觀調控工具，出臺一系列財政政策貨幣政策和投資政策、產業(yè)政策、區(qū)域政策等，可以短時間干預經濟持續(xù)下行的趨勢，維護市場的穩(wěn)定運行，快速扭轉危機使經濟體穩(wěn)定向好發(fā)展。

保障弱勢群體基本生活權益

應急管理期間政府臨時價格干預措施一方面是為了應對市場失靈，維護良好的市場秩序，更重要的原因是對人民群眾尤其是弱勢群體基本生活權益的保障。疫情期間，基本防疫用品的需求量大漲，供給遠遠無法滿足，如果沒有政府的臨時價格干預措施，基本防疫用品的價格會因為供需矛盾暴漲，這也是市場資源配置的一種方式。隨著價格防疫用品價格暴漲，人民可能會因此減少防疫用品的需求，比如不出門可以減少口罩、酒精的消費需求。生產經營者會因為生產銷售防疫用品有利可得后在復產復工后加大防疫用品的生產和出售，可以使防疫用品的供求端迅速增加。市場自發(fā)調節(jié)下，經過較長一段時間，基本防疫用品的價格會因為供需平衡回到正常值，但是等待市場自發(fā)調節(jié)，平衡供需矛盾在時間上是漫長的，代價是巨大的?；痉酪弑匦杵泛蜕畋匦杵返拇蠓葷q價，對于收入較高的民眾來說，可能不會產生較大影響，對于收入一般的民眾尤其是弱勢群體來說，這種價格漲幅也許無法承受。根據(jù)馬克斯·韋伯社會分層理論與社會連帶理論，社會群體中有強弱之分，且之間的差距呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。社會分層既是社會中成員之間沖突的結果，又是加劇社會矛盾的根源。 非常時期通過政府公權力的行使，對民生相關的商品進行臨時價格干預，保護了弱勢群體的基本權益，有助于社會整體利益最大化。

應急管理期間政府對經濟調控的限度

應急管理期間政府對經濟領域的政策調控主要表現(xiàn)臨時價格干預和經濟激勵，如果政府經濟調控措施缺位將無法快速挽救下行的經濟形勢，但是應急管理期間政府對經濟的調控不是沒有限度的，政府的經濟調控措施過度同樣會損害市場經濟的運轉。應急管理期間經濟干預決策的窗口期非常狹窄，政府作出經濟干預措施的決策受到的法律約束比常態(tài)的決策作出要弱，需把握好必要的限度。應急管理期間政府依然需要尊重市場在資源配置中的決定性作用，打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，發(fā)揮市場價格機制的長效作用;同時應急管理期間政府的經濟干預措施需要遵循科學合理原則，兼顧各方利益;最后應急管理期間政府的經濟干預措施要遵循公平競爭原則，建“親清”政商關系，不能為短期利益損害公平的市場競爭秩序。

尊重市場在資源配置中的決定性作用

應急管理期間的臨時經濟干預措施是必要的，也是有充分法律依據(jù)的，但是對于市場價格的任何行政性干預，都會在一定程度上使價格信號失真，導致市場價格機制不能正常發(fā)揮作用。市場機制是強健的，在疫情快速蔓延的時候，尤其應該充分認識尊重市場這一價值，保護好市場機制發(fā)揮作用的環(huán)境。例如疫情使得一些企業(yè)捕捉到了新的市場需求，激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng)新動力。政府的經濟激勵政策中也應關注市場需求，例如政府改變投資傳統(tǒng)基礎設施建設以拉動經濟復蘇的方式，直面疫情暴露出的我國在城市治理、公共衛(wèi)生危機應對等方面的薄弱環(huán)節(jié)，投資“新基建”，為智慧城市建設帶來更多的可能性，進而改進城市醫(yī)療衛(wèi)生、公共防疫、應急管理能力。在生活必須品的價格管控措施中，也要充分尊重市場機制的作用，在不損害市場價格機制功能的范圍內，對特定物品的價格在特定時間進行有限的、適度的、科學合理的干預，當應急管理解除，政府臨時價格干預就應當及時解除，恢復市場常態(tài)，避免干預過度。

