縣級(jí)城市構(gòu)建“大旅游”管理格局的幾點(diǎn)思考

王軍

“大旅游”理念下的縣級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)展的現(xiàn)狀欣欣向榮，令人鼓舞，但成績(jī)光環(huán)下面，也存在著各種各樣的問(wèn)題。為了進(jìn)一步推進(jìn)縣級(jí)城市的旅游業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)“大旅游”管理格局的構(gòu)建，本文分析了縣級(jí)城市旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和存在的一些共性問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出幾點(diǎn)建議。

發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)不僅是建設(shè)美麗幸福縣城的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，也是創(chuàng)造美好生活的民生產(chǎn)業(yè)，更是提升城市品位和擴(kuò)大影響度的無(wú)形產(chǎn)業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，縣一級(jí)城市的旅游業(yè)發(fā)展，基本以政府主導(dǎo)型為主，旅游業(yè)在蓬勃發(fā)展、實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有的同時(shí)，也暴露出管理機(jī)制不暢、資源整合不力、產(chǎn)業(yè)融合不足、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等諸多問(wèn)題。目前，大部分欠發(fā)達(dá)的縣級(jí)城市，在旅游產(chǎn)業(yè)方面，行之有效的建設(shè)機(jī)制尚未組成，共同參與的管理機(jī)制尚未形成，名聲響亮的旅游品牌尚未構(gòu)成。因此，要立足“大旅游”理念，在理順管理機(jī)制、強(qiáng)化資源整合、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合、組建融資平臺(tái)、強(qiáng)化部門合力等方面進(jìn)行探索與破解。

一、大部分縣級(jí)城市旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，在大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的背景下，縣一級(jí)城市的縣委、縣政府都把旅游業(yè)作為優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要載體來(lái)培育，緊扣符合縣城發(fā)展的各種目標(biāo)定位，以獨(dú)具特色的豐富旅游資源為依托，著力打造具有城市特色的旅游品牌，旅游業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)的地位得以逐步確立，旅游產(chǎn)業(yè)在城市發(fā)展大局中的貢獻(xiàn)份額不斷提升。大部分縣級(jí)城市都能擁有若干國(guó)家A級(jí)旅游景區(qū)，擁有多家省星級(jí)鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)，有些旅游項(xiàng)目也能夠成功入選“國(guó)家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建名單。近年來(lái)，縣級(jí)城市大多能夠?qū)崿F(xiàn)旅游接待量超百萬(wàn)千萬(wàn)人次，旅游總收入超百億元，同比增長(zhǎng)年年攀升，旅游業(yè)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了越來(lái)越重要的拉動(dòng)和支撐作用。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）缺乏總體規(guī)劃引領(lǐng)。全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃及與之相應(yīng)的修建性詳規(guī)尚未出臺(tái)，未能形成發(fā)揮引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用的一體化戰(zhàn)略規(guī)劃模式。已實(shí)施的旅游產(chǎn)品規(guī)劃缺乏全局性、統(tǒng)一性考慮，相互銜接不暢、融合不足，長(zhǎng)期處于各自為政、自發(fā)進(jìn)行的狀態(tài)，不同程度地存在特色不夠鮮明，潛力挖掘不足，規(guī)劃建設(shè)簡(jiǎn)單模仿等現(xiàn)象。如何科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)施旅游發(fā)展路徑還需進(jìn)一步精準(zhǔn)定位、精確引導(dǎo)。

（二）資源整合力度不夠。各地的旅游資源豐富，但整合開(kāi)發(fā)力度不夠，從資源優(yōu)勢(shì)向競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化方面尚有一定差距;旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏龍頭引領(lǐng)，缺少競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大型企業(yè)集團(tuán)和較大規(guī)模的旅游綜合體;旅游景區(qū)景點(diǎn)互動(dòng)性、互補(bǔ)性不足，單兵作戰(zhàn)、重復(fù)建設(shè)、互相掣肘等問(wèn)題不同程度地存在，嚴(yán)重影響了旅游業(yè)整體效益的發(fā)揮。

（三）全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)乏力。雖然各旅游重點(diǎn)項(xiàng)目大都已形成了各自的特色，且發(fā)展?jié)摿^大，但體量小，布局散，統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)尚不足，大旅游、大市場(chǎng)、大產(chǎn)業(yè)培育仍不充分。另一方面，由于體制機(jī)制等問(wèn)題，各相關(guān)涉旅部門職能整合不夠，在規(guī)劃建設(shè)、資源整合、龍頭打造、包裝推介等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，相互間缺乏有效的聯(lián)動(dòng)運(yùn)作機(jī)制，難以形成旅游發(fā)展合力。

