以進(jìn)城農(nóng)村貧困人口優(yōu)先享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)促穩(wěn)定脫貧

王大偉

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，對(duì)在城鎮(zhèn)工作生活一年以上的農(nóng)村貧困人口，輸入地政府要承擔(dān)相應(yīng)的幫扶責(zé)任，并優(yōu)先提供基本公共服務(wù)，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)村貧困人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。圍繞這一重點(diǎn)任務(wù)，按照黨中央對(duì)進(jìn)一步打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作出的總體部署，各地區(qū)積極行動(dòng)，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口優(yōu)先享有城鎮(zhèn)公共服務(wù)，對(duì)確保貧困人口持續(xù)穩(wěn)定脫貧發(fā)揮了重要作用。

一、為進(jìn)城農(nóng)村貧困人口提供全方位公共服務(wù)保障

各地區(qū)按照“兩不愁、三保障”要求，統(tǒng)籌開發(fā)式扶貧和保障性扶貧，統(tǒng)籌農(nóng)村貧困人口進(jìn)城與部分城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)下鄉(xiāng)，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，大大提升了貧困人口享有更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的水平。

（一）強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)

強(qiáng)化就業(yè)扶貧針對(duì)性，積極推動(dòng)就業(yè)意愿、就業(yè)技能與就業(yè)崗位精準(zhǔn)對(duì)接。一是著力強(qiáng)化勞動(dòng)技能培訓(xùn)。湖南省每年至少為有就業(yè)意愿且未就業(yè)的貧困勞動(dòng)力推薦3次崗位、提供1次職業(yè)指導(dǎo)、提供1次免費(fèi)技能培訓(xùn)服務(wù)，到2019年，全省有就業(yè)意愿貧困勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)移就業(yè)超80萬人，占有轉(zhuǎn)移就業(yè)意愿總數(shù)的98%以上。云南省通過“四個(gè)一批”技能扶貧專項(xiàng)行動(dòng)，完成各類就業(yè)培訓(xùn)近500萬人次，其中培訓(xùn)建檔立卡貧困勞動(dòng)力占近1/4。二是強(qiáng)化就業(yè)崗位對(duì)接。遼寧省組織省內(nèi)外3000余家企業(yè)走進(jìn)10個(gè)深度貧困縣，提供崗位22.8萬個(gè)，帶動(dòng)6381人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。三是利用對(duì)口幫扶機(jī)制，推動(dòng)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)。浙江省為外省建檔立卡貧困人員1400余人提供公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)職業(yè)技能培訓(xùn)。云南省實(shí)現(xiàn)省外轉(zhuǎn)移建檔立卡貧困人口23.70萬人次。四是加強(qiáng)貧困人口創(chuàng)業(yè)扶持。重慶市成立為農(nóng)村貧困提供創(chuàng)業(yè)擔(dān)保的小微企業(yè)融資擔(dān)保公司，2017年以來為創(chuàng)業(yè)農(nóng)村貧困人口發(fā)放貸款約30億元。

（二）完善社會(huì)保障，兜牢農(nóng)村貧困人口基本保障底線

統(tǒng)籌各類保障措施，推動(dòng)農(nóng)村貧困人口養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助水平。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確保農(nóng)村貧困人口全覆蓋。河南省建檔立卡貧困人口參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)372.3萬人，參保率達(dá)到99.86%。新疆開展建檔立卡貧困人口參保專項(xiàng)行動(dòng)，擴(kuò)大貧困人口參保繳費(fèi)覆蓋面。二是推動(dòng)包括農(nóng)村貧困人口在內(nèi)的進(jìn)城人口參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。江蘇省明確在城鎮(zhèn)就業(yè)并有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工，均可平等參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)并享受同等待遇。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助，為未落戶農(nóng)村貧困人口提供救助。山西省推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌，支持將持有居住證人口納入城鎮(zhèn)社會(huì)救助和養(yǎng)老服務(wù)范圍。