應急管理期間政府的經濟干預措施需要遵循科學合理原則

兼顧各方利益。應急管理期間政府為保護人民的基本生存權益實施臨時價格干預措施并非沒有限度，政府的臨時價格干預措施在保護弱勢群體基本權益的同時，一定程度上損害了經營者的經營自主權。應急管理期間，物價上漲的原因很多，有些是出于成本壓力的推動，經營者迫于成本上漲的壓力而不得不提價，此時經營者適當提價是合理的;也有因為產品一時間短缺并且這種短缺預計不會持續(xù)過久，一些經營者趁機謀取暴利，此種漲價就具有非正當性。如果不分清原因，一概對價格上漲采取差價率管制，經營者無法通過提價來抵消成本上漲帶來的虧損，將對經營者的經營自主權造成嚴重損害。如果政府的臨時價格干預措施不科學合理，將會使通過保護社會公共利益所建立起來的實質公平和利益平衡再度被打破，損害生產經營者利益和社會的總體效益。政府可以更多的通過財政補貼的方式，補償企業(yè)減損的在正常情況下應當獲取的利益，促進弱勢群體權益保障和經營者經營自主權之間的利益平衡。

科學運用多種調控工具和方案。應急管理期間，各地根據(jù)《指導意見》的要求，對特殊商品進行了價格干預，采用的具體方式主要為限定差價率，集中限制在15～35%的范圍內，差價率超過當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門規(guī)定比率的，認定為價格違法。差價率是銷售價格與購進價格的差占購進價格的比率，計算簡單易于執(zhí)行，可以節(jié)約執(zhí)法成本提高執(zhí)法效率。但差價率衡量指標單一，只考慮了經營者的進價與銷售價格，在一些情況下缺乏科學性。甚至出現(xiàn)0.6元口罩賣1元被認定為哄抬物價，引起廣泛爭議，原因就在于單一指標分析使得價格違法行為的認定過于僵化。

營業(yè)收入是企業(yè)利潤的最主要來源，企業(yè)的營業(yè)利潤除了營業(yè)收入減營業(yè)成本外還需要扣除稅金及附加、銷售費用、管理費用、財務費用、研發(fā)費用、資產減值損失、信用減值損失等項目，再扣除營業(yè)外支出和所得稅費用，最終剩下的才是企業(yè)的凈利潤。應急管理期間，企業(yè)營業(yè)收入驟減，在一個營業(yè)周期可變現(xiàn)的流動資產大幅度減少，但又必須支出房租、員工工資等管理費用，支付貸款利息等財務費用，連續(xù)性投放廣告的銷售費用等，一些企業(yè)有大量的存貨，長時間停產停業(yè)導致存貨“殘冷背次”，不得不計提存貨跌價準備，承受資產減值損失。企臨時價格干預措施僅針對差價率進行限制而不考慮這些經營必要費用的支出，可能使企業(yè)因為價格干預措施而承擔虧損，一些企業(yè)看到無利可圖會停止經營價格干預范圍內商品，供需矛盾進一步加劇。相比較限定差價率這一方案，限定利潤率考慮的要素更為全面，價格執(zhí)法機構工作人員可以在監(jiān)測成本之外，也監(jiān)測企業(yè)生產經營必須支出的費用。根據(jù)《價格法》第30條的規(guī)定，還可以采用提價申報制度和調價備案制度，或者多種措施合并適用，避免一刀切，使經營者利益和社會公共利益得到平衡。