（四）產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不足。旅游產(chǎn)業(yè)要素發(fā)展不完善，與其他產(chǎn)業(yè)融合不夠。一是旅游六要素中“游”的業(yè)態(tài)較為單一，“購(gòu)”的產(chǎn)品內(nèi)涵不足，“娛”的項(xiàng)目較為匱乏，旅游產(chǎn)業(yè)化水平不高，產(chǎn)業(yè)鏈條不長(zhǎng)，延伸不足。二是旅游與文化、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的融合深度不夠，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用還不強(qiáng)，旅游綜合效益不明顯。

（五）公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善。一是旅游環(huán)線尚未形成，景區(qū)間內(nèi)連外接的交通線路不能有效銜接，進(jìn)入景區(qū)的“最后一公里”尚未完全打通。旅游公路等級(jí)不高、路況不佳，游客可進(jìn)入性、便捷化和綜合滿意度還不高。二是公共服務(wù)供給不足，旅游集散地、游客服務(wù)中心、停車場(chǎng)、環(huán)保公廁等綜合配套設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。與新興業(yè)態(tài)、全域旅游相關(guān)的自駕游、智慧旅游等相關(guān)建設(shè)基本空白，旅游新要素、新業(yè)態(tài)沒(méi)有得到拓展和延伸。

（六）非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和利用不足。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源分布廣泛，形式多樣，內(nèi)涵豐富，涉及民間文學(xué)、傳統(tǒng)戲曲、傳統(tǒng)美術(shù)、傳統(tǒng)技藝等多個(gè)門類范疇，以人們喜聞樂(lè)見(jiàn)的藝術(shù)形式原生態(tài)傳承發(fā)展，并以自身教化與娛樂(lè)的雙重功能，融入人們的日常生產(chǎn)生活。其中最具地域文化特色的有雕刻技藝、戲劇、版畫、跑馬燈、酒釀技藝、琴書等，具有典型的藝術(shù)價(jià)值和鮮明的地方特色。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)是一項(xiàng)涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，在市場(chǎng)化、商業(yè)化及流行文化的沖擊下，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)面臨著保護(hù)困難、傳承后繼乏人等諸多問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：認(rèn)識(shí)不足，保護(hù)氛圍不濃;投入不足，保護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺;專業(yè)保護(hù)人才缺乏，傳承人才后繼乏人。

三、幾點(diǎn)建議

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)編制總體規(guī)劃。加快編制全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃，從城市綜合發(fā)展、整體規(guī)劃的角度謀劃和完善全域旅游總體空間架構(gòu)。全面融匯旅游要素，打破行政區(qū)劃、行業(yè)壁壘的界限，按照“多規(guī)融合、多規(guī)合一”的原則，堅(jiān)持上下一體、全景打造，最大限度實(shí)現(xiàn)旅游空間布局與土地利用、休閑景觀、生態(tài)環(huán)境、歷史文化保護(hù)等諸多方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。立足“長(zhǎng)遠(yuǎn)、超前、留白”的要求，從未來(lái)旅游發(fā)展的趨勢(shì)和方向等層面入手，規(guī)劃建設(shè)一批度假區(qū)、景區(qū)景點(diǎn)、旅游小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)和旅游綜合體，引導(dǎo)全域旅游差異化和特色化發(fā)展，形成有重點(diǎn)、有層次、相互補(bǔ)充的全域旅游發(fā)展格局。

二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，培育旅游新業(yè)態(tài)。找準(zhǔn)“旅游+特色優(yōu)勢(shì)”的發(fā)展定位，大力推動(dòng)資源有機(jī)整合和產(chǎn)業(yè)深度融合，保證傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在保留自身職能的基礎(chǔ)上融入旅游要素進(jìn)行改造提升，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)與共興。充分利用工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)中蘊(yùn)藏的豐富資源，發(fā)展工業(yè)旅游、城市旅游、商貿(mào)旅游、鄉(xiāng)村旅游等，推動(dòng)旅游業(yè)與一、二、三產(chǎn)形成聯(lián)合發(fā)展的格局。以特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村為突破口，通過(guò)產(chǎn)業(yè)化支撐、文化基因植入、農(nóng)旅融合、旅游扶貧等方式，從而延伸旅游產(chǎn)業(yè)鏈條和消費(fèi)鏈條。

三是強(qiáng)化統(tǒng)籌管理，構(gòu)建“大旅游”發(fā)展格局。堅(jiān)持政府管理主體，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與市場(chǎng)化運(yùn)作，對(duì)全域旅游發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一管理服務(wù)、統(tǒng)一宣傳推廣，實(shí)現(xiàn)由“多頭化管理”到“一體化運(yùn)作”的升級(jí)轉(zhuǎn)變，形成全縣域旅游業(yè)發(fā)展一盤棋的工作格局。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理思維，將涉旅部門分散的旅游發(fā)展職能、旅游資源、品牌優(yōu)勢(shì)等進(jìn)行整合，促進(jìn)旅游業(yè)全區(qū)域、全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，建立健全“政府統(tǒng)籌、部門聯(lián)動(dòng)、企業(yè)主體、社會(huì)參與、全民行動(dòng)”的發(fā)展機(jī)制，加快構(gòu)建“綜合產(chǎn)業(yè)綜合抓”的大旅游發(fā)展格局。