（三）突出醫(yī)療保障，著力做好健康扶貧

針對(duì)因病、因殘致貧比例居高不下的問題，各地區(qū)把對(duì)農(nóng)村貧困人口的醫(yī)療保障服務(wù)放在更加突出的位置。一是建立進(jìn)城農(nóng)村貧困人口健康檔案。江西省建立進(jìn)城農(nóng)村貧困人口健康檔案29萬份。山東省對(duì)在轄區(qū)內(nèi)辦理居住登記6個(gè)月以上或有常住趨勢(shì)的進(jìn)城農(nóng)村貧困人口建立統(tǒng)一、規(guī)范的健康檔案，落實(shí)基本公共衛(wèi)生服務(wù)。二是提高農(nóng)村貧困人口住院醫(yī)藥費(fèi)用報(bào)銷比例。安徽省貧困人口住院醫(yī)藥費(fèi)用平均實(shí)際補(bǔ)償比例近95%，較普通參?；颊咛岣呒s30個(gè)百分點(diǎn);低保對(duì)象、特困人員等大病保險(xiǎn)起付標(biāo)準(zhǔn)降低30%，各費(fèi)用段報(bào)銷比例分別提高10個(gè)點(diǎn)。吉林省對(duì)貧困人口實(shí)行大病保險(xiǎn)起付標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)40%等傾斜性支付政策。三是推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，為農(nóng)村貧困人口提供“上門”服務(wù)。安徽省為行動(dòng)不便貧困患者提供送藥上門服務(wù)，選派600多名醫(yī)療專家駐點(diǎn)幫扶。吉林省實(shí)施精準(zhǔn)醫(yī)療救助扶貧，專門為270多例貧困人員進(jìn)行手術(shù)或外科手術(shù)治療。

（四）加強(qiáng)教育扶貧，阻斷貧困代際傳遞

確保農(nóng)村貧困人口子女在本地就學(xué)不輟學(xué)或進(jìn)城接收義務(wù)教育，提升貧困人口子女教育質(zhì)量和水平。一是強(qiáng)化對(duì)貧困人口子女入學(xué)精準(zhǔn)幫扶。河北、山東等省份對(duì)貧困生實(shí)行建檔立卡管理，進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶;廣西對(duì)農(nóng)村建檔立卡貧困戶子女實(shí)施從學(xué)前教育到高中階段上學(xué)全程跟蹤資助，確保100%資助到位。二是提升貧困地區(qū)義務(wù)教育水平。到2018年，新疆自治區(qū)22個(gè)深度貧困縣全面改薄投入資金投入占總投入的約40%。三是確保進(jìn)城貧困人口隨遷子女教育。福建省傾斜支持進(jìn)城務(wù)工人員入學(xué)受教育，對(duì)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口子女可免試就讀中等職業(yè)學(xué)校。

（五）擴(kuò)大住房保障覆蓋面，將進(jìn)城農(nóng)村貧困人口納入覆蓋范圍

著力解決進(jìn)城農(nóng)村貧困人口住有所居問題。

一是通過易地搬遷等方式，推動(dòng)農(nóng)村貧困人口向城鎮(zhèn)集聚，改善居住條件。廣西實(shí)施扶貧生態(tài)移民工程，通過給予住房補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助、住房貸款等多種方式，支持生態(tài)移民向縣城和園區(qū)集聚。二是推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口同等享有住房保障。重慶市打破城鄉(xiāng)、地域和戶籍限制，將進(jìn)城農(nóng)村貧困人口等進(jìn)城務(wù)工人員和外地就業(yè)人員納入公租房保障范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、市內(nèi)外人員在公租房保障上的同等待遇;為120萬住房困難群體解決了住房問題，其中50%以上為進(jìn)城貧困農(nóng)村人口。湖南省將有3.4萬戶“在城鎮(zhèn)工作生活一年以上的農(nóng)村貧困人口”納入住房保障。黑龍江為進(jìn)城農(nóng)村貧困戶6834戶提供住房實(shí)物配租。

二、進(jìn)城貧困人口優(yōu)先享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)仍有障礙

各地在為進(jìn)城農(nóng)村貧困人口優(yōu)先提供基本公共服務(wù)、推動(dòng)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)下沉等方面取得了一定進(jìn)展，但對(duì)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口整體情況把握、脫貧后續(xù)政策預(yù)期等方面還存在一些問題。