應急管理期間政府的政策措施要遵循公平競爭原則

應急管理期間政府的經濟干預措施需遵循公平競爭的原則，關注政府職能的轉變和公平競爭審查，加強公平競爭的市場環(huán)境建設。情期間，中央和各地方均出臺了一系列涉及減稅降費降低企業(yè)生存成本、擴大金融支持、激勵保障用工、特定行業(yè)財政補貼的經濟調控措施。一些政策進一步推進了政府“放管服”改革，精簡了政府審批環(huán)節(jié)，簡化了政府的審批流程，提高智能化服務水平，優(yōu)化營商環(huán)境。但是各地方政府出臺的加大金融扶持措施、財稅優(yōu)惠措施也應有一定的限度，需遵循公平競爭的原則，應急管理期間出臺的政策不能省略公平競爭審查這一環(huán)節(jié)?！秶鴦赵宏P于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》中要求行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織制定涉及市場主體經濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應當進行公平競爭審查。因此即使在應急管理期間，政府在制定經濟調控的政策時也應該注重公平競爭審查的作用，否則短期推動經濟發(fā)展的措施會對市場公平競爭機制造成長期的不良影響。例如一些復工復產幫扶政策僅給予了特定企業(yè)金融幫扶、費用減免;一些穩(wěn)定就業(yè)政策直接增加了特定企業(yè)的成本，出現(xiàn)“政府請客企業(yè)買單”的慷他人之慨行為;部分要求貸款限制放開、增加信貸規(guī)模的措施過度損害了部分金融機構的經營自主權;有些地方政府疫情期間為了緊急調配物資，直接指定特定企業(yè)負責供應，;不同地方政府設置了不同的優(yōu)惠措施和不同程度的財政專項補貼，可能會導致區(qū)域間相關市場的不公平競爭等。在消費券發(fā)放問題上，不能因為消費券在疫情期間對經濟恢復發(fā)展產生了積極作用而忽視政府經濟調控措施限度的問題。有的城市消費券的發(fā)放選擇了多家電子商務平臺，還有許多城市只選擇了一家電子商務平臺供市民領取消費券。政府隨意限定電子商務平臺作為消費券的發(fā)放平臺，會損害商家與商家之間、平臺與平臺之間的公平競爭。首先，如果政府隨意指定某一個或某幾個電子商務平臺作為消費券的發(fā)放平臺，市民為了領取消費券不得不下載指定APP，平臺可以成功鎖定用戶、增加流量，增加在相關市場的市場份額。在相關市場中被政府選中的平臺因此具備了競爭優(yōu)勢，而這種競爭優(yōu)勢是政府決策賦予的，其他平臺并沒有公平的途徑參與政府的選擇。其次，商家也并非與每個電子商務平臺都有合作，與被政府選擇作為消費券發(fā)放的平臺合作的商家會因此獲得更多的客戶，其他商家若要與該電子商務平臺合作需要付出一定的轉換成本。政府消費券發(fā)放方式的不當，會導致其商家和電子商務平臺市場的競爭損害，要嚴格按照《政府采購法》的要求，遵循公開透明原則、公平競爭原則。

競爭是市場經濟的內在屬性，應急管理期間依然要重視市場在資源配置中的決定性作用。加強對應急管理期間政府出臺的經濟干預措施的公平競爭審查，強化競爭政策的基礎性地位，厘清政府和市場的邊界，才能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和以及更好地發(fā)揮政府作用。同時堅持競爭中立原則，對疫情防控重點企業(yè)進行傾斜性扶持時，不得對不同所有制的企業(yè)實施差別化的優(yōu)惠措施。盡量減少以行政權力直接配置市場資源和生產要素，減少地方政府和有關部門對特定產業(yè)和企業(yè)的專項補貼與扶持，對于受疫情影響必須設置的專項補貼與扶持也應該作為一種階段性的短期調控措施，規(guī)定生效期限和嚴格的適用條件，在該產業(yè)恢復正常后及時取消以恢復市場常態(tài)，避免出現(xiàn)政府過度干預的情況。

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