新冠疫情加劇美國(guó)對(duì)中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)限制

范斯聰

今年伊始，新冠疫情在全球暴發(fā)和蔓延。受此影響，美國(guó)加快了醫(yī)藥等關(guān)乎國(guó)家安全戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)向國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移的步伐。近日，據(jù)白宮國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)主任彼得·納瓦羅透露，特朗普總統(tǒng)即將簽署新版“購(gòu)買美國(guó)貨”行政令，實(shí)踐總統(tǒng)“購(gòu)買美國(guó)貨，雇傭美國(guó)人”計(jì)劃。該政令要求美國(guó)政府機(jī)構(gòu)只能購(gòu)買由美國(guó)本土制造的產(chǎn)品。與特朗普政府欲采取的管制政策步調(diào)一致，美國(guó)國(guó)會(huì)也開啟了立法程序。6月17日，共和黨參議員里克·斯科特聯(lián)合十余名議員提出了《鼓勵(lì)政府和美國(guó)民眾“購(gòu)買美國(guó)貨”》的聯(lián)合決議案，強(qiáng)調(diào)美國(guó)必須降低對(duì)外國(guó)的依賴，促進(jìn)國(guó)內(nèi)制造，增加國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備用以應(yīng)對(duì)醫(yī)藥短缺。決議案認(rèn)為，政府和民眾購(gòu)買美國(guó)制造的產(chǎn)品，不但可以支持美國(guó)制造業(yè)的發(fā)展，讓美國(guó)民眾受益，還將提高美國(guó)生產(chǎn)關(guān)鍵醫(yī)療產(chǎn)品的能力。此舉被視為維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全之舉。美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)對(duì)全球醫(yī)藥供應(yīng)鏈的重視，外界有輿論認(rèn)為，此舉有針對(duì)中國(guó)、阻礙中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意圖。

中國(guó)在全球藥品供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈中的地位日益突出

自2008年中國(guó)政府將醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)確定為“高附加值產(chǎn)業(yè)”后，中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。中國(guó)是全球市場(chǎng)中仿制藥和相關(guān)保健產(chǎn)品，如膳食補(bǔ)充劑、生物技術(shù)產(chǎn)品和醫(yī)療器械等的重要提供者，也是全球藥品活性成分的最大供給國(guó)。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)報(bào)告提供的數(shù)據(jù)，美國(guó)市場(chǎng)中有80%的藥物基礎(chǔ)成分來(lái)自中國(guó)，雖然印度提供了約40%的仿制藥，但中國(guó)為這些仿制藥提供了70%的活性成分。

在美國(guó)看來(lái)，中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)大，基礎(chǔ)雄厚，創(chuàng)新動(dòng)力強(qiáng)。中國(guó)制藥業(yè)擁有4000多家企業(yè)，2017年實(shí)現(xiàn)收入127.8億美元，僅次于美國(guó);2019年中國(guó)的化工企業(yè)收入占全球化工行業(yè)的40%，擁有世界上最大的生產(chǎn)能力，可以生產(chǎn)從化肥到藥物成分等一系列產(chǎn)品。近年來(lái)，中國(guó)不斷加大對(duì)制藥研發(fā)領(lǐng)域的投資。據(jù)估計(jì)，中國(guó)對(duì)制藥研發(fā)的投入將從2017年的約132億美元增長(zhǎng)到2021年的292億美元，增長(zhǎng)一倍有余。

中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅猛。2015年，中國(guó)提出“中國(guó)制造2025”的工業(yè)政策，明確設(shè)定了中國(guó)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)全球高端價(jià)值鏈的目標(biāo)。中國(guó)正致力于開發(fā)并生產(chǎn)創(chuàng)新型高端醫(yī)藥產(chǎn)品和醫(yī)療設(shè)備，在中高端醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展十分迅速。2001～2016年，中國(guó)在全球醫(yī)藥供應(yīng)鏈中的附加值比例從7.2%上升至22.1%。2010年后，中國(guó)在全球醫(yī)藥供應(yīng)鏈中的附加值增長(zhǎng)率占全球增長(zhǎng)率的2/3;中國(guó)已成功將本國(guó)生產(chǎn)的治療器械推向全球價(jià)值鏈的中高端，具備全面向高端價(jià)值鏈攀升的潛力。而此次新冠疫情在全球暴發(fā)和蔓延，更加引發(fā)了美國(guó)對(duì)中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的關(guān)注，加劇了美國(guó)對(duì)中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)品和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)過于依賴的擔(dān)心。