四是強(qiáng)化設(shè)施建設(shè)，提升城市旅游形象。圍繞旅游吃、住、行、游、購(gòu)、娛等六要素，加快推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，著力構(gòu)建旅游交通服務(wù)體系、公共服務(wù)設(shè)施體系和智慧旅游服務(wù)與管理體系。優(yōu)化旅游交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)全縣旅游線路、旅游景區(qū)的無(wú)縫對(duì)接，提高旅游的通達(dá)性。深化旅游“廁所革命”，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，完善旅游配套功能。發(fā)展智慧旅游，打造智能化、精細(xì)化的旅游公共信息服務(wù)平臺(tái)。

五是拓寬融資渠道，完善多元投入機(jī)制。加快建立以政府投入為引導(dǎo)、以市場(chǎng)化投入為重點(diǎn)、以多渠道投入為特色的投融資體系，形成投資主體多元化、融資手段多樣化、運(yùn)作方式市場(chǎng)化的投融資新機(jī)制，吸引各類資金投入到全縣域旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)中。積極組建文化旅游投資公司融資平臺(tái)，拓寬融資渠道，加大融資力度，更大限度籌措旅游業(yè)發(fā)展資金。積極探索以股權(quán)投資、設(shè)立基金等方式支持旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)有關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)、大型旅游企業(yè)共同設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)基金，有效破解旅游建設(shè)資金短缺、后續(xù)發(fā)展乏力等困境。

六是加大非遺保護(hù)力度，拓展非遺利用業(yè)態(tài)。加大宣傳工作力度，提升全民保護(hù)意識(shí)。充分運(yùn)用主管部門的管理、保護(hù)與傳承職能，持續(xù)開(kāi)展“非遺”事業(yè)的傳播、展示工作。整合各方面的宣傳資源，充分利用各種媒介，如文化館、博物館、科技館等公共文化機(jī)構(gòu)，以及廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體加大宣傳力度。加大資金投入力度，有效整合社會(huì)資源。加大政府投入力度，將“非遺”保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專項(xiàng)保護(hù)資金，用于“非遺”資源普查、資料征集、實(shí)物收購(gòu)、瀕危項(xiàng)目的搶救等。用足用活國(guó)家和省、市有關(guān)文化建設(shè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，依托項(xiàng)目申報(bào)及富有特色的文化成果展示，積極向上爭(zhēng)取資金扶持。多渠道籌集資金，積極吸納民間資本，鼓勵(lì)和爭(zhēng)取社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人對(duì)“非遺”保護(hù)傳承的支持，努力形成政府主導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。 加大人才培養(yǎng)力度，壯大保護(hù)傳承力量。加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，配備專業(yè)工作人員從事“非遺”保護(hù)工作，吸收真正熱心于文化遺產(chǎn)工作的人才，建設(shè)一支專職保護(hù)管理隊(duì)伍。積極鼓勵(lì)民間人士加入到文化遺產(chǎn)研究、保護(hù)、傳承工作中，動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作。加大活態(tài)傳承力度，促進(jìn)生產(chǎn)性保護(hù)。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與到“非遺”保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用中來(lái)，培育和構(gòu)筑適合于“非遺”資源與現(xiàn)代文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相融合的新平臺(tái)。把有自身發(fā)展能力的“非遺”項(xiàng)目適度推向市場(chǎng)，通過(guò)“非遺”生產(chǎn)性保護(hù)，使之形成文化品牌，成為新興文化產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)“非遺”與特色旅游的融合，結(jié)合民俗文化建設(shè)、農(nóng)家樂(lè)及鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)文明建設(shè)等載體，開(kāi)發(fā)具有“非遺”特色的服飾、飲食、工藝品、紀(jì)念品等產(chǎn)品，組織開(kāi)展展示、體驗(yàn)、觀賞、表演藝術(shù)活動(dòng)，建立一批“非遺”特色產(chǎn)品的研發(fā)生產(chǎn)、展示基地，使它們具有更加持續(xù)穩(wěn)固的生命力。

旅游產(chǎn)業(yè)是生態(tài)產(chǎn)業(yè)、民生產(chǎn)業(yè)，更是提升城市素養(yǎng)的無(wú)形產(chǎn)業(yè)。因此，發(fā)展旅游業(yè)首先就要立足“大旅游”理念，構(gòu)建“全域”旅游的管理格局，在理順管理機(jī)制、強(qiáng)化資源整合、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合、組建融資平臺(tái)、強(qiáng)化部門合力等方面進(jìn)行整合構(gòu)建，只有這樣，才能把縣級(jí)城市的旅游業(yè)做大、做強(qiáng)，才能讓旅游業(yè)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展真正起到重要的拉動(dòng)和支撐作用。

（作者單位：中共東?？h委黨校）