一是對(duì)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口數(shù)量規(guī)模和公共服務(wù)需求等缺少整體把握。人口流入地整體上缺少對(duì)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)進(jìn)城貧困人口公共服務(wù)需求了解不足，在基本公共服務(wù)供給上，實(shí)施統(tǒng)一普惠性政策，缺少專門針對(duì)外來貧困人口的針對(duì)性、精準(zhǔn)化、差異化公共服務(wù)提供政策。二是脫貧之后的政策尚不明確，影響貧困人口進(jìn)城積極性。對(duì)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后的后續(xù)政策，目前原則性地提出“脫貧不脫政策”，對(duì)如何確保政策落實(shí)，尚沒有細(xì)化具體措施。特別是對(duì)于貧困人口進(jìn)城以后是否享受的相關(guān)政策、農(nóng)村相關(guān)權(quán)益如何保障等沒有明確的制度規(guī)定，影響農(nóng)村貧困人口進(jìn)城的積極性。

三、加快推進(jìn)進(jìn)城貧困人口優(yōu)先享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)

要順應(yīng)人口進(jìn)城大趨勢(shì)，將鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化與脫貧攻堅(jiān)更加緊密地結(jié)合起來，鼓勵(lì)有意愿、有條件進(jìn)城的農(nóng)村貧困人口有序市民化并充分享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，積極推動(dòng)教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)下沉并惠及更多農(nóng)村貧困人口。

（一）加強(qiáng)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，穩(wěn)定貧困人口預(yù)期

一是進(jìn)一步明晰中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任，建立健全國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善服務(wù)質(zhì)量和支出等標(biāo)準(zhǔn)。二是提升資金使用效率，探索建立扶貧性基本公共服務(wù)類建設(shè)補(bǔ)助資金可攜帶的機(jī)制，提高流入地政府吸納貧困人口積極性。三是順應(yīng)貧困地區(qū)人口減少趨勢(shì)，統(tǒng)籌貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施布局，適度向縣城、城鎮(zhèn)集聚，并通過提供校車、救護(hù)車等方式，確保分散居住貧困人口享受高質(zhì)量基本公共服務(wù)。四是加快明確脫貧后人口可享受政策，并確保農(nóng)村貧困人口進(jìn)城后完整保留享有農(nóng)村各項(xiàng)權(quán)益，加快建立農(nóng)村相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制。

（二）強(qiáng)化貧困人口分類指導(dǎo)，加強(qiáng)全過程跟蹤服務(wù)和動(dòng)態(tài)調(diào)整

一是加強(qiáng)對(duì)貧困人口甄選和動(dòng)態(tài)調(diào)整，按照具備勞動(dòng)能力、無勞動(dòng)能力、未成年子女等類型，實(shí)施更為精細(xì)的差別化扶貧政策;強(qiáng)化進(jìn)城貧困人口跟蹤服務(wù)，“扶上馬、送一程”。二是明確貧困人口動(dòng)態(tài)調(diào)整方案。根據(jù)勞動(dòng)年齡和勞動(dòng)能力評(píng)測(cè)，結(jié)合村集體民主評(píng)議，強(qiáng)化貧困人口識(shí)別精準(zhǔn)化和動(dòng)態(tài)調(diào)整;對(duì)能有穩(wěn)定就業(yè)的貧困人口，要通過梳理典型等方式，明確逐步減少扶貧補(bǔ)助資金政策，并以遠(yuǎn)期社保保障替代現(xiàn)金補(bǔ)助。

（三）分類完善不同類型基本公共服務(wù)提供機(jī)制

一是突出對(duì)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口扶志、扶智，強(qiáng)化就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、生活融入等發(fā)展型公共服務(wù)供給。二是進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，通過提供適當(dāng)補(bǔ)貼、降低繳費(fèi)比例等方式，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。推動(dòng)為農(nóng)村因病致貧貧困人口制定個(gè)性化診療救治方案，實(shí)現(xiàn)其不出村享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)。三是準(zhǔn)確識(shí)別貧困人口的未成年子女，實(shí)施更加精準(zhǔn)的助學(xué)政策，有條件的地區(qū)為貧困子女提供本地就學(xué)和進(jìn)城就學(xué)等選擇，確保貧困人口子女完成學(xué)業(yè)。四是適度優(yōu)先為進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)貧困人口提供城鎮(zhèn)住房保障。

（四）加強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口統(tǒng)計(jì)工作

一是結(jié)合建檔立卡基礎(chǔ)，建立貧困人口流入流出地統(tǒng)計(jì)協(xié)作對(duì)接機(jī)制。二是完善進(jìn)城農(nóng)村貧困人口統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，健全進(jìn)城貧困人口統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，準(zhǔn)確把握進(jìn)城農(nóng)村貧困人口整體情況。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）