通過國(guó)會(huì)立法限制中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展

自美國(guó)將中國(guó)定性為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之后，中美之間的戰(zhàn)略角力主要圍繞新的工業(yè)技術(shù)展開。美國(guó)正在對(duì)一些來(lái)自中國(guó)軍民兩用的基礎(chǔ)技術(shù)產(chǎn)業(yè)采取限制措施，包括生物技術(shù)、高端監(jiān)控、3D打印、人工智能和機(jī)器人技術(shù)等。本質(zhì)上看，美國(guó)對(duì)中國(guó)生物醫(yī)藥技術(shù)產(chǎn)業(yè)采取限制，目的是打壓其背后所代表的中國(guó)生物技術(shù)的發(fā)展，涵蓋了從價(jià)值鏈低端到價(jià)值鏈中高端的藥品及相關(guān)醫(yī)療設(shè)備。

為此，美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院提出眾多法律草案，目前，這些法案有的已簽署成為法律，有的還處在正在進(jìn)行時(shí)，且具有長(zhǎng)期性。從已通過的且具有法律效力的文件以及代表最新動(dòng)向的法案來(lái)看，美國(guó)對(duì)中國(guó)具備顯著優(yōu)勢(shì)的醫(yī)藥供應(yīng)鏈的限制，已上升到了國(guó)家安全高度。2020年3月6日，特朗普簽署了《新冠病毒準(zhǔn)備和反應(yīng)補(bǔ)充撥款法案》，同意追加6100萬(wàn)美元用于在國(guó)內(nèi)或國(guó)際上預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)新冠病毒，包括提供醫(yī)療產(chǎn)品制造、醫(yī)療產(chǎn)品供應(yīng)鏈監(jiān)控及相關(guān)管理活動(dòng)。3月27日，特朗普簽署了由民主黨議員喬·考特尼提出的《新冠病毒援助、救濟(jì)與經(jīng)濟(jì)安全法案》，法案設(shè)定了有關(guān)中國(guó)及其他地區(qū)供應(yīng)美國(guó)市場(chǎng)藥品活性成分的比例，及有關(guān)應(yīng)對(duì)該成分短缺的企業(yè)上報(bào)程序的規(guī)定。

疫情下的美國(guó)紐約市。

實(shí)際上，該議員提出的法案原本是一份為美國(guó)民眾和企業(yè)提供應(yīng)對(duì)疫情的應(yīng)急法案，后來(lái)該法案逐漸綜合了其他一些法案的內(nèi)容，其中涉及維護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的篇幅直接取自兩名議員分別提出的同名、但重點(diǎn)不同的《美國(guó)醫(yī)療安全委員會(huì)法案》。這兩份同名法案一份要求專門設(shè)立美國(guó)醫(yī)療安全委員會(huì)，評(píng)估和處理來(lái)自國(guó)外的醫(yī)藥、設(shè)備和醫(yī)療器械情況;另一份則要求在法案頒布后的60天內(nèi)，美國(guó)衛(wèi)生及公共服務(wù)部長(zhǎng)應(yīng)與國(guó)家學(xué)院，包括國(guó)家科學(xué)院、工程院和醫(yī)學(xué)院在內(nèi)的多家單位，以一種不損害國(guó)家安全為代價(jià)的方式達(dá)成一致，審查并匯報(bào)美國(guó)醫(yī)療產(chǎn)品供應(yīng)鏈安全的情況。

顯然，美國(guó)對(duì)由醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈帶來(lái)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)十分重視，面對(duì)中國(guó)在低端藥品供應(yīng)鏈的優(yōu)勢(shì)地位，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)中國(guó)的防范意圖十分露骨。3月19日，共和黨議員馬可·盧比奧推出《強(qiáng)化美國(guó)供應(yīng)鏈和國(guó)家安全法案》，要求美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)提交一份有關(guān)國(guó)防部對(duì)進(jìn)口對(duì)象國(guó)生產(chǎn)的醫(yī)藥產(chǎn)品依賴程度的報(bào)告，并對(duì)這些藥品進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這份法案明確點(diǎn)名所謂對(duì)象國(guó)就是中國(guó)，要求國(guó)防部在無(wú)對(duì)象國(guó)藥品供給以及對(duì)象國(guó)有可能對(duì)美國(guó)切斷供應(yīng)鏈的情況下，給出如何實(shí)現(xiàn)藥品供應(yīng)鏈多元化的建議，同時(shí)評(píng)估現(xiàn)有美國(guó)醫(yī)藥供應(yīng)鏈的柔韌性和工業(yè)基礎(chǔ)能力。

美國(guó)的指責(zé)證據(jù)不足

6月30日，同樣是馬可·盧比奧向國(guó)會(huì)提交了《美國(guó)醫(yī)藥供應(yīng)鏈審查法案》。該法案要求美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與財(cái)政部會(huì)同美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)在一年內(nèi)向國(guó)會(huì)提交一份報(bào)告，內(nèi)容需涉及美國(guó)過于依賴外國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)品給美國(guó)制造業(yè)和制藥能力帶來(lái)的影響，以及醫(yī)藥領(lǐng)域的外國(guó)直接投資給美國(guó)基因組測(cè)序技術(shù)造成的負(fù)面效應(yīng)。從該法案與前一法案的比較中不難發(fā)現(xiàn)自相矛盾的地方。盧比奧在前一份法案中認(rèn)為，美國(guó)在藥物活性成分和成品藥等方面過于依賴中國(guó)，給美國(guó)帶來(lái)了國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn);而在剛提交的這份法案中卻承認(rèn)美國(guó)在醫(yī)藥投資領(lǐng)域缺乏詳細(xì)的數(shù)據(jù)，認(rèn)為該法案是為了“確保決策者擁有必要的信息應(yīng)對(duì)供應(yīng)鏈中的不足、避免醫(yī)藥領(lǐng)域內(nèi)的外國(guó)投資帶來(lái)的不良影響和降低美國(guó)對(duì)中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)品的依賴”。

那么，美國(guó)對(duì)中國(guó)藥品的過度依賴究竟有無(wú)實(shí)據(jù)？我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析。首先，美國(guó)對(duì)進(jìn)口藥品的來(lái)源信息掌握不夠。美國(guó)因難以追蹤從中國(guó)運(yùn)輸或者在第三國(guó)加工過程中的藥物活性成分，所以無(wú)法在貿(mào)易數(shù)據(jù)和工業(yè)數(shù)據(jù)中進(jìn)行有效記錄。其次，美國(guó)相關(guān)部門在醫(yī)藥領(lǐng)域?qū)υa(chǎn)地規(guī)則沒有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，模糊了在本土生產(chǎn)但依賴海外進(jìn)口成分的醫(yī)藥原產(chǎn)地問題。第三，美國(guó)是想通過“甩鍋”中國(guó)，來(lái)強(qiáng)化政府職能。有一種說法是美國(guó)限制從中國(guó)進(jìn)口藥品是為了實(shí)現(xiàn)藥品供應(yīng)鏈的多元化。然而，美國(guó)對(duì)中國(guó)藥品的依賴程度并沒有達(dá)到其宣稱的程度。據(jù)美方統(tǒng)計(jì)，2019年，美國(guó)在從國(guó)外進(jìn)口的醫(yī)藥和醫(yī)療產(chǎn)品中中國(guó)的只占9.2%，居愛爾蘭和德國(guó)之后。美國(guó)卻罔顧事實(shí)，一味指責(zé)中國(guó)醫(yī)藥產(chǎn)品給美國(guó)帶來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn)，有議員還要求政府資助并接管事關(guān)國(guó)家安全的“瀕危企業(yè)”，此舉存在有意針對(duì)中國(guó)、強(qiáng)化政府安保職能、在選舉年凸顯政府政績(jī)之嫌。綜合來(lái)看，美國(guó)政府對(duì)中國(guó)的指責(zé)缺乏底氣，其聲稱的維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的理由不夠充